黃建友

內(nèi)容提要 政府信息公開(kāi)制度化近年來(lái)成為一種世界性趨勢(shì),本文通過(guò)對(duì)促使這一現(xiàn)象形成的法理思想分析認(rèn)為,政府信息公開(kāi)制度的憲政基礎(chǔ)在于人民主權(quán)學(xué)說(shuō),法政基礎(chǔ)在于知情權(quán)學(xué)說(shuō),行政法基礎(chǔ)在于控權(quán)論學(xué)說(shuō)。明晰政府信息公開(kāi)制度建構(gòu)的法理基礎(chǔ),對(duì)于我國(guó)政府信息公開(kāi)制度建設(shè)具有重要意義。

關(guān)鍵詞 信息公開(kāi) 人民主權(quán) 知情權(quán) 控權(quán)論

〔中圖分類號(hào)〕DF31 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕0447-662X(2009)05-0177-04

在全球信息化浪潮之中,政府信息是不可或缺的重要資源,其公開(kāi)程度不僅是一個(gè)國(guó)家民主程度的重要標(biāo)志,也是關(guān)乎國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的重大課題。因此,近年來(lái)越來(lái)越多的國(guó)家開(kāi)始重視政府信息公開(kāi),紛紛通過(guò)立法手段強(qiáng)制政府信息公開(kāi)。我國(guó)政府自1987年黨的十三大提出“提高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)活動(dòng)的開(kāi)放程度,重大情況讓人民知道,重大問(wèn)題經(jīng)人民討論”以來(lái),也在不斷推進(jìn)信息公開(kāi),2007年國(guó)務(wù)院頒布《政府信息公開(kāi)條例》,2008年5月1日《條例》正式實(shí)施。標(biāo)志著我國(guó)的信息公開(kāi)從此走上了法治化的道路。但是什么原因促使各行政機(jī)關(guān)必須向公眾公開(kāi)政府信息、并使之制度化呢?從理論和思想淵源上厘清這一問(wèn)題無(wú)疑對(duì)這項(xiàng)制度的建設(shè)具有重要意義。

一般來(lái)講,政府信息公開(kāi)是指政府行政機(jī)關(guān)通過(guò)行政相對(duì)人便于接受的方式和途徑公開(kāi)其政務(wù)運(yùn)行過(guò)程,公開(kāi)有利于行政相對(duì)人實(shí)現(xiàn)其權(quán)力的信息資源,允許其通過(guò)查詢、復(fù)制、下載、抄錄、收聽(tīng)、觀看等多種形式,依法利用行政機(jī)關(guān)所掌握和控制的信息。

(注:周健:《<信息自由法>與政府信息公開(kāi)化》,《情報(bào)理論與實(shí)踐》2001年第5期,第321-323頁(yè))何謂政府信息公開(kāi)制度?要弄清這一概念,有必要首先弄清制度的概念。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者,美國(guó)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家道格拉斯?諾思如此定義:制度提供框架,人類得以在里面相互影響。制度確立合作和競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系,這些關(guān)系構(gòu)成一個(gè)社會(huì),制度是一整套規(guī)則,應(yīng)遵循的要求和合乎倫理道德的行為規(guī)范,用以約束個(gè)人的行為。(注:〔美〕V.奧斯特羅姆等編, 王誠(chéng)等譯:《制度分析與發(fā)展的反思》,商務(wù)印書(shū)館, 1992年,第134頁(yè))諾斯把制度定義為“博弈規(guī)則”。他把博弈規(guī)則分為兩類:正式規(guī)則(憲法、產(chǎn)權(quán)制度和契約)和非正式規(guī)則(規(guī)范和習(xí)俗)。(注:〔日〕青木昌彥, 周黎安、王珊珊譯:《什么是制度?我們?nèi)绾卫斫庵贫取?《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2000年第6期,第28-38頁(yè))由此可見(jiàn),制度的本質(zhì)應(yīng)該是一種規(guī)則,這種規(guī)則不僅僅包括法律,也包括各種機(jī)制、習(xí)俗。因此,政府信息公開(kāi)制度是指約束政府信息公開(kāi)的運(yùn)作以及保證政府信息公開(kāi)實(shí)現(xiàn)的一整套規(guī)則。

