宋曉強(qiáng) 張永春

內(nèi)容提要 本課題運(yùn)用“社區(qū)行動(dòng)理論”和“社區(qū)互動(dòng)理論”的方法和原理,分析了西安城市社區(qū)基層政權(quán)建設(shè)的社會(huì)正效應(yīng)和社會(huì)負(fù)效應(yīng),重點(diǎn)提出了十個(gè)方面的優(yōu)化措施:政府推動(dòng)是主體,把社區(qū)基層政權(quán)建設(shè)真正作為“一把手”工程,知行合一;強(qiáng)化隊(duì)伍是基礎(chǔ),要增加社區(qū)管理人員的編制,解決社區(qū)干部的后顧之憂;基礎(chǔ)設(shè)施是平臺(tái),盡快補(bǔ)建和優(yōu)化社區(qū)硬件設(shè)施;搞好服務(wù)與培育和諧是目的,應(yīng)設(shè)立“民意接待室”, 推行“社區(qū)勞務(wù)儲(chǔ)蓄銀行制度”;財(cái)政支持是后盾,全力普及“一體兩翼多輪驅(qū)動(dòng)籌資機(jī)制”;理順體制是關(guān)鍵,通過積極進(jìn)行社區(qū)管理體制改革來理順各種關(guān)系和完善社區(qū)的自治功能;科學(xué)規(guī)劃是方向,要立足于本地的實(shí)際,制定切實(shí)可行并具有前瞻性的社區(qū)發(fā)展規(guī)劃;完善法制是保障,國家應(yīng)適時(shí)出臺(tái)“社區(qū)法”,并及時(shí)修訂和完善過去社區(qū)建設(shè)方面的法律、法規(guī)、條例;動(dòng)力機(jī)制是根本,全力構(gòu)建社區(qū)建設(shè)的長(zhǎng)效互動(dòng)機(jī)制;科學(xué)考核是基石,制定科學(xué)、量化、系統(tǒng)和可行的“城市文明社區(qū)指標(biāo)考核體系”。

關(guān)鍵詞 城市社區(qū) 正負(fù)效應(yīng) 優(yōu)化措施

〔中圖分類號(hào)〕C916 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕0447-662X(2009)05-0157-09

“基礎(chǔ)不牢,地動(dòng)山搖!”這是對(duì)城市社區(qū)基層政權(quán)建設(shè)重要性的深刻總結(jié)。城市社區(qū)基層政權(quán)建設(shè)是發(fā)展我國民主政治的基礎(chǔ)性工程,是我國政治制度的一項(xiàng)基本內(nèi)容,是完善基層群眾自治制度的治本之策。我們?cè)诔鞘猩鐓^(qū)由居民直接投票選舉社區(qū)居委會(huì)成員,這是“人民主權(quán)理論”的真實(shí)體現(xiàn),是人民當(dāng)家作主最直接、最廣泛、最有效的實(shí)現(xiàn)途徑。

一、城市社區(qū)建設(shè)的正效應(yīng)分析

西安市2008年有城鎮(zhèn)社區(qū)人口534.6萬余人,劃分為586個(gè)社區(qū),其中綜合型社區(qū)有461個(gè),單位型社區(qū)有125個(gè),社區(qū)工作者共計(jì)3632人,涵蓋了13個(gè)區(qū)縣的所有城鎮(zhèn)。

(一)社區(qū)基層政權(quán)建設(shè)工作比過去進(jìn)一步得到各級(jí)黨委和政府的重視

自2000年以來,西安市委、市政府先后出臺(tái)了《中共西安市委、西安市人民政府關(guān)于大力推進(jìn)社區(qū)建設(shè)的意見》、《中共西安市委辦公

廳、西安市人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步深化城市社區(qū)建設(shè)的實(shí)施意見》,《中共西安市委、西安市人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社區(qū)工作的意見》(市發(fā)〔2008〕15號(hào)),并且于2008年7月10日召開了西安市社區(qū)建設(shè)工作會(huì)議,參會(huì)代表有一千余人。

西安市2007年586個(gè)社區(qū)任期屆滿, 按照《城市居民委員會(huì)組織法》“居委會(huì)每屆任期三年”的要求,在市委、市政府的統(tǒng)一部署下,西安開展了全市第三屆社區(qū)換屆選舉工作,全市應(yīng)進(jìn)行換屆選舉的社區(qū)549個(gè)(閻良區(qū)除外),實(shí)行居民代表選舉的社區(qū)102個(gè)、戶代表選舉97個(gè)、直接選舉221個(gè)、成員代表會(huì)議139個(gè)。本屆社區(qū)換屆共有選民265687人, 推選產(chǎn)生居民小組10179個(gè)、居民代表42191人。投票選舉共選出社區(qū)干部3496名,其中主任549人、副主任756人、委員2191人。經(jīng)過各方面的共同努力,全市第三屆社區(qū)居委會(huì)換屆選舉工作已于2007年12月中旬圓滿結(jié)束。

