基礎(chǔ)建設(shè)工程領(lǐng)域職務(wù)犯罪分析及對(duì)策研究

郭曉虹

摘要近年來,基礎(chǔ)建設(shè)工程職務(wù)犯罪呈現(xiàn)出多發(fā)和高發(fā)趨勢(shì),本文從番禺區(qū)檢察院近幾年查處的基建領(lǐng)域職務(wù)犯罪案件的特點(diǎn)、發(fā)生的原因分析入手,從教育、監(jiān)督、懲治等三方面探索預(yù)防基礎(chǔ)建設(shè)工程職務(wù)犯罪的對(duì)策,努力從源頭上遏制腐敗現(xiàn)象和職務(wù)犯罪。

關(guān)鍵詞基礎(chǔ)建設(shè)工程 職務(wù)犯罪 預(yù)防對(duì)策

中圖分類號(hào):D920.5 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1009-0592(2009)11-099-02

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,財(cái)政性投資基礎(chǔ)建設(shè)工程成為職務(wù)犯罪大案要案高發(fā)、多發(fā)的重點(diǎn)領(lǐng)域。本來靠技術(shù)、質(zhì)量、信譽(yù)、資質(zhì)、實(shí)力競(jìng)爭(zhēng)的建筑市場(chǎng),在很多地區(qū)和部門演變成賄賂的競(jìng)爭(zhēng),以至于基建工程的賄賂之風(fēng)愈演愈烈,完全背離國(guó)家和人民的利益,嚴(yán)重?cái)_亂了社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序。筆者擬結(jié)合番禺區(qū)人民檢察院近期查處的一批基建工程職務(wù)犯罪案件反映出的問題,分析此類犯罪的特點(diǎn)和成因,以便提出相應(yīng)的防范治理對(duì)策。

一、基建工程職務(wù)犯罪呈現(xiàn)出的主要特點(diǎn)

近幾年,番禺區(qū)域內(nèi)工程建設(shè)項(xiàng)目多,投資大。據(jù)統(tǒng)計(jì),2006-2008年,番禺區(qū)基建投資達(dá)200億元,三年里區(qū)更新改造工程投資達(dá)83億元。近年來亞運(yùn)城、廣州鐵路新客站、廣汽、中船、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園、道路建設(shè)和改造等重點(diǎn)工程遍地開花,這些工程建設(shè)關(guān)系民生和城市形象,確保工程質(zhì)量和廉潔意義重大。為此,我院從民生問題出發(fā),加大對(duì)基建工程職務(wù)犯罪的查辦力度,現(xiàn)針對(duì)我院查辦的基建工程領(lǐng)域職務(wù)犯罪的特點(diǎn)歸納如下:

(一)賄賂犯罪成為主要形式

我院近幾年查處的基建工程職務(wù)犯罪案件均是權(quán)錢交易的賄賂犯罪。在此類賄賂犯罪中,行賄與受賄雙方利益一致,相互包庇,行賄者不再追求一時(shí)一地的利益,而是圖謀長(zhǎng)線投資,通過源源不斷的投入建立牢固的“金錢”紐帶。而受賄者則以犧牲國(guó)家和人民的利益,損害黨和政府的形象為代價(jià),利用自己手中的職權(quán),在監(jiān)管基建工程過程中,收受工程承建商的金錢,來滿足個(gè)人的私欲。更有明目張膽者在招投標(biāo)前與工程承建商密謀串通圍標(biāo),并利用對(duì)工程進(jìn)度款的審批權(quán),與工程承建商商定按照工程造價(jià)的百分比來收受賄賂,完全暴露了權(quán)錢交易在官商勾結(jié)間的罪惡。