一、人民主權(quán)學(xué)說(shuō):信息公開(kāi)制度的憲政基礎(chǔ)

人民主權(quán)的學(xué)說(shuō)來(lái)源于西方,西方著名啟蒙思想家盧梭曾說(shuō)過(guò):“要尋找一種組合的形式,使它能以全部共同的力量來(lái)維護(hù)和保障每個(gè)結(jié)合者的人身和財(cái)富,并且由于這一結(jié)合而使每一個(gè)與全體相聯(lián)合的個(gè)人又只不過(guò)是在服從自己本人,并且仍然像以往一樣地自由,這就是社會(huì)契約所要解決的根本問(wèn)題?！?注:〔法〕盧梭:《社會(huì)契約論》,何兆武譯,商務(wù)印書(shū)館, 2003年,第19-20頁(yè))從社會(huì)契約的角度看,在一個(gè)國(guó)家里具有最高權(quán)力的應(yīng)該是人民,但人民作為一個(gè)整體,無(wú)法實(shí)現(xiàn)全體人民共同管理國(guó)家和社會(huì)的目標(biāo),于是人民以理性的方式將自己的部分權(quán)力讓渡給政府,這就是代議制政府的精神實(shí)質(zhì)。因此,從這個(gè)意義上說(shuō),政府只不過(guò)是人民的代言人,國(guó)家的一切權(quán)力在于人民。這里有個(gè)前提,即政府必須履行人民賦予的職責(zé)。對(duì)于沒(méi)有履行職責(zé)的政府及其工作人員,人民有權(quán)對(duì)其監(jiān)督和罷免。那么人民該怎么判斷政府的行為是否履行了職責(zé)呢?這就需要政府主動(dòng)或者人民提出要求時(shí)及時(shí)公開(kāi)在行政過(guò)程中制作或獲取的信息,以方便人民的監(jiān)督。只有政府信息公開(kāi)了人民才有批評(píng)、監(jiān)督政府的依據(jù),才能判斷政府是不是值得信任。

如果政府能夠履行職責(zé),那么作為國(guó)家權(quán)力主體的公民所做的就非常簡(jiǎn)單了,投票選好政府及其工作人員就好。但西方的民主實(shí)踐表明,20 世紀(jì)以后,各國(guó)普遍出現(xiàn)了議會(huì)大權(quán)旁落和行政權(quán)擴(kuò)張的社會(huì)變遷,國(guó)家權(quán)力重心也由議會(huì)轉(zhuǎn)到了政府。由于議會(huì)無(wú)法對(duì)政府實(shí)施有效的控制(至少是控制的有效度已有所減弱),因此,公民應(yīng)當(dāng)有權(quán)直接參與到政府行政的過(guò)程中,以防止行政權(quán)的濫用。(注:趙麗,胡旭光:《行政信息公開(kāi)的理論意蘊(yùn)和實(shí)踐意義》,《中共山西省委黨校省直分校學(xué)報(bào)》2007年第3期,第25-26頁(yè))知而后行,只有掌握了足夠的信息,參政議政才有可能,否則,公民的政治參與只能是一句空話。

人民主權(quán)學(xué)說(shuō)盡管來(lái)源于西方資產(chǎn)階級(jí)啟蒙思想,但它卻閃爍著人類共同的智慧,列寧曾經(jīng)指出:“人民需要共和國(guó),為的是教育群眾實(shí)行民主。不僅僅需要民主形式的代表機(jī)關(guān),而且需要建立由群眾自己從下面來(lái)全面管理整個(gè)國(guó)家的制度,讓群眾有效地參加各方面的生活,讓群眾在管理國(guó)家中起積極的作用?！?注:列寧:《列寧全集》第29卷,人民出版社, 1985年,第287頁(yè))我國(guó)的《憲法》第2條也明確規(guī)定:“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民?！蔽覀儑?guó)家實(shí)行的是人民當(dāng)家作主的政治制度。既然是國(guó)家的主人,就有權(quán)知道政府信息,從而參與國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的管理,防止政府權(quán)力的腐敗。這不僅是一種權(quán)利,更是一種權(quán)力。因此,人民主權(quán)學(xué)說(shuō)為政府信息公開(kāi)奠定了憲政基礎(chǔ),使得政府信息公開(kāi)成為一種必然義務(wù)。