(二)社區(qū)基層政權(quán)聯(lián)動(dòng)共建機(jī)制已經(jīng)形成

“社區(qū)行動(dòng)理論”的提出者美國學(xué)者H?F考夫曼于20世紀(jì)50年代提出了衡量社區(qū)行動(dòng)的6條標(biāo)準(zhǔn):第一,全面追求滿足利益需要的程度;第二,該行動(dòng)認(rèn)同于地方性的程度;第三,當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c人數(shù)、狀況的程度;第四,當(dāng)?shù)厣鐖F(tuán)參與的數(shù)目及其重要性程度;第五,該行動(dòng)保持和改變當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的程度;第六,該行動(dòng)的組織程度。而美國社區(qū)社會(huì)學(xué)家桑德斯則進(jìn)一步強(qiáng)調(diào),把社區(qū)行動(dòng)的理論研究與社區(qū)發(fā)展的實(shí)際工作聯(lián)系考慮,他在論述作為社區(qū)行動(dòng)場(chǎng)地的社區(qū)時(shí),突出闡述可改善社區(qū)生活的計(jì)劃。這種研究方式,反映了社區(qū)行動(dòng)研究與社區(qū)發(fā)展工作合流的新趨勢(shì)。西安市社區(qū)基層政權(quán)建設(shè)也突出了社會(huì)行動(dòng)的特色,形成了共建聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

市民政局作為西安市社區(qū)建設(shè)的牽頭部門,按照社區(qū)建設(shè)的發(fā)展要求和市委、市政府的安排,在協(xié)調(diào)、促進(jìn)西安市社區(qū)建設(shè)方面做了大量工作,先后代政府起草和下發(fā)了推進(jìn)社區(qū)建設(shè)的各種文件,大力推行了“星光計(jì)劃”,想方設(shè)法籌措資金解決社區(qū)建設(shè)中的資金短缺問題。

市委組織部重視社區(qū)黨建工作,在社區(qū)黨組織重組工作中,及時(shí)下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)基層組織建設(shè)的若干意見》和《關(guān)于加強(qiáng)街道社區(qū)黨建工作的意見》等文件,召開了西安市街道社區(qū)黨建工作現(xiàn)場(chǎng)會(huì),培訓(xùn)了新上任的社區(qū)黨支部書記,有力地促進(jìn)了社區(qū)黨組織的建設(shè)。

市委宣傳部、市文明辦以貫徹《公民道德建設(shè)實(shí)施綱要》為基礎(chǔ),以創(chuàng)建全國文明城市為目標(biāo),以“講文明、樹新風(fēng)、共建美好家園”為主題,以輿論宣傳為先導(dǎo),在西安市組織開展了創(chuàng)建文明社區(qū)的宣傳報(bào)道活動(dòng)。通過開展創(chuàng)建文明社區(qū)的系列宣傳活動(dòng),使社區(qū)建設(shè)工作日益深入人心。

(三)西安城市 “最低生活保障制度”在社區(qū)做到了“應(yīng)保盡?！?/p>

1998年,西安市開始全面實(shí)施城市低保制度,先后三次修訂《西安市城市居民最低生活保障制度實(shí)施辦法》,實(shí)施了分類施保,推行了“民主評(píng)議陽光管理”制度、聽證制度、申請(qǐng)人承諾制度、“低?！蔽拿鞣?wù)承諾和行政執(zhí)法責(zé)任制度,建立了“就業(yè)漸退幫扶”機(jī)制。2008年,全市在冊(cè)低保對(duì)象有7.5萬戶,總計(jì)16.1萬人,占城市非農(nóng)業(yè)人口的5.03%。如果沒有西安市586個(gè)社區(qū)、3632名社區(qū)干部的辛勤工作,16.1萬人的最低生活保障就根本沒有辦法落到實(shí)處。西安市最低生活保障做到了應(yīng)保盡保,這是西安市社區(qū)基層政權(quán)組織對(duì)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和促進(jìn)社會(huì)和諧的最大貢獻(xiàn)。

(四)社區(qū)基層政權(quán)自治組織得到加強(qiáng)

西安市嚴(yán)把換屆選舉程序關(guān)。2007年新一屆社區(qū)居委會(huì)成員平均年齡38歲,初中以下文化121人、高中文化3079人、大專以上文化495人,黨員1282人,婦女占1852人,同上一屆選舉結(jié)果相比,本屆當(dāng)選成員平均年齡上升了2%,大專以上文化上升了11.4%,婦女上升了5.4%,黨員上升了8.1%。通過此次選舉,社區(qū)干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)進(jìn)一步得到優(yōu)化,社區(qū)干部素質(zhì)明顯提高,基層組織建設(shè)進(jìn)一步得到加強(qiáng)。同時(shí)在442個(gè)社區(qū)中建立了基層黨支部,加強(qiáng)了黨在城市基層的組織建設(shè)。在組建黨支部、社區(qū)居委會(huì)的同時(shí),還普遍建立了社區(qū)居民協(xié)商議事會(huì)、社區(qū)成員代表大會(huì)等組織,健全了社區(qū)各項(xiàng)制度。通過依法選舉,廣大選民認(rèn)真推選出自己信任的社區(qū)帶頭人,有力地加強(qiáng)和改進(jìn)了城市基層組織建設(shè),鞏固了黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和基層政權(quán),