(二)犯罪的手段多

被查處的工程承建商為了謀取各自的利益,采取不正當(dāng)?shù)氖侄纬袛埞こ?有的掛靠有資質(zhì)企業(yè)串通圍標(biāo),不擇手段地排擠資質(zhì)優(yōu)良的企業(yè)中標(biāo);有的采取私下與中標(biāo)企業(yè)交易的方式承攬工程;有的利用關(guān)系網(wǎng)結(jié)盟投標(biāo),以合法的形式掩蓋非法的目的。他們不惜一切代價(jià)弄虛作假,用金錢賄賂相關(guān)國(guó)家工作人員,實(shí)行相互串通,相互配合,利益均沾。工程承建商為了彌補(bǔ)承攬工程時(shí)所耗費(fèi)的“成本”,又采用虛報(bào)額外工程量方式抬高工程造價(jià)、或以偷工減料的方法節(jié)省工程成本,從而實(shí)現(xiàn) “堤外損失堤內(nèi)補(bǔ)”,最終實(shí)現(xiàn)國(guó)有資金流向個(gè)人腰包。

(三)社會(huì)危害性大

與其他行業(yè)、領(lǐng)域的職務(wù)犯罪相比,基建工程領(lǐng)域的職務(wù)犯罪的社會(huì)危害性更大。尤其是在我國(guó)現(xiàn)階段處于社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期,全國(guó)大中小城市都搞大建設(shè),小工程遍地開花,不少建筑承建商為了承攬到工程,工程做到哪行賄就行到哪,這就嚴(yán)重?cái)_亂了經(jīng)濟(jì)秩序,滋生了官員腐敗,甚至還會(huì)導(dǎo)致大量禍國(guó)殃民“豆腐渣工程”出現(xiàn)。這次我院查辦的基建工程職務(wù)犯罪案件中有相當(dāng)一部分市政工程是涉及亞運(yùn)工程建設(shè)中的部分改造工程,若出現(xiàn)上述的“豆腐渣工程”事件,這不僅會(huì)造成勞民傷財(cái)、拖累經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),還會(huì)毀壞廣州向世界展示城市形象、反映城市發(fā)展水平的重要機(jī)會(huì)。

二、基建工程領(lǐng)域職務(wù)犯罪的原因

公權(quán)力腐敗滋生、發(fā)展、蔓延的原因是多種多樣的。有主觀的原因,也有客觀的原因,筆者就這兩方面的原因歸納如下:

(一)主觀方面的原因

1.職務(wù)犯罪者價(jià)值觀念扭曲,道德防線崩潰。職務(wù)犯罪是一種權(quán)力腐敗,其誘因是人性的貪利性。在金錢面前,誘發(fā)了部分國(guó)家工作人員的貪婪心理,世界觀、人生觀、價(jià)值觀嚴(yán)重扭曲,被查處的職務(wù)犯罪者都不是因?yàn)樯罾Ь蕉苜V的,他們?cè)谪S衣足食的生活環(huán)境下,受到享樂主義、拜金主義等思想的沖擊,使其政治立場(chǎng)、人格原則發(fā)生動(dòng)搖,道德防線崩潰,在犯罪的道路上漸行漸遠(yuǎn)。

2.職務(wù)犯罪者法律意識(shí)淡薄,權(quán)力觀與責(zé)任觀失衡。職務(wù)犯罪者普遍學(xué)歷都在本科以上,在行業(yè)中可能是佼佼者,但是他們的法律意識(shí)相對(duì)淡薄,只重視自己權(quán)力意識(shí),而忽略了自己的責(zé)任意識(shí)。雖然他們也掌握了不少法律知識(shí),但更多關(guān)注的是法律賦予他們的審批權(quán)、許可權(quán)等權(quán)力,對(duì)法律確立的責(zé)任和義務(wù)了解不夠,理解不深,造成權(quán)力觀念和責(zé)任觀念的失衡,最終在他們身上發(fā)生了各種違法違紀(jì)行為。

(二)客觀方面的原因

1.權(quán)力過于集中,缺乏有效的制約作用。在一項(xiàng)基建工程監(jiān)管過程中,建設(shè)單位一般都指定某人專職或兼職負(fù)責(zé),由一人負(fù)責(zé)整個(gè)工程項(xiàng)目的質(zhì)量監(jiān)督、現(xiàn)場(chǎng)施工管理等,即使建設(shè)單位監(jiān)督到位,但一對(duì)一的私下交易難以得到有效的制約,權(quán)力過分集中為權(quán)力腐敗提供了溫床,為貪腐活動(dòng)創(chuàng)造了有利條件。

