李 戈

近年來各種各樣的政策執(zhí)行偏差現象受到了廣泛的關注。政策執(zhí)行偏差產生的一個重要原因是地方政府的自利性。而自利性這個根本性質是在一定的因素激發(fā)下通過政策執(zhí)行偏差來得以滿足的。政策執(zhí)行偏差造成了影響政府權威、損害公眾利益等各種嚴重后果,要避免政策執(zhí)行偏差就要分析激發(fā)地方政府自利性的因素,才能規(guī)避地方政府的自利性,促進政策執(zhí)行的有效進行。

一、地方政府自利性造成的政策執(zhí)行偏差

當前的中國正處于社會急劇轉型的時期,出現了各種社會問題。在構建和諧社會,科學發(fā)展的主題下,中央政府不斷出臺各種措施應對經濟和社會發(fā)展的問題,采取各種宏觀政策進行調控。隨著我黨執(zhí)政能力的增強和中央政府政策的科學化,公共政策實踐中出現的各種重大問題越來越多的集中到政策執(zhí)行的范疇。在公共政策落實中出現的政策執(zhí)行失序、失范和政策執(zhí)行不到位等現象,很大程度上都源于一些本來科學合理的政策在執(zhí)行過程中被扭曲變形、消解①,這不僅直接造成中央政策落實不力、中央權威受損、地方政府失信于民,更直接的危害到公眾的利益。

公共政策執(zhí)行偏差問題凸現使地方政府的政策執(zhí)行能力受到了極大的關注。對地方政府政策執(zhí)行偏差的表現,國內學者已經做了詳細的歸納,基本分為以下幾種表現形式:1、政策偷換:是指政策在地方政府的執(zhí)行過程中的實際內容已經和中央政策的原意相違背,然而卻是以原來的中央政策的名義來進行的。2、政策敷衍:是指地方政府在政策執(zhí)行過程中以會議貫徹會議、以文件落實文件,將學習中央精神、落實中央政策作為口號,卻沒有實際行動,敷衍了事,不切實、嚴格落實。3、政策附加:是指地方政府在落實中央政策的過程中附加條件執(zhí)行, 限制了政策的受眾或者限制了政策可以執(zhí)行的范圍等,影響政策的全面落實。4、政策缺損和截留:指地方政府在政策執(zhí)行中,實施一部分,保留一部分,有選擇地執(zhí)行政策。

二、地方政府自利性動機的激發(fā)因素

地方政府采取的各種形式的政策執(zhí)行偏差很大程度上是為了滿足地方政府本身的自利性。所謂地方政府的自利性,學者們有不同的定義,劉學民認為:政府的自利性是指政府具有自我服務的傾向和尋求自身利益最大化的屬性,它包括政府中的一切組織和個人對權利,財富,機會等的追求②;金太軍認為,政府除了具有管理公共事務的屬性外,具有為自身組織生存和發(fā)展創(chuàng)造有利條件的屬性③,崔光勝認為,政府的自利性就是政府追求自身利益最大化的屬性和政府組織或者政府管理者追求自身利益最大化的屬性⑤。馬克思說,人們奮斗所爭取的一切,都同他們的利益有關。政府自利性即政府行為的局部化和政府行政目的的自利化⑤。本文將政府的自利性定義為政府本身的一種屬性,即政府在實現其公共性屬性、追求公共利益的過程中,不可避免的以各種途徑和方式維護自身利益,追求自身效應最大化的一種屬性,也是形成政府自身利益的根本動機。而這種自利性動機雖然是地方政府“與生俱來”的屬性,卻往往是在外部客觀因素的刺激下才被激發(fā)出來,并且通過政策執(zhí)行偏差得以滿足。激發(fā)地方政府自利性的原因有以下幾點:

(一)傳統行政文化影響地方政府官員的自利性動機

影響地方政府自利性動機的傳統行政文化,一部分來自于“造福一方百姓”等傳統為官思想驅動,另一部分來自于長期以來“人治”為主、法制不足、缺少監(jiān)督,產生的官本位的行政意識。

“為官一任,造福一方”,傳統的中國行政文化中,將行政官員作為父母官,而父母官是一定要為本地區(qū)百姓謀取地方利益的。部分官員的思想中,為人民服務就是為本地人民服務,為官的職責就是造福地方,甚至在一段時期內,是否符合地方的利益曾經被某些地方當作政策執(zhí)行的標準來對待中央政策。但是,中央和地方政府所站的高度不同、立場不同、制定政策的受眾群體不同,局部利益和整體利益時有沖突。中央要求經濟實現平穩(wěn)、快速、協調、可持續(xù)發(fā)展,而地方政府追求地方經濟在地方官員的任期間快速、局部性的發(fā)展。中央政策可能對一些地方的經濟活動采取一定的限制或者規(guī)劃,而地方政府的自利性就在遇到中央政策和地方利益沖突時表現出來,將有違地方利益的公共政策采取各種偏差手段來執(zhí)行,并將政策執(zhí)行偏差說成是“對政策因地制宜的變通實行”。地方政府時刻考慮地方利益的使命感和責任感使得地方官員在公共政策執(zhí)行中極力維護地方既得利益,試圖為轄區(qū)人民謀取最大利益。固然這與“以人為本”的科學發(fā)展觀一脈相承,但是也較之狹隘了不少,將人民的利益定義為轄區(qū)人民的利益,概念縮小,必然會導致政策執(zhí)行偏差,甚至影響中央權威。狹隘、短視,為自利尋找合法的理由。

