毛磊

作為公民的基本政治權(quán)利,選舉權(quán)是實現(xiàn)其他基本權(quán)利的重要基礎(chǔ)。對選舉權(quán)的制度安排,往往成為一個國家民主政治的重要窗口。

正因如此,2009年10月27日在北京召開的十一屆全國人大常委會第十一次會議上,《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法修正案(草案)》備受關(guān)注。這次選舉法修改的一大亮點就是按照黨的十七大提出的要求,一步到位實行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表。這是我國發(fā)展社會主義民主政治的重要一步。

受委員長會議委托,全國人大常委會法工委主任李適時在會上作修改說明時說,黨的十七大提出,要堅定不移地發(fā)展社會主義民主政治,擴大人民民主,保證人民當(dāng)家做主,建議逐步實行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表。

李適時表示,我國各級人大已經(jīng)歷了十幾屆選舉,積累了豐富的經(jīng)驗,社會主義民主政治建設(shè)和法制建設(shè)取得巨大成就,一步到位實行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表,客觀條件已經(jīng)具備,是可行的。

實行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉代表,立法時總的要求:一是保障公民都享有平等的選舉權(quán),實行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉代表,體現(xiàn)人人平等;二是保障各地方在國家權(quán)力機關(guān)有平等的參與權(quán),各行政區(qū)域不論人口多少,都有相同的基本名額,都能選舉一定數(shù)量的代表,體現(xiàn)地區(qū)平等;三是保障各民族都有適當(dāng)數(shù)量的代表,人口再少的民族,也要有一名代表,體現(xiàn)民族平等。此外,各方面代表性人物比較集中的地方,也應(yīng)給予適當(dāng)?shù)恼疹櫋?/p>

新中國成立后,我國各級人民代表大會代表的選舉,適應(yīng)我國的國家性質(zhì)和基本國情,隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展和民主法制建設(shè)的不斷完善而逐步完備。

1953年2月11日,我國通過第一部選舉法時,根據(jù)建國初期的實際情況,規(guī)定城鄉(xiāng)人口選舉人大代表實行不同的人口比例。全國人大代表的選舉,各省按每80萬人選代表1人,直轄市和人口在50萬以上的省轄市,按每10萬人選代表1人;省、縣人大代表選舉,城鄉(xiāng)人口比例則分別是5倍和4倍。

這樣規(guī)定,符合我國的政治制度和當(dāng)時的實際情況,是完全必要的。

1979年7月1日,修訂選舉法,規(guī)定選舉全國,省、自治區(qū),自治州、縣的人大代表,農(nóng)村與城市每一代表所代表的人口數(shù)比例,分別為8比1、5比1、4比1。

全國人大及其常委會于1982年、1986年、1995年和2004年又先后4次修改選舉法,對我國選舉制度作出重要改革和完善。

1995年2月28日,第4次修改選舉法,根據(jù)我國經(jīng)濟、政治、文化、社會的發(fā)展變化,將全國和省、自治區(qū)農(nóng)村與城市每一代表所代表的人口數(shù)比例,統(tǒng)一修改為4比1。同時規(guī)定縣、自治縣行政區(qū)域內(nèi)。鎮(zhèn)的人口特多,或者縣以上企業(yè)事業(yè)單位職工所占總?cè)丝诒壤^大的,可以小于4比1直至1比1。經(jīng)過這次修改,城鄉(xiāng)選舉人大代表的人口比例較之過去大幅縮小。

正如鄧小平同志在1953年關(guān)于選舉法草案的說明中指出的,“這些在選舉上不同比例的規(guī)定,就某種方面來說,是不完全平等的,但是只有這樣規(guī)定,才能真實地反映我國的現(xiàn)實生活,才能使全國各民族各階層在各級人民代表大會中有與其地位相當(dāng)?shù)拇?所以它不但是很合理的,而且是我們過渡到更為平等和完全平等的選舉所完全必需的?！?“隨著我國政治、經(jīng)濟、文化的發(fā)展,我們將來也一定要采用……更為完備的選舉制度”。