二、知情權(quán)學(xué)說(shuō):信息公開(kāi)制度的法政基礎(chǔ)

如上所述,人民要想當(dāng)家作主、參政議政,有一個(gè)前提,即必須保障其知的權(quán)力,即知情權(quán)(the right to know)。但知情權(quán)是一個(gè)涵義十分廣泛的概念,有自然權(quán)利中的知情權(quán),也有道德權(quán)利上的知情權(quán),還有法律權(quán)利中的知情權(quán)。在自然狀態(tài)下,人們也要實(shí)現(xiàn)對(duì)自然界的認(rèn)識(shí),只有認(rèn)識(shí)了自然,才能改造自然,不過(guò)這個(gè)時(shí)候的知曉,主要通過(guò)自身的實(shí)踐來(lái)實(shí)現(xiàn)。作為一種道德權(quán)利,是人與人在交往過(guò)程中以他人或組織的道德義務(wù)為條件的。其共同遵循的是道德規(guī)范,如誠(chéng)信等,如他人沒(méi)有滿足自己的知情權(quán),則他人會(huì)受到道德譴責(zé)。而作為一種法律權(quán)利知情權(quán)則與新聞界的運(yùn)動(dòng)分不開(kāi)。1945 年,美聯(lián)社編輯肯特?庫(kù)伯針對(duì)當(dāng)時(shí)廣大新聞業(yè)者懾于戰(zhàn)時(shí)的新聞管制而致報(bào)道失實(shí)的現(xiàn)狀提出“知情權(quán)”的概念?！岸?zhàn)”后,美國(guó)新聞編輯協(xié)會(huì)組織的新聞周活動(dòng)提出:“您的報(bào)紙為您的知情權(quán)而戰(zhàn)斗”,1946年,美國(guó)制定行政程序法,開(kāi)始規(guī)定公眾獲取政府信息的權(quán)利,但規(guī)定有諸多限制,仍然表現(xiàn)出政府的秘密主義傾向,對(duì)此新聞界表現(xiàn)出強(qiáng)烈不滿。1950年美國(guó)新聞編輯者協(xié)會(huì)為促進(jìn)信息的自由流通,設(shè)立了“信息自由委員會(huì)”。1951年,該協(xié)會(huì)委托當(dāng)時(shí)紐約的《先驅(qū)論壇報(bào)》的法律顧問(wèn)新聞法權(quán)威哈羅爾德?克洛斯進(jìn)行關(guān)于信息自由法的研究。作為研究成果,出版了《國(guó)民知情權(quán)——進(jìn)入公共記錄及審議過(guò)程的法律權(quán)利》一書(shū),對(duì)接觸政府公文書(shū)及會(huì)議而獲取信息的法律權(quán)利進(jìn)行了認(rèn)真探討,對(duì)該權(quán)利的限制也進(jìn)行了深入分析研究。此后,知情權(quán)概念開(kāi)始在美國(guó)廣泛使用。(注:劉杰:《知情權(quán)與信息公開(kāi)法》,清華大學(xué)出版社, 2005年,第35-45頁(yè))在歐洲,1949 年實(shí)施的西德基本法首次將其作為一項(xiàng)基本人權(quán)確認(rèn)于憲法中。