其次,傳統行政文化中,家長制的決策機制仍然存在,民主決策機制不能很好的進行,缺少監(jiān)督,注重人治,法律意識淡薄。少數領導干部缺乏民主意識,官氣十足,不能聽取各方面意見,很難從全局上考慮中央政策在地方的執(zhí)行。而作為群眾,長期以來深受“官老爺”為民做主的傳統行政觀念影響,對政府的依賴和無條件服從的意識根深蒂固,對政府監(jiān)督的主動性不足,對主人翁的身份認識不足,認為政府就是法律,導致群眾對地方政府自利性行為缺少監(jiān)督。更多的是面對地方利益,地方政府為保護地方民眾利益產生政策執(zhí)行偏差時,民眾的反應多是強烈擁護,如地方保護主義泛濫的一段時期里,保護本地經濟、本地品牌的事情時有發(fā)生,而地方群眾卻極力的擁護這種地方政府自利性導致的政策執(zhí)行偏差。

(二)對地方政府經濟績效考核的偏重引發(fā)的自利性動機

中央政府對地方政府的考核,目前來看,偏重于經濟發(fā)展的結果,對政策執(zhí)行過程并沒有確切的考核。經濟的發(fā)展不僅有利于地方政府利益,更能夠通過這種考核模式有利于地方官員個人政績和職業(yè)發(fā)展。當前我國政府已經認識到單從經濟產出衡量地方政府績效會導致各種各樣的問題,產生政策執(zhí)行偏差,中央政府也在不斷的完善對地方政府的考核標準。但是由于地方政府工作效果的衡量具有復雜性的特點,以及我國當前最主要的任務還是發(fā)展經濟,所以在當前的考核中,經濟指標仍然在地方政績評價體系中占有較高的比重。對地方政府考核偏重經濟指標激發(fā)了地方政府政府自利性動機:

首先,對地方政府經濟績效的考核導致了地方政府不顧地方發(fā)展與整個國民經濟發(fā)展需要相協調的原則,注重微觀,忽視宏觀;注重局部,忽略全局,從而使宏觀的政策在微觀執(zhí)行時扭曲,造成中央宏觀調控在地方的失效。

其次對地方經濟績效考核導致了地方出于自利性產生地方政府間不良競爭。地方政府在政策執(zhí)行中采取各種各樣的手段,增強自身的政績,試圖減少其他地方政府政績的表現。政策執(zhí)行偏差體現在地方保護主義的出現,對本地產品的保護,對外地產品的排斥,造成地方割據,不利于市場競爭。而多個地方政府的這種自利性行為,必然導致區(qū)域之間的惡性競爭,也會導致公共政策的大范圍的偏差執(zhí)行,使公共政策的權威性受到影響。

最后,對地方政府經濟績效的考核導致了地方政府追求短期效果的自利性行為。對地方政府的績效考核在于GDP的增長,所以地方政府的領導者忽視中央政策的戰(zhàn)略性意義,本著追求在位期間GDP的高速增長為目標,以利于自身的政績。

(三)利益集團通過地方政府的利益訴求催生地方政府的自利性動機

利益集團,一般又被稱為壓力集團,它通常是指那些有某種共同的目標并試圖對公共政策施加影響的有組織的實體。目前,我國社會利益關系的失衡與利益表達機制存在的缺陷不能夠很好的將各方面的利益全面的、平衡有效的表達出來,利益集團確實需要通過地方政府進行合理的利益訴求,但是卻有一部分利益集團利用一些既有的權力和能力,通過地方政府、地方政府官員、人大、政協等組織來進行不正當利益訴求,甚至利用一些不正當的利益誘惑手段,如權力尋租和腐敗性行為來使地方政府及其官員在政策執(zhí)行中對利益集團的不正當的利益表達亮綠燈。

地方政府一方面面臨利益集團強大的壓力,另一方面面臨的是維護地方政府利益的誘惑,時常會對利益集團的利益表達產生不正當的偏袒,通過各種各樣的政策執(zhí)行偏差來維護利益集團的利益,來幫助利益集團實現利益訴求,也贏得地方政府本身的自利性的實現。當然,利益集團的不正當的利益訴求,對地方政府的自利性動機的滿足更多的是犧牲了社會全體成員的利益,通過政策執(zhí)行偏差使小部分集團的利益以及地方政府的自利性得到滿足,而損害了長遠利益和整體利益,使公共政策執(zhí)行不能體現本來應有的公共性和效率。