專家認為,在選舉上城鄉(xiāng)不同的規(guī)定,有著深刻的時代背景。但隨著形勢的發(fā)展,特別是改革開放三十年來,各方面的情況尤其是城鄉(xiāng)人口比例發(fā)生了根本性變化,需要逐步采取措施,在法律上確保每一位具有選舉權(quán)和被選舉權(quán)的公民,享有和實現(xiàn)法律賦予的平等權(quán)利。

【思考之一】從“一人一票”到“一票一值”

平等是我國人大代表選舉制度的核心原則之一,包含兩層意義:一是投票權(quán)平等,一人一票;二是代表名額分配平等,每一代表所代表的人口數(shù)應(yīng)相等,一票一值。其中,一人一票是基礎(chǔ),一票一值是更高層次的平等。

我國在實行一人一票方面是徹底的。但在一票一值方面,城鄉(xiāng)還存在著一定差別?，F(xiàn)行選舉法規(guī)定,在各級人大代表選舉中,“農(nóng)村每一代表,代表的人口數(shù)四倍于城市每一代表所代表的人口數(shù)”。這種差別,有其深刻的歷史背景。

1953年我國制定的第一部選舉法對農(nóng)村和城市每一代表所代表的人口數(shù)作了不同的規(guī)定。新中國成立之初的背景是,我國人口構(gòu)成的工農(nóng)比例相差非常懸殊,如果按照統(tǒng)一標準分配代表名額,農(nóng)民代表所占的比例就會大大超過工人代表的比例。只有規(guī)定城市和鄉(xiāng)村代表分別代表不同的人口比例,才能保證工人階級在各級人大代表中占相對多數(shù)。

新中國成立以來關(guān)于人大代表的城鄉(xiāng)比例規(guī)定,體現(xiàn)了先進生產(chǎn)力改造落后生產(chǎn)力的經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律,體現(xiàn)了現(xiàn)代法律既尊重人民群眾意志,又改造人民群眾某些落后觀念的雙重功能,因而是合理的。

當(dāng)時如果取消人大代表的城鄉(xiāng)比例規(guī)定,實現(xiàn)選舉權(quán)的平等,那么我國人大代表中必定是農(nóng)民代表居多數(shù)。這不但與現(xiàn)行憲法規(guī)定的“工人階級領(lǐng)導(dǎo)的以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政”國體相沖突,更與現(xiàn)代化規(guī)律相背離。現(xiàn)代化的實質(zhì)就是用先進生產(chǎn)力代替落后生產(chǎn)力,工業(yè)化就是要把農(nóng)業(yè)變成現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)、把農(nóng)村變成城鎮(zhèn)、把農(nóng)民變成市民,順應(yīng)這一客觀規(guī)律,就必須保證讓先進生產(chǎn)力領(lǐng)域中的人大代表占據(jù)人大代表總數(shù)中的多數(shù),唯有如此,才能從組織上保證人大立法的先進性。

從1953年選舉法規(guī)定,農(nóng)村與城市每一代表所代表的人口數(shù)自治州、縣為四比一,省、自治區(qū)為五比一,全國為八比一;到1982年選舉法修改,將縣級人大代表名額由農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)四倍于城鎮(zhèn)每一代表所代表的人口數(shù),改為可小于四比一直至一比一;到1995年選舉法修改,將省、自治區(qū)和全國這兩級人民代表大會中農(nóng)村與城市每一代表所代表的人口數(shù)的比例,從原來的五比一、八比一修改為四比一;再到黨的十七大提出“逐步實行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表”的建議,城鄉(xiāng)選舉權(quán)逐步邁向更高層次的平等,這既是我國城市化進程、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的現(xiàn)實需要,更是發(fā)展社會主義民主政治的必然要求。

相同的人口數(shù)產(chǎn)生相同數(shù)量的代表,這是選舉權(quán)平等原則的直接體現(xiàn)。

當(dāng)然,從“一人一票”到“一票一值”,實現(xiàn)城鄉(xiāng)選舉權(quán)平等,還需要在實踐中進一步提高人大代表的選舉水平,切實保障包括農(nóng)民在內(nèi)的全體公民的話語權(quán);還需要與整個人大制度的改革相結(jié)合,在整個政治體制改革的進程,不斷擴大公民的有序政治參與,推動民主政治的前進步伐。

【思考之二】選舉權(quán)的平等是政治平等的基礎(chǔ)