(五)社區(qū)和諧度進(jìn)一步提高

2008年8月19日,西安市統(tǒng)計(jì)局公布了“和諧社區(qū)”建設(shè)滿意度調(diào)查結(jié)果。本次調(diào)查的對(duì)象是城六區(qū)范圍內(nèi)18-66周歲、在本地居住一年以上的城鎮(zhèn)居民,調(diào)查樣本采用簡(jiǎn)單隨機(jī)抽樣的方法抽取,成功訪問了1570名居民。調(diào)查顯示,九成多居民認(rèn)為所在社區(qū)和諧,其中認(rèn)為很和諧的比例占7.7%,和諧的占36.8%,比較和諧的占49.9%,三者合計(jì)占94.4%;認(rèn)為不和諧的占5.2%,很不和諧的只占0.4%。(如圖2所示)同時(shí),作為衡量居民生活質(zhì)量的重要標(biāo)尺的社區(qū)環(huán)境狀況也得到了居民們的肯定。調(diào)查顯示,86.1%的居民認(rèn)為社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生好,65.8%的居民明確表示創(chuàng)建“和諧社區(qū)”活動(dòng)使居民居住環(huán)境更優(yōu)美,讓老百姓得到了實(shí)惠。另外,近八成居民對(duì)居住地的社會(huì)治安狀況感到滿意。調(diào)查顯示,居民對(duì)社區(qū)治安狀況表示很滿意的占9.6%,滿意的占27.1%,比較滿意的占39.1%,滿意度合計(jì)為75.8%,認(rèn)為不滿意和很不滿意的分別占20.6%和3.6%。

二、城市社區(qū)建設(shè)存在的社會(huì)負(fù)效應(yīng)

(一)有些領(lǐng)導(dǎo)對(duì)社區(qū)建設(shè)的重要性和緊迫性認(rèn)識(shí)不足,新建城區(qū)沒有及時(shí)成立社區(qū)居委會(huì)

社區(qū)建設(shè)在西安市開展已經(jīng)多年了,但仍有少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)社區(qū)建設(shè)到底干什么、應(yīng)該如何支持等問題并不十分明確,對(duì)中央、省委、省政府、市委、市政府關(guān)于社區(qū)建設(shè)方面的要求落實(shí)不夠,造成了各部門間在社區(qū)建設(shè)上不能協(xié)調(diào)一致,區(qū)縣領(lǐng)導(dǎo)對(duì)社區(qū)建設(shè)的重視程度差異較大,雖然13個(gè)區(qū)縣都成立了社區(qū)建設(shè)指導(dǎo)委員會(huì),但部分區(qū)縣沒有制定貫徹落實(shí)市委市政府三次加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)文件的具體實(shí)施方案,如對(duì)無辦公用房的社區(qū),本可以通過調(diào)劑解決辦公場(chǎng)地的,也要等市上安排資金解決;區(qū)縣本級(jí)應(yīng)承擔(dān)的辦公經(jīng)費(fèi)、人員補(bǔ)貼資金長(zhǎng)時(shí)間不到位,社區(qū)及其工作者僅能拿到市財(cái)政安排的補(bǔ)貼資金。全市社區(qū)建設(shè)覆蓋不全,部分新

發(fā)展區(qū)域居民區(qū)社區(qū)尚未建立,社區(qū)駐地單位沒有對(duì)社區(qū)建設(shè)形成共識(shí),如高新技術(shù)開發(fā)區(qū)僅僅成立了一

個(gè)楓葉新都市社區(qū)居委會(huì),僅有20㎡的辦公用房,西安經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)至今未成立社區(qū)居委會(huì)。

(二)社區(qū)超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)

西安市自社區(qū)組織成立以來,由于其職責(zé)定位不清,各項(xiàng)社會(huì)工作紛紛壓向社區(qū)。我們?cè)谡{(diào)查中對(duì)39個(gè)社區(qū)2007年的工作任務(wù)情況進(jìn)行了統(tǒng)計(jì),發(fā)現(xiàn)社區(qū)所承擔(dān)的工作任務(wù)非常繁重,最少的為78項(xiàng),最多的高達(dá)147項(xiàng),且呈逐年增多趨勢(shì)。社區(qū)工作者苦于沒有分身之術(shù),只好犧牲大量節(jié)假日和休息時(shí)間,加班加點(diǎn),疲于應(yīng)付,有的社區(qū)工作者一年只能休息10多個(gè)節(jié)假日,根本沒有時(shí)間和精力做好為居民服務(wù)的本職工作。這使社區(qū)居委會(huì)僅有的5至7名社區(qū)工作者普遍感到不堪重負(fù)。