(四)地方政府政策執(zhí)行的成本激發(fā)自利性動機

地方政府在政策執(zhí)行過程中,需要付出一定的成本。充足的經費才能保障政策執(zhí)行的必要開支。中央政府要求地方政府切實落實各種關系民生的政策,但是每一項政策的實際落實都需要地方政府掏腰包,地方政府在落實政策過程中,出于自利性,會對不影響政績、“成本/產出”相對較低的各種政策消極執(zhí)行或者偏差執(zhí)行。

所謂的政策執(zhí)行成本不僅是執(zhí)行中的執(zhí)行費用,更重要的包括執(zhí)行政策后損失的既得利益。中央政策的調整,對地方既得利益如果有損,一方面會使行政成本的增加,另一方面也使得地方政府在面臨中央政策時考慮執(zhí)行政策后的損失。而地方政府不僅有足夠的能力和權力對宏觀政策采取一些“靈活性”的偏差,更出于自利性不愿意支付執(zhí)行的行政成本,不愿意承擔執(zhí)行后的既得利益損失。這兩個條件促成了地方政府在政策執(zhí)行中回避“成本/產出”較低的公共政策。

三、地方政府自利性造成政策執(zhí)行偏差會造成嚴重的后果

作為“經濟人”的地方政府,不可避免的有其自利性,自利性有一定的合理性,合理的自利性動機可以通過公開的、制度范圍內的途徑實現,不僅能夠滿足地方政府的利益,更能夠激勵其開動腦筋,積極行動,為地方百姓謀利益,為地方尋求發(fā)展。要充分利用合理的自利性調動地方政府的積極性。但是地方政府的自利性帶來的危害還是很多的,最明顯的危害之一就是造成了公共政策執(zhí)行偏差。自利性帶來的公共政策執(zhí)行偏差的危害主要表現在以下幾個方面:

(一)影響公共政策的落實及其他政策環(huán)節(jié)

自利性動機造成的公共政策執(zhí)行偏差明顯的危害就是使中央政策難以落實,而中央政策的落實不力,帶來的不僅是宏觀調控失效等直接后果,更多的還會使公共政策的下一步——公共政策評估以及根據評估制定下一輪公共政策的環(huán)節(jié)難以進行。是政策制定不當,還是政策執(zhí)行不力?自利性動機造成的執(zhí)行偏差混淆了這兩個過程,使中央政策難以找到問題的根源,難以采取下一步行動。

(二)損害中央權威和地方政府形象、助長地方政府還價討價的能力

中央政策的有效執(zhí)行一方面能夠有效的保障全國范圍的戰(zhàn)略性規(guī)劃實施,協調各方面利益,另一方面,中央政策的有效執(zhí)行更能夠增加中央權威,政令統一,行動更有效。但是由于地方政府自利導致了政策執(zhí)行偏差,在信息不對稱的情況下,會使沒有直接受益的群眾認為政策不當,從而損害中央權威。而地方政府的自利性使政策執(zhí)行偏差產生,也會讓群眾懷疑地方政府的執(zhí)行能力,對地方政府的能力懷疑、失望,損害地方政府的公共形象。

(三)引起腐敗問題

縱容了地方政府的自利性行為也就助長了地方政府組成人員對自利性的進一步追求。如果地方政府組成人員個人也因此追求個人的自利性,將會引起腐敗問題,這就對政策執(zhí)行造成更深的偏差提供了可能。

(四)造成公共資源的浪費

無論是政策制定過程,政策執(zhí)行過程還是其他環(huán)節(jié),都需要耗費極大的公共成本。地方政府的自利性行為導致的政策執(zhí)行偏差,不僅浪費了政策執(zhí)行成本,增加了尋租成本,減弱了政策執(zhí)行效果和產出,更加浪費了政策制定等前期成本,公共政策無效的過程中,政策執(zhí)行偏差產生的副作用,還要進一步浪費了公共資源,造成的不良影響,也需要后期公共政策出臺來不斷彌補糾正,這將是一個巨大的浪費。

地方政府受傳統文化、績效考核、利益集團壓力以及行政成本等因素的激發(fā),通過政策執(zhí)行偏差滿足其自利性,造成了政策執(zhí)行不力,影響政府形象最終危害公眾利益的嚴重后果,必須要對這些激發(fā)因素進行深刻的分析,才能對癥下藥,尋找出規(guī)避地方政府不合理自利性的方法,使公共政策更好的執(zhí)行,維護中央權威和公眾的根本利益。

注釋:

①金太軍、張勁松.政府的自利性及其控制.江海學刊》,2002年第2期.

②劉學民.試論政府自利性及其矯正對策.鄭州大學學報(哲學社會科學版).2003年第5期.

③ 金太軍、張勁松.政府的自利性及其控制.江海學刊.2002年第2期.

④崔光勝.政府的自利性與行政權力畸變分析.探求.2000年第4期.

⑤涂曉芳.政府利益論——從轉軌時期地方政府的視角.北京大學出版社,北京航空航天大學出版社2008年版,第271頁.

(作者單位:華東師范大學公共管理學院)