從國際上看,像中國這樣按照農(nóng)村和城市區(qū)域來分配選舉權(quán)的國家相當(dāng)少見,因此,近年來,城鄉(xiāng)公民選舉權(quán)的不平等現(xiàn)象日益被關(guān)注,被認為是中國公民權(quán)利不平等的一個標志。

選舉權(quán)是公民基本的政治權(quán)利。選舉權(quán)的平等是政治平等的基礎(chǔ),如果四個農(nóng)民的選舉權(quán)才能相當(dāng)于一個城市選民,這顯然有違中國憲法“公民享有平等政治權(quán)利”、“法律面前人人平等”的原則,也與《公民權(quán)利與政治權(quán)利公約》的宗旨不符。

這一沿襲多年的作法直接違反了《憲法》第三十三條規(guī)定“中華人民共和國年滿十八周歲的公民,不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產(chǎn)狀況、居住期限,都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)”。

有學(xué)者認為,即使在現(xiàn)有政治體制沒有根本改革的情況下,實現(xiàn)城鄉(xiāng)平等選舉也是有意義的。這代表了執(zhí)政黨的意志。對現(xiàn)行選舉法的修改,從而使占中國人口70%的農(nóng)民階層,其弱勢地位有望改善。

無論農(nóng)村人口、城市人口還是農(nóng)村居民、城市居民,作為中華人民共和國的公民,其權(quán)利是完全平等的。在條件成熟時,不能對某一公民群體有任何歧視性的規(guī)定,尤其不能以法律的形式來維系不平等的關(guān)系。

在各級人大代表選舉中,城鄉(xiāng)代表權(quán)的嚴重不平等,四個農(nóng)民才相當(dāng)于一個城市人口的選舉權(quán)。中國農(nóng)民占全國人口的70%以上,但在各級人大代表總額中的比例最小。隨著中國城市化的推進,戶籍制度的改革,實行城鄉(xiāng)選舉權(quán)平等是大勢所趨。

在城鄉(xiāng)二元戶籍制度的前提下,目前的選舉法公然歧視性地規(guī)定“農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)四倍于城市每一代表所代表的人口數(shù)”,換句話說,農(nóng)村公民每人只擁有城市市民四分之一的選舉權(quán),這是無論如何說不通的。大家都知道,我們今天的人民政府是依靠“農(nóng)民的小米加步槍”取得的,我們的人民政府是被稱之為“以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的政權(quán)”,我們有什么理由只給農(nóng)民四分之一的選舉權(quán)呢?農(nóng)民被大量的排擠在人民代表大會之外,是不是造成“三農(nóng)”問題至今無法得到妥善解決的重要原因之一呢?

有數(shù)字為證:我國居住在城市和農(nóng)村的居民人數(shù)比例已經(jīng)由1953年的13:87,1979年的18:82,1995年的30:70,發(fā)展到2005年的42:58。從1995年至今,我國城鄉(xiāng)居民人數(shù)比例平均每年長消一個百分點以上。按目前的城市化和工業(yè)化發(fā)展勢頭,到2015年我國的城鄉(xiāng)居民人口構(gòu)成比例會達到甚至超過50:50,而到2020年,將很可能會有高達60%左右的人居住在城市里。

如果法律本身都不能體現(xiàn)公平公正的原則,如果對農(nóng)民的歧視能公然寫入法律條文,我們的社會又怎么能真正消除歧視,共建和諧社會?

實行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表,一方面有利于促進選舉權(quán)平等原則的實現(xiàn);另一方面有利于實現(xiàn)各民族、各階層的團結(jié),保證各民族各階層有與其在國家政治生活中的地位和作用相適應(yīng)的代表名額。

但也有憲政學(xué)者指出,上述改變固然重要,更重要的還是應(yīng)加快政治體制改革,推進國家政治生活最高層面的民主,給基層民主以良好的示范。同時,在真正的代議制民主體制下,民意代表的選舉是競爭性的,應(yīng)該劃分選區(qū),按照統(tǒng)一的人口比例選舉產(chǎn)生民意代表。