(三)社區(qū)居委會(huì)普遍存在著責(zé)大權(quán)小、責(zé)權(quán)利脫節(jié)的問題,管理力度不夠

社區(qū)居委會(huì)作為“兩級(jí)政府,三級(jí)管理”中的基層組織,缺乏管理所需的相應(yīng)權(quán)力和財(cái)力。在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn),許多新成立的社區(qū)居委會(huì)的工作方式仍按原有的社區(qū)服務(wù)和社區(qū)管理那種模式運(yùn)作,主要服務(wù)對(duì)象仍舊是孤寡老人、優(yōu)撫對(duì)象、嬰幼兒等,社區(qū)建設(shè)中的社區(qū)工作沒有實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。另外街道辦事處和社會(huì)居委會(huì)仍屬行政隸屬關(guān)系,行政命令色彩較濃,社會(huì)居委會(huì)的自治性沒有充分體現(xiàn)出來。2008年8月19日,西安市統(tǒng)計(jì)局公布的“和諧社區(qū)”建設(shè)滿意度調(diào)查結(jié)果顯示,有45.3%的居民知道社區(qū)居委會(huì),不知道的占到45.9%,另有8.8%的人不關(guān)心;有65.1%的居民反映所在社區(qū)存在不文明養(yǎng)狗的現(xiàn)象;31.9%的居民反映所在社區(qū)有亂擺亂放、占用公共空間的現(xiàn)象;45.9%的居民認(rèn)為社區(qū)文化活動(dòng)不豐富,居民普遍認(rèn)為社區(qū)最缺少健康運(yùn)動(dòng)服務(wù)和針對(duì)老人、兒童等弱勢(shì)群體的專業(yè)服務(wù)。

(四)社區(qū)服務(wù)業(yè)整體水平不高,缺乏政策支持,整體發(fā)展滯后

社區(qū)服務(wù)業(yè)是社區(qū)建設(shè)的龍頭,是建設(shè)和諧社區(qū)的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn),是提高城市居民生活質(zhì)量的重要手段,是解決城市再就業(yè)問題的主要渠道之一。但由于在實(shí)踐中缺乏明確的配套政策,與先進(jìn)城市相比,我市的社區(qū)服務(wù)還基本是處在小規(guī)模、低檔次、零星分散的粗放階段。特別是工商、稅務(wù)等垂直管理部門與民政部門在認(rèn)識(shí)上有分歧,執(zhí)行上有爭(zhēng)議,影響了社區(qū)服務(wù)業(yè)的實(shí)際發(fā)展效果。比如在就業(yè)支持方面,政府有關(guān)職能部門的力度還不夠。課題組調(diào)查人員在問及“您所在的社區(qū)主要為你們提供何種形式的就業(yè)支持?”時(shí),很多低保戶回答“從來沒有”,具體數(shù)字如圖3所示。

注:其他包括政府投資項(xiàng)目雇用下崗職工和對(duì)下崗職工再就業(yè)提供的一些優(yōu)惠政策。

我們?cè)趫D中可以看出,接近60%(89人)的被調(diào)查者表示社區(qū)沒有為其家庭成員提供過就業(yè)支持。由于低保戶的知識(shí)水平較低,同時(shí)沒有接受過專門的培訓(xùn),從而使他們的失業(yè)問題難以解決,這就使得他們很難擺脫貧困。

三、城市社區(qū)建設(shè)的優(yōu)化措施

(一)政府推動(dòng)是主體,把社區(qū)基層政權(quán)建設(shè)真正作為“一把手”工程,知行合一

西安要進(jìn)一步健全社區(qū)基層政權(quán)建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制。各級(jí)黨委、政府要把社區(qū)建設(shè)擺上重要議事日程,納入目標(biāo)考核管理。要進(jìn)一步建立健全組織機(jī)構(gòu),沒有成立領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的個(gè)別區(qū)縣和各開發(fā)區(qū),要盡快成立,已經(jīng)成立機(jī)構(gòu)的區(qū)縣要切實(shí)發(fā)揮作用。區(qū)縣要明確一名區(qū)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)專門負(fù)責(zé)社區(qū)建設(shè)工作,街道要實(shí)行黨政一把手負(fù)責(zé)制。各級(jí)社區(qū)建設(shè)指導(dǎo)委員會(huì)辦公室要充實(shí)加強(qiáng)力量,建立健全聯(lián)席會(huì)議、目標(biāo)考核等制度,加強(qiáng)協(xié)調(diào)指導(dǎo),督促檢查,充分發(fā)揮黨委、政府參謀助手的職能作用。各成員單位要按照職責(zé)分工,發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì),通力協(xié)作配合,參與支持社區(qū)建設(shè)工作,多為社區(qū)辦實(shí)事、做好事、解難事。要實(shí)行社區(qū)工作準(zhǔn)入制度,切實(shí)幫助社區(qū)減負(fù)。駐社區(qū)單位、各類社會(huì)組織、物業(yè)組織要將社區(qū)作為自己的家園,積極參與建設(shè),真正形成黨委政府領(lǐng)導(dǎo)、民政部門牽頭、相關(guān)部門配合、社會(huì)廣泛參與的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制。