2.缺乏公開透明化制度,難以發(fā)揮外部監(jiān)督的作用。公開透明化是最好的防腐劑。對(duì)行政審批、征地拆遷、施工圖設(shè)計(jì)、招投標(biāo)、設(shè)備、建材采購(gòu)、工程變更、追加投資、決算、支付工程款、工程驗(yàn)收等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的崗位人員的工作未能推行完全公開透明化制度,致使外部監(jiān)督未能監(jiān)管“暗箱操作”,難以發(fā)揮外部監(jiān)督的作用。

3.職務(wù)犯罪懲罰成本低,難把廉政監(jiān)督關(guān)。大多工程承建商都是從平時(shí)的小恩小惠開始侵蝕我們的國(guó)家工作人員,慢慢演變成今天的違法行為,如果處于監(jiān)督第一線的紀(jì)檢監(jiān)察部門能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)并嚴(yán)肅查處這種收受小恩小惠的違紀(jì)行為,防微杜漸,杜絕國(guó)家工作人員與工程承建商的私交行為,提高職務(wù)犯罪懲罰成本,就能更好地把好廉政監(jiān)督關(guān)。

4.不良社會(huì)風(fēng)氣影響,潛規(guī)則盛行。目前在金融、稅收、物資等各市場(chǎng)缺乏有效的管理和疏通,加劇了各類市場(chǎng)的混亂狀況,出現(xiàn)了商品流通的“回扣費(fèi)”、“手續(xù)費(fèi)”,尤其是建筑市場(chǎng)高收益、低風(fēng)險(xiǎn)助長(zhǎng)了職務(wù)犯罪的發(fā)生。巨大的利潤(rùn)驅(qū)使建筑市場(chǎng)的激烈競(jìng)爭(zhēng)演變成賄賂的競(jìng)爭(zhēng),工程承建商想方設(shè)法通過各種不正當(dāng)?shù)那?、手段買標(biāo)底、買掛靠權(quán)。有的為了承攬基建工程千方百計(jì)地拉我們的國(guó)家工作人員“下水”,相互勾結(jié),共同犯罪,造成嚴(yán)重的社會(huì)危害性。

三、預(yù)防和遏制基建工程領(lǐng)域職務(wù)犯罪的對(duì)策

法國(guó)著名思想家、法學(xué)家孟德斯鳩在《論法的精神》中寫道:“一個(gè)良好的立法者關(guān)心預(yù)防犯罪?！雹俣A(yù)防職務(wù)犯罪,教育是基礎(chǔ),監(jiān)督是關(guān)鍵,懲治是保證。

(一)加強(qiáng)基建干部隊(duì)伍思想教育,筑牢拒腐防變的道德防線

1.加強(qiáng)理想信念教育。道德一旦內(nèi)化為人的信念,則具有不可替代的剛性。因此,基建工程建設(shè)單位、有關(guān)行政主管部門要經(jīng)常對(duì)基建工作人員開展理想信念和從業(yè)道德教育,促使其樹立正確的世界觀、人生觀、價(jià)值觀。尤其在提拔中層領(lǐng)導(dǎo)時(shí),不僅要注重工作業(yè)績(jī)的考察,更重要對(duì)道德品質(zhì)考察,嚴(yán)把選拔任用領(lǐng)導(dǎo)的第一關(guān),切實(shí)把德才兼?zhèn)涞膬?yōu)秀人才選拔到適當(dāng)?shù)念I(lǐng)導(dǎo)崗位上。

2.加強(qiáng)法紀(jì)宣傳教育。通過法紀(jì)教育課、案例剖析會(huì)等方式向基建工作人員定期進(jìn)行宣傳教育,不但普及其法律知識(shí),充分揭露職務(wù)犯罪的社會(huì)危害性和應(yīng)受懲罰性,有力提高其廉潔意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、職務(wù)犯罪風(fēng)險(xiǎn)意識(shí),而且通過真實(shí)案例剖析,使其對(duì)犯罪所付出的個(gè)人家庭方面的代價(jià)有完整認(rèn)識(shí),打消其犯罪念頭,促使其建立正確的權(quán)力觀、地位觀、利益觀。②

(二)加強(qiáng)管理,加大對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督,發(fā)揮共同監(jiān)督的作用