【思考之三】從理論與實踐上都是及時而必要的

理論上,社會主義民主要求公民享有平等的政治、經(jīng)濟和文化權(quán)利,取消農(nóng)業(yè)稅、實行農(nóng)村合作醫(yī)療、實施農(nóng)村義務(wù)制教育等措施,是從經(jīng)濟、社會權(quán)利來保障農(nóng)民與城市人的平等權(quán),城鄉(xiāng)選舉代表比例相同,則是提出了政治上的平等權(quán)。

實踐中,目前,生活在城市中的大量農(nóng)民工參加選舉可以有兩種選擇方式:或回原籍參加選舉;或在打工地參加選舉。這種做法本身就表明,農(nóng)民工參加選舉已突破了以前4∶1的限制。同時,改革開放30年,城鄉(xiāng)差異也在逐漸縮小,農(nóng)民通過村民自治等形式的民主訓(xùn)練,民主意識、權(quán)利意識也有很大提高。

江蘇省東臺在江陰三房巷股份公司打工的楊進,2007年11月成功當(dāng)選為江陰市人大代表,從而成為江蘇省歷史上的第一位“農(nóng)民工”人大代表。

農(nóng)民工當(dāng)選人大代表,不僅體現(xiàn)了一種“同城待遇”,享有平等的民主權(quán)利,而且可以使他們在國家權(quán)力機關(guān)中直接參與對國家的管理。這對于反映民意、集中民智、凝聚民心、完善決策,密切城鄉(xiāng)聯(lián)系,推進城市化建設(shè),具有很大作用。

同時,農(nóng)民工當(dāng)選人大代表,也有利于優(yōu)化代表結(jié)構(gòu),改變“官多民少”的傾向,這既是拓寬民主渠道的需要,也是推進基層民主政治建設(shè)、維護農(nóng)民工合法權(quán)益的需要。

【思考之四】為新農(nóng)村建設(shè)提供政治保障立法保障和權(quán)力保障

實現(xiàn)城鄉(xiāng)同比例選舉人大代表,這一法律修改被普遍認為將有助于縮小城鄉(xiāng)差距、提升農(nóng)民立法博弈能力。

“三農(nóng)問題”之所以在今天會成為制約中國經(jīng)濟發(fā)展的難題,固然跟中國的治理傳統(tǒng)、經(jīng)濟發(fā)展、人口結(jié)構(gòu)等因素密切相關(guān),但也跟農(nóng)民在國家權(quán)力機關(guān)中缺乏與市民相對等的博弈能力相聯(lián)系。國家已從宏觀發(fā)展的層面作出了“建設(shè)新農(nóng)村”的戰(zhàn)略抉擇,與之相適應(yīng)的政治體制改革也理應(yīng)配套跟進,為“新農(nóng)村”的建設(shè)提供政治保障、立法保障和權(quán)力保障。

政治領(lǐng)域的這一改革在一些地方已經(jīng)啟動,如西藏自治區(qū)2007年10月開展的鄉(xiāng)、縣、市三級人大代表換屆選舉工作中,拉薩、日喀則等地區(qū)的農(nóng)村和城鎮(zhèn)的選民們就將按照同等比例來選舉他們的人大代表。從5年前的“4:1”到今天的“1:1”,農(nóng)牧民的選舉權(quán)進一步得到了尊重,人大代表在結(jié)構(gòu)上的顯著變化,也必將為地方權(quán)力機關(guān)的運作帶來新的氣象。

2008年1月7日,2007中國十大憲法事例出爐,山東省淄博市淄川區(qū)城鄉(xiāng)同比例選舉人大代表等十大事件一起被列其中。

2007年11月,淄川區(qū)人大換屆選舉工作進行中,在研究確定代表名額分配比例時,在全淄博市率先取消了城鄉(xiāng)差別,將原規(guī)定的農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)應(yīng)多于市區(qū)每一代表所代表的人口數(shù),改為農(nóng)村代表所代表的人口數(shù)與市區(qū)代表所代表的人口數(shù)相同,即“城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表”。

【思考之五】農(nóng)民人大代表不能局限于農(nóng)民身份

從政治學(xué)的角度看,人大代表制也是一種民主代議制度。從法理上出發(fā),應(yīng)該是選民將自己的政治權(quán)利暫時讓渡給自己中意的人選,成為政治代言人的候選人作為人大代表聽取和綜合該選區(qū)選民的政治意愿后,在人代會上發(fā)表意見、提交議案、監(jiān)督行政權(quán)力、維護憲法和民權(quán),并作出符合選民利益的決策和投票。