(二)強(qiáng)化隊(duì)伍是基礎(chǔ),要增加社區(qū)管理人員的編制,解決社區(qū)干部的后顧之憂

西安要增加社區(qū)管理人員的編制,解決社區(qū)干部的后顧之憂——即配備好各種必需的工作條件。要規(guī)范社區(qū)居委會(huì)選舉制度,逐步擴(kuò)大社區(qū)直選范圍,保障居民群眾的選舉權(quán)。積極探索外來務(wù)工人員、流動(dòng)人口參與社區(qū)居民自治的新途徑,保證其民主權(quán)利。完善社區(qū)民主決策議事制度,健全居民會(huì)議、社區(qū)成員代表會(huì)議制度。堅(jiān)持社區(qū)重大事項(xiàng)民主決策,保證居民群眾的參與權(quán)、決策權(quán)。要健全居務(wù)公開制度,及時(shí)公布居民關(guān)注和涉及居民利益的重大事項(xiàng),接受居民監(jiān)督,保障居民對(duì)社區(qū)事務(wù)的監(jiān)督權(quán)。定期組織居民對(duì)社區(qū)黨組織成員、居委會(huì)成員和政府部門招聘派駐社區(qū)的人員進(jìn)行民主評(píng)議。結(jié)合社區(qū)實(shí)際,完善居民自治章程和居民公約,實(shí)現(xiàn)社區(qū)內(nèi)部事務(wù)民主管理。

(三)基礎(chǔ)設(shè)施是平臺(tái),西安應(yīng)盡快補(bǔ)漏和優(yōu)化社區(qū)硬件設(shè)施

西安應(yīng)按照四種方式加強(qiáng)社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。一是新建方式。對(duì)新建小區(qū)達(dá)到1000戶以上規(guī)模的,由市規(guī)劃局在規(guī)劃審批時(shí),按照“產(chǎn)權(quán)歸業(yè)主,使用權(quán)交社區(qū)”的原則,明確社區(qū)辦公用房、活動(dòng)用房的位置、面積,并要求開發(fā)商在首期工程中完成,市建委可減免此部分的城市建設(shè)配套費(fèi);在工程驗(yàn)收時(shí),應(yīng)由同級(jí)社區(qū)建設(shè)指導(dǎo)委員會(huì)辦公室參加,驗(yàn)收合格后,移交給社區(qū)辦交付社區(qū)使用。二是購買方式。凡不能新建但可通過購買方式解決辦公用房和活動(dòng)用房的社區(qū),以區(qū)縣財(cái)政為主,市財(cái)政根據(jù)規(guī)模給予3-5萬元補(bǔ)助的方式解決。三是租賃方式。對(duì)暫時(shí)無法新建和購買,但可通過租賃方式解決辦公用房和活動(dòng)用房的社區(qū),原則上由區(qū)縣財(cái)政支付租金。四是整合調(diào)整方式。對(duì)不能通過上述途徑解決辦公、活動(dòng)用房的社區(qū),可通過合并調(diào)整社區(qū)的方式,將現(xiàn)有社區(qū)合并調(diào)整到具備辦公活動(dòng)條件的社區(qū)。

(四)搞好服務(wù)與培育和諧是目的,應(yīng)設(shè)立“民意接待室”, 推行“社區(qū)勞務(wù)儲(chǔ)蓄銀行制度”

我們應(yīng)在西安的所有城市社區(qū)居委會(huì)設(shè)立“民意接待室”。在社會(huì)階層利益多元化和社會(huì)階層關(guān)系復(fù)雜化的今天,一些群眾有抱怨、有意見是不可避免的現(xiàn)象,關(guān)鍵不能積小怨成大怨,不能從抱怨意識(shí)發(fā)展為抱怨行為。我們對(duì)民怨不能再用硬賭的辦法,而應(yīng)采取疏導(dǎo)的策略。“民意接待室”正是這種疏導(dǎo)的有效渠道。從社會(huì)心理學(xué)分析,有抱怨要傾訴,傾訴是一種積極的宣泄,根據(jù)心理學(xué)的測(cè)試,痛快淋漓地傾訴之后,人們心中70%的積怨會(huì)消失?？梢?社區(qū)的“民意接待室”可以把矛盾化解在基層,而且,它還能吸納群眾提出的解決問題的建議,集中民智,共筑和諧西安。