孟德斯鳩在《論法的精神》中又寫道:“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力,這是萬古不變的一條經(jīng)驗(yàn),有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直遇到有界限的地方才休止。” ③先哲告訴我們,權(quán)力是不能無限制的,不受限制的權(quán)力必然導(dǎo)致被濫用,最終走向腐敗。因此,防止腐敗必須加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督,營(yíng)造“有界限”的外部環(huán)境。

1.建立內(nèi)部約束制度,健全相互制約的權(quán)力監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制。職務(wù)犯罪者主要利用審批權(quán)、建議權(quán)、參與權(quán)、經(jīng)手權(quán)等四種權(quán)力去實(shí)現(xiàn)其違法違紀(jì)行為。因此,在行政審批、征地拆遷、建材采購(gòu)、工程變更、追加投資、決算、支付工程款、工程驗(yàn)收等重要環(huán)節(jié)必須嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)的法律法規(guī)和辦事程序,建立健全合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、相互制約的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。例如在一項(xiàng)基建工程監(jiān)管過程中,建設(shè)單位盡可能指定一人以上專職或兼職負(fù)責(zé),如果確因特殊原因只能由一人負(fù)責(zé)整個(gè)工程項(xiàng)目的質(zhì)量監(jiān)督、現(xiàn)場(chǎng)施工管理,建設(shè)單位或行政主管單位的監(jiān)督部門應(yīng)定期或不定期對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督,防止其濫用手中的權(quán)力。同時(shí),建設(shè)、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等單位與建設(shè)單位中重點(diǎn)環(huán)節(jié)、重點(diǎn)崗位的人員也有相互監(jiān)督的義務(wù)。

2.堅(jiān)持民主集中制,建立和健全集體會(huì)議討論制度。對(duì)于基建工程建設(shè)中涉及人、財(cái)、物的重大事項(xiàng),按照“集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別提議、會(huì)議決定”的議事和決策原則,由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人主持召開辦公會(huì)議研究決定,形成會(huì)議紀(jì)要,以集體審批制度替代首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制,避免出現(xiàn)獨(dú)斷專行、一家之言等不良傾向。例如建設(shè)單位對(duì)工程變更和追加投資項(xiàng)目的審查一律要實(shí)行集體討論、集體決策的方式,防止一兩個(gè)領(lǐng)導(dǎo)說了算的情形。

3.建立公開制度,加強(qiáng)權(quán)力行使的民主性和透明性。按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律和要求,基建工程要在公開、公平、公正、廉潔的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中優(yōu)選隊(duì)伍。依法建立和健全行政審批程序公開制度,實(shí)行公開辦事程序、公開辦事內(nèi)容、公開辦事條件、公開辦事時(shí)限、公開辦事人員、公開辦事結(jié)果。設(shè)立網(wǎng)上廉政舉報(bào)和舉報(bào)電話,了解民情、傾聽民聲。對(duì)誠(chéng)信企業(yè)和黑名單企業(yè)進(jìn)行公示,提高公民的參與度,使公共權(quán)力的行使成為人民監(jiān)督下的“陽(yáng)光”操作,抵制個(gè)別人利用暗箱操作支配公共財(cái)物的行為,保障了公民的了解權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán), 有效防止權(quán)力尋租的手段和腐敗犯罪的源頭。

4.建立責(zé)任追究制度,形成責(zé)任與權(quán)力的制衡。行政責(zé)任、法律責(zé)任是權(quán)力運(yùn)行中不可缺少的保障機(jī)制,是制止違紀(jì)、違法行為的重要保證。因此,權(quán)力主體在行使權(quán)力過程中,建立基建管理人員的責(zé)任考核制度,一旦出現(xiàn)違規(guī)違紀(jì)行為必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任,而且還要提高公共權(quán)力行使的風(fēng)險(xiǎn)性,真正做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違紀(jì)受處罰、違法受追究、侵權(quán)要賠償,增強(qiáng)基建工作人員的法律意識(shí)、責(zé)任意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí),有效減少職務(wù)犯罪的發(fā)生。