廣大現(xiàn)代農(nóng)民中間不乏各類優(yōu)秀人才,他們深入了解我國的國情,能代表普通群眾的意愿,并以此為基點來考慮國家的前途。

農(nóng)民當(dāng)選人大代表,此舉考慮了農(nóng)民這一個龐大的群體,他們將在立法機關(guān)代言他們的利益訴求,是一個進步信號。這個舉動是值得肯定的。但是如果要求一定是“工作在一線的農(nóng)民”就值得商榷了。

人大代表其實就是一個群體在國家立法機關(guān)的利益代表和申訴人,并不一定就是這個群體里的人,就像我們打官司,如果自己有足夠的法律知識,可以拿起法律武器自己上法庭,如果你認為自身的法律知識不如對方,你可以聘請律師,在法庭上全權(quán)代表你的利益。人大代表也是同樣的道理。

魯迅先生說,“從噴泉里出來的都是水,從血管里出來的都是血”,一個人如果能夠代表農(nóng)民或者農(nóng)民工的利益,即使是企業(yè)家、高級知識分子,擁有了代言農(nóng)民或農(nóng)民工的鋒利武器,成為農(nóng)民工的政治利益等方方面面利益的代言人和申訴人;相反,一個農(nóng)民或者農(nóng)民工當(dāng)選成為人大代表卻不能很好的代言這個群體的利益訴求,也是沒有意義的。

農(nóng)村人大代表處在人民代表大會金字塔的最基層,與廣大農(nóng)民群眾朝夕相處,魚水相融。但是當(dāng)前農(nóng)村人大代表作用的發(fā)揮卻難遂人愿。故農(nóng)村人大代表,需要給予更多的關(guān)注。

——農(nóng)村人大代表的履職現(xiàn)狀與選民期待有較大差距。一些農(nóng)村人大代表意識淡薄,將自己等同于一般群眾。農(nóng)村人大代表來源于群眾,根植于群眾,原本就是人民群眾中的一分子,這本無可厚非,也為他們聽取群眾意見,反映群眾呼聲提供了便利條件。人大代表畢竟不是一般群眾,相對于一般群眾而言多了一份人大代表的責(zé)任。但不少農(nóng)村人大代表卻缺乏這種責(zé)任意識:一是在思想上光榮感超過責(zé)任感。在現(xiàn)今“組織推薦、群眾選舉”的選舉模式下,一些人當(dāng)選人大代表更多的感覺是一種榮譽,一種稱號,一種獎賞,對人大代表所應(yīng)有的責(zé)任和義務(wù)卻不甚了解,更談不上認真去履行;二是提出的議案建議數(shù)量少、質(zhì)量差。一些農(nóng)村人大代表一屆下來,一件議案都未提,一條建議都未寫,參加人代會審議時,不知說什么,不知怎么說,充當(dāng)“啞巴”代表;三是聯(lián)系選民不經(jīng)常。農(nóng)村人大代表或耕作于農(nóng)田,或耕耘于果園,或忙碌于自己的企業(yè)、生產(chǎn),忙忙碌碌,疲憊不堪,難以抽出時間聯(lián)系選民;四是履行代表職責(zé)時顧慮重重。農(nóng)村人大代表生活在社會底層,見不多,識不廣,對政策、法律知識了解少,怕說多了、說錯了、說重了,領(lǐng)導(dǎo)有意見,鄰里不高興,不敢大膽履行代表職權(quán)。

故此,對農(nóng)村人大代表的學(xué)習(xí)培訓(xùn)和履職指導(dǎo)顯得尤為必要和緊迫。

走中國特色社會主義政治發(fā)展道路,發(fā)展社會主義民主政治,必須堅持和完善人民代表大會制度,必須充分發(fā)揮人大代表的作用。我們要給農(nóng)村人大代表更多的關(guān)注,采取有效措施,促使農(nóng)村人大代表更好地履行代表職責(zé),發(fā)揮其應(yīng)有的作用?！?/p>

編輯:靳偉華jinweihua1014@sohu.com