筆者特別建議,西安市應(yīng)該推行“社區(qū)勞務(wù)儲(chǔ)蓄銀行制度”。以小區(qū)為單位,建立社會(huì)保障勞務(wù)儲(chǔ)蓄銀行,本小區(qū)居民在自己青壯年時(shí)期為小區(qū)內(nèi)需要幫助的弱勢(shì)群體提供義務(wù)的勞務(wù)幫助,由小區(qū)進(jìn)行登記。待勞務(wù)提供者自己需要幫助時(shí),再由其它居民為其提供幫助。這樣的制度實(shí)際上是社會(huì)互助的一種方式,能夠很好地體現(xiàn)社會(huì)保障的社會(huì)性,而且也有利于構(gòu)建和諧社會(huì)。

(五)財(cái)政支持是后盾,全力普及“一體兩翼多輪驅(qū)動(dòng)籌資機(jī)制”,加大對(duì)西安社區(qū)基層政權(quán)建設(shè)的資金投入力度

西安應(yīng)力爭(zhēng)在三年內(nèi)建成社區(qū)建設(shè)的“一體兩翼多輪驅(qū)動(dòng)籌資機(jī)制”?！耙惑w”是指以政府給社區(qū)建設(shè)的投入為主體,政府財(cái)力包括三個(gè)層次——西安市政府的財(cái)力、西安各區(qū)政府的財(cái)力、作為政府派出機(jī)構(gòu)的各街道辦事處的財(cái)力?？v觀世界達(dá)到小康水平以上國家的政府都是城市社區(qū)建設(shè)的投資主體。在西安市政府、各區(qū)縣政府、各街道辦事處成為社區(qū)建設(shè)的投入主體后,西安還應(yīng)多管齊下,廣開渠道,除了政府的“一體”外,還應(yīng)構(gòu)建“兩翼”:一翼是社區(qū)居委會(huì),另一翼是駐社區(qū)的單位。西安的社區(qū)居委會(huì)作為社區(qū)自治的直接組織者和管理者,用社區(qū)經(jīng)濟(jì)的資金投入社區(qū)建設(shè)自然責(zé)無旁貸。駐社區(qū)的各單位不能只是社區(qū)建設(shè)的受益者,同時(shí)應(yīng)是社區(qū)建設(shè)的投入者,兩者應(yīng)形成正比關(guān)系,投入越多,受益越多,反之亦然。西安城市社區(qū)建設(shè)的投入機(jī)制除了上述“一體兩翼”外,還有“多輪驅(qū)動(dòng)”,這“多輪”包括社區(qū)居民集資、吸引慈善捐贈(zèng)、向銀行貸款、發(fā)行多種社會(huì)福利彩票、個(gè)人投資、吸收外資、以勞務(wù)頂替投資等多種方式。

(六)理順體制是關(guān)鍵,要通過積極進(jìn)行社區(qū)管理體制改革來理順各種關(guān)系,完善社區(qū)的自治功能

西安應(yīng)盡快明確職責(zé),理順社區(qū)關(guān)系。一是進(jìn)一步明確社區(qū)的職能。按照社區(qū)內(nèi)公益事業(yè)和行政工作區(qū)別對(duì)待的原則,進(jìn)一步明確哪些工作是社區(qū)居委會(huì)的本職工作,應(yīng)該義務(wù)承擔(dān);哪些是屬于協(xié)助政府完成的工作,需按照“權(quán)隨責(zé)走”、“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的要求,通過政府“購買服務(wù)”、項(xiàng)目管理等多種形式,交由社區(qū)協(xié)助完成。二是設(shè)立社區(qū)準(zhǔn)入制度。各職能部門的工作任務(wù)和需由社區(qū)協(xié)助的評(píng)比考核等工作,進(jìn)入社區(qū)時(shí)必須通過同級(jí)社區(qū)建設(shè)指導(dǎo)委員會(huì)辦公室審批,對(duì)未獲批準(zhǔn)的工作任務(wù),社區(qū)有權(quán)拒絕執(zhí)行,從根本上解決因亂分配、亂攤派而導(dǎo)致社區(qū)負(fù)擔(dān)過重的問題。三是建立評(píng)議監(jiān)督制度。區(qū)縣社區(qū)建設(shè)指導(dǎo)委員會(huì)定期組織召開評(píng)議會(huì),由社區(qū)對(duì)政府各職能部門服務(wù)社區(qū)的工作情況進(jìn)行評(píng)議,提出建議,并把評(píng)議結(jié)果作為考核部門工作的一項(xiàng)指標(biāo)。四是要處理好社區(qū)與物業(yè)管理企業(yè)的關(guān)系,社區(qū)要支持、指導(dǎo)物業(yè)管理企業(yè)依法經(jīng)營(yíng),幫助其改進(jìn)服務(wù)方式,提高服務(wù)質(zhì)量;物業(yè)管理企業(yè)要自覺接受社區(qū)的指導(dǎo)和居民的監(jiān)督,在積極參與社區(qū)建設(shè)、服務(wù)群眾中得到支持和認(rèn)可。要通過理順關(guān)系,真正形成黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)組織、有關(guān)部門指導(dǎo)幫助、社區(qū)黨組織和居委會(huì)具體實(shí)施、社會(huì)各方大力支持、居民群眾廣泛參與的社區(qū)建設(shè)良好格局,推進(jìn)全市社區(qū)建設(shè)持續(xù)健康發(fā)展。