(三)加大基建工程職務(wù)犯罪的打擊力度,實(shí)現(xiàn)懲防并舉

打擊職務(wù)犯罪本身是一種重要的預(yù)防方式,沒有打擊的預(yù)防是軟弱無力的預(yù)防,只預(yù)防不打擊,只能出現(xiàn)防不勝防的局面。立足檢察職能,只有做到“打防并舉,標(biāo)本兼治”,才能有效地遏制職務(wù)犯罪的蔓延。④

1.檢察機(jī)關(guān)要加大對(duì)職務(wù)犯罪打擊力度,強(qiáng)化警示作用。打擊、懲治職務(wù)犯罪是檢察機(jī)關(guān)預(yù)防職務(wù)犯罪過程中最應(yīng)該采取 的一個(gè)有效手段,也是本職所在。檢察機(jī)關(guān)要采取多種渠道發(fā)現(xiàn)和收集違法違紀(jì)線索,認(rèn)真受理群眾的舉報(bào)。重點(diǎn)查處在工程招投標(biāo)中走過場(chǎng)、弄虛作假,利用工程招投標(biāo)發(fā)包、工程量變更、追加的審批、支付工程款審批等各環(huán)節(jié)索賄受賄、營(yíng)私舞弊等行為,重點(diǎn)查處工程承建商或單位在工程建設(shè)各環(huán)節(jié)行賄、欺詐和違法轉(zhuǎn)包分包等行為。⑤加大對(duì)職務(wù)犯罪腐敗分子的打擊力度,形成威懾效應(yīng),不僅讓職務(wù)犯罪者為自己的犯罪行為付出應(yīng)有的沉重代價(jià),而且是預(yù)防職務(wù)犯罪最有力度最能體現(xiàn)成效的辦法,為國(guó)家和人民群眾挽回經(jīng)濟(jì)損失。

2.規(guī)范和完善檢察建議權(quán)的行使,多角度開展預(yù)防工作。檢察建議權(quán)一般都是某單位某崗位中查辦了職務(wù)犯罪以后,才向該單位發(fā)出的對(duì)職務(wù)犯罪行為發(fā)生的制度原因、制度缺陷、立法建議等方面提出檢察建議,這只能是事后的一種補(bǔ)過行為,難以從源頭上遏制職務(wù)犯罪的發(fā)生。檢察機(jī)關(guān)要充分發(fā)揮預(yù)防職務(wù)犯罪的職能作用,對(duì)于重點(diǎn)建設(shè)工程預(yù)防職務(wù)犯罪工作提前到建設(shè)單位的立項(xiàng)環(huán)節(jié),配合建設(shè)單位開展行業(yè)工程建設(shè)法律法規(guī)的宣傳和預(yù)防職務(wù)犯罪的法紀(jì)教育。建設(shè)單位要積極配合檢察機(jī)關(guān)和有關(guān)部門深入到工程項(xiàng)目中了解情況和開展預(yù)防活動(dòng),將工程建設(shè)的有關(guān)事項(xiàng)如工程計(jì)量及款項(xiàng)支付、工程變更設(shè)計(jì)和工程驗(yàn)收等向預(yù)防工作小組匯報(bào),預(yù)防工作小組應(yīng)針對(duì)建設(shè)、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等單位在項(xiàng)目管理有關(guān)方面存在的違紀(jì)違法問題的環(huán)節(jié),提出規(guī)范項(xiàng)目管理的建議,并督促有關(guān)單位進(jìn)行整改。一旦在工程建設(shè)各環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)違法行為,可立刻建議審計(jì)部門對(duì)有關(guān)征地拆遷補(bǔ)償資金等問題進(jìn)行審計(jì),從源頭上預(yù)防貪污、挪用、擠占等職務(wù)違法犯罪的發(fā)生。

注釋:

①③[法]孟德斯鳩著.張雁深譯.論法的精神.商務(wù)印書館.1961年版.第79-83頁(yè).

②廣州市人民檢察院辦公室.廣東省重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目預(yù)防職務(wù)犯罪的工作指引.2008年.

④高小清,董邦俊.新時(shí)期職務(wù)犯罪的預(yù)防及其對(duì)策研究.湖北警官學(xué)院學(xué)報(bào).2009(1).

⑤廣州市人民檢察院辦公室.廣東省重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目預(yù)防職務(wù)犯罪的工作指引.2008年.