(七)科學(xué)規(guī)劃是方向,要立足于西安市本地的實(shí)際,制定切實(shí)可行并具有前瞻性的社區(qū)發(fā)展規(guī)劃

西安市的社區(qū)建設(shè)規(guī)劃必須結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際,在指導(dǎo)思想上要堅(jiān)持“以人為本,服務(wù)居民,資源共享,共駐共建,責(zé)權(quán)統(tǒng)一,管理有序,開拓進(jìn)取,勇于創(chuàng)新”的原則,以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代化城區(qū)發(fā)展為導(dǎo)向,以滿足社會(huì)成員多層次的需求為目的,以進(jìn)一步加強(qiáng)城市基礎(chǔ)建設(shè)、促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定為重點(diǎn),以社會(huì)服務(wù)為切入點(diǎn)和突破口,以發(fā)展社區(qū)各項(xiàng)事業(yè)為基本途徑,逐漸形成一種以街道為載體,區(qū)抓、街管、居委會(huì)落實(shí)、居民參與的社區(qū)建設(shè)格局。在具體建設(shè)上,合理配置社區(qū)資源,形成社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)化、基層組織健全化、醫(yī)療衛(wèi)生全面化、文化體育系列化、教育經(jīng)常化、治安保障化、環(huán)境舒適化、計(jì)生規(guī)范化的環(huán)境優(yōu)美、生活便利、管理有序、秩序良好、關(guān)系和諧的城市社區(qū),使居民具有強(qiáng)烈的歸屬感和認(rèn)同感;形成“社區(qū)是我家,關(guān)系你我他”、“社區(qū)是我家,建設(shè)靠大家”的良好氛圍,使社區(qū)建設(shè)深入人心。在社區(qū)的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃上,西安應(yīng)構(gòu)建并普及街道辦事處領(lǐng)導(dǎo)、專家學(xué)者、社區(qū)干部、居民代表“四結(jié)合”的規(guī)劃組織,使社區(qū)的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃既有先進(jìn)性,又有可行性。

(八)完善法制是保障,適時(shí)出臺(tái)“社區(qū)法”,并及時(shí)修訂和完善過去社區(qū)建設(shè)方面的法律、法規(guī)、條例

國外許多發(fā)達(dá)國家的法律構(gòu)建已經(jīng)深化至社區(qū),出臺(tái)了專門的社區(qū)法,取得了很好的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益。出臺(tái)社區(qū)法是社區(qū)建設(shè)的必然規(guī)律。我們也應(yīng)遵守這一規(guī)律,啟動(dòng)社區(qū)法的調(diào)研工作,在成熟后適時(shí)推出社區(qū)法。

國家和省市應(yīng)盡快修訂已出臺(tái)的有關(guān)社區(qū)建設(shè)方面的法律、法規(guī)、條例、政策,并建立起自成體系的規(guī)章制度。由于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,新情況會(huì)層出不窮,為此,在修訂和制定法律、法規(guī)之前,應(yīng)組織有關(guān)方面的專家和人員,進(jìn)行嚴(yán)格的論證和實(shí)地考察,制定一系列既具有前瞻性、又適應(yīng)新形勢(shì)的規(guī)章制度,尤其是現(xiàn)在對(duì)于各職能部門同街道辦事處和社區(qū)居委會(huì)的職責(zé)權(quán)限以及利益劃分必須做一個(gè)調(diào)整,盡快對(duì)工商、稅務(wù)、城建、公安、環(huán)保、衛(wèi)生、醫(yī)療、文化等部門的有關(guān)職能交叉性政策予以修訂,出臺(tái)一系列有利于西安市社區(qū)發(fā)展的新政策和新法規(guī)。

(九)動(dòng)力機(jī)制是根本,全力構(gòu)建社區(qū)建設(shè)的長(zhǎng)效互動(dòng)機(jī)制

社區(qū)建設(shè)是國家和廣大社區(qū)居民共同的事業(yè),但社區(qū)居民才是社區(qū)自治的主體。因此,只有讓社區(qū)自身充分行動(dòng)起來的社區(qū)建設(shè)才是有效的建設(shè),才是成功的建設(shè)。社區(qū)建設(shè)的成功與否,其關(guān)鍵就取決于社區(qū)能否在政府的有效主導(dǎo)和推動(dòng)下,與政府和其他社會(huì)力量之間實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)。縱觀現(xiàn)在的社區(qū)建設(shè)狀況,不可謂政府的推動(dòng)不大。但政府的推動(dòng)是否達(dá)到了預(yù)期效果或是否成功,要看社區(qū)與政府間的互動(dòng)機(jī)制是否形成,具體來說這又需要從兩個(gè)維度來檢驗(yàn),一是互動(dòng)中的角色應(yīng)如何定位和把握,二是角色間的┗ザ關(guān)系應(yīng)如何理順和規(guī)范。西安要健全社區(qū)建設(shè)的激勵(lì)機(jī)制:一是要鼓勵(lì)創(chuàng)新,鼓勵(lì)實(shí)踐,尊重群眾的首創(chuàng)精神,及時(shí)總結(jié)推廣基層工作中的好經(jīng)驗(yàn),形成各具特色、活力豐沛的建設(shè)局面,在全市培育打造出一批特色社區(qū)。二是要大力宣傳社區(qū)建設(shè)中的先進(jìn)個(gè)人和事跡,力爭(zhēng)在全市涌現(xiàn)出更多的象白秀蘭、鄧菊梅一樣的優(yōu)秀社區(qū)工作者,用他們鮮活感人的事跡來教育居民、凝聚居民、感召居民,從而形成人人關(guān)心社區(qū)、熱愛社區(qū)、奉獻(xiàn)社區(qū)的良好氛圍。三是大力開展和諧社區(qū)示范單位建設(shè)活動(dòng),在全市社區(qū)和社區(qū)工作者中形成爭(zhēng)先創(chuàng)佳當(dāng)示范的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,從而推動(dòng)工作整體水平提升,為創(chuàng)建全國社區(qū)建設(shè)示范城市奠定良好的基礎(chǔ)。

(十)科學(xué)考核是基石,西安應(yīng)制定科學(xué)、量化、系統(tǒng)和可行的“城市文明社區(qū)指標(biāo)考核體系”

為了激勵(lì)上游社區(qū),提升中游社區(qū),鞭策下游社區(qū),西安市應(yīng)該制定和全面啟動(dòng)“城市文明社區(qū)指標(biāo)考核體系”,這對(duì)西安市社區(qū)建設(shè)來說是一種突破性探索。

“社區(qū)指標(biāo)”是概括地反映社區(qū)發(fā)展?fàn)顩r和社區(qū)建設(shè)內(nèi)容的一系列統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),是衡量和監(jiān)測(cè)社區(qū)建設(shè)、評(píng)價(jià)社區(qū)進(jìn)步及揭示社區(qū)問題的重要量化手段?！吧鐓^(qū)指標(biāo)考核體系”是根據(jù)社區(qū)建設(shè)的實(shí)際需要、為監(jiān)測(cè)和評(píng)估社區(qū)建設(shè)狀況、科學(xué)選取的具有代表性的重要指標(biāo)組合而成的指標(biāo)群。

啟用“城市文明社區(qū)指標(biāo)考核體系”,有利于人們對(duì)文明社區(qū)認(rèn)識(shí)的深化,有利于把社區(qū)建設(shè)的科學(xué)理論轉(zhuǎn)化為科學(xué)的實(shí)踐,有利于把城市文明社區(qū)的考評(píng)從定性評(píng)估上升為定量評(píng)估,有利于提高城市社區(qū)管理和社區(qū)建設(shè)的科學(xué)化、制度化和規(guī)范化程度,有利于不同城市社區(qū)間的縱向?qū)Ρ群蜋M向評(píng)比,這對(duì)推動(dòng)西安城市文明社區(qū)的建設(shè)躍上新臺(tái)階具有十分重要的理論價(jià)值和實(shí)踐價(jià)值,并且具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。

我們可啟用的“城市文明社區(qū)指標(biāo)考核體系”如下:

上述“城市文明社區(qū)指標(biāo)考核體系”適用于城市的各個(gè)社區(qū)居委會(huì)。以上12大類細(xì)分出的50項(xiàng)考核指標(biāo)共計(jì)100分,省級(jí)文明社區(qū)應(yīng)得90分以上,市級(jí)文明社區(qū)應(yīng)得85分至89分之間,區(qū)級(jí)文明社區(qū)應(yīng)得80分至84分之間。只有高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求,才能使城市社區(qū)建設(shè)日臻完善。

作者單位:宋曉強(qiáng),西安電子科技大學(xué)人文學(xué)院

張永春,西安市社會(huì)科學(xué)院

責(zé)任編輯:曹 英