那么,到底什么是知情權(quán)?知情權(quán)在英文中為“right to know”,翻譯為“知道的權(quán)利”、“了解的權(quán)利”。知情權(quán)有廣義和狹義之分,廣義的知情權(quán)是指公民、法人及其他組織依法所享有的、要求對(duì)方向本方公開(kāi)一定的情報(bào)的權(quán)利和在不違法的范圍內(nèi)獲得各類信息的自由。(注:皮純協(xié),劉杰:《知情權(quán)與情報(bào)公開(kāi)制度》,《山西大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2000年第3期,第16頁(yè))知情權(quán)是公民對(duì)與自己有關(guān)的事務(wù)或者有興趣的事務(wù)以及公共事務(wù)接近和了解的權(quán)利。(注:張新:《隱私權(quán)的法律保護(hù)》,群眾出版社, 1997年,第91頁(yè))狹義的知情權(quán)主要是指公民有獲取和知悉政府信息的權(quán)利和自由。廣義知情權(quán)和狹義知情權(quán)的區(qū)別主要表現(xiàn)為對(duì)象的不同,廣義知情權(quán)的對(duì)象通常包括政府信息和非政府信息,而狹義知情權(quán)的對(duì)象則主要是指政府信息。但無(wú)論是廣義知情權(quán)還是狹義知情權(quán),都主張政府信息應(yīng)當(dāng)是公開(kāi)的基本內(nèi)容。(注:陳維旭:《淺析政府信息公開(kāi)的法理基礎(chǔ)》,《長(zhǎng)沙鐵道學(xué)院學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版), 2007年第1期,第51-52頁(yè))根據(jù)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)是否必須有義務(wù)人直接的積極行為作條件,可以分為“知情權(quán)利”和“知情自由”。知情自由是根據(jù)法律規(guī)定,公民、法人和組織不受妨礙地獲得行政信息的自由;知情權(quán)利是根據(jù)公民、法人及其他組織向特定的國(guó)家機(jī)關(guān)、公共機(jī)構(gòu),以及其他公民、法人及其他組織請(qǐng)求公開(kāi)信息的權(quán)利。(注:劉杰:《知情權(quán)與信息公開(kāi)法》,清華大學(xué)出版社, 2005年,第53-56頁(yè))

和世界上大多數(shù)國(guó)家一樣,由于知情權(quán)概念出現(xiàn)的比較晚,我國(guó)憲法中并沒(méi)有明確的知情權(quán)概念,公民的知情權(quán)是一種推導(dǎo)出來(lái)的權(quán)利。如我國(guó)憲法第6條規(guī)定:“國(guó)家的一切權(quán)利屬于人民,人民依照法律規(guī)定,通過(guò)各種途徑和形式,管理國(guó)家事務(wù),管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè),管理社會(huì)事務(wù)”。要管理,知曉是前提,因此,這已經(jīng)包含了知情權(quán)的涵義?！稇椃ā返?7 條規(guī)定:“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員必須依靠人民的支持,經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系,傾聽(tīng)人民的意見(jiàn)和建議,接受人民的監(jiān)督,努力為人民服務(wù)。” 知情權(quán)是監(jiān)督權(quán)的前提,不知情,監(jiān)督就無(wú)從說(shuō)起。另外《憲法》第35條規(guī)定“公民有言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威的自由”,第41 條規(guī)定“公民對(duì)任何國(guó)家機(jī)關(guān)和工作人員有批評(píng)和建議的權(quán)利,申訴、控告或者檢舉的權(quán)利”,綜上看這些憲法賦予公民的權(quán)利,都含有知情權(quán)的意思。因?yàn)橹挥袚碛辛酥闄?quán),才真正能夠?qū)崿F(xiàn)憲法賦予公民的管理、監(jiān)督、批評(píng)建議等權(quán)利。

在《信息公開(kāi)條例》專家建議稿中,也曾明確提出“為了保障公民知情權(quán),參與管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)……”但考慮到知情權(quán)是一種憲法權(quán)利,其概念外延不只是對(duì)政府信息的知曉,按照國(guó)際公約的經(jīng)典提法,知情權(quán)就是“尋求、獲取和傳遞各種信息和思想的自由”(freedom to seek,receive and impart information and ideas of all kinds);在20世紀(jì)70年代以后若干國(guó)家制定的憲法中,也不是簡(jiǎn)單地寫(xiě)知情權(quán),而是采用類同于國(guó)際公約的提法。這樣的權(quán)利內(nèi)容,顯然不可以用行政法規(guī)來(lái)表現(xiàn)。(注:魏永征:《政府信息公開(kāi)條例》初讀[EB/OL]. http://yzwei.blogbus.com/logs/5222508.html, 2007-05-02)在我國(guó)的憲法和現(xiàn)行法律中,也沒(méi)有明確提出過(guò)知情權(quán)這一概念。不過(guò)《政府信息公開(kāi)》的第一條行文就是:“為了保障公民、法人和其它組織依法獲取政府信息,提高政府工作的透明度,促進(jìn)依法行政,充分發(fā)揮政府信息對(duì)人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的服務(wù)作用,制定本條例?！睆闹形覀円材芸闯鲋闄?quán)的涵義。由此我們也看出,知情權(quán)作為一項(xiàng)憲法賦予公民的基本人權(quán),不僅是一項(xiàng)國(guó)際公約,也是政府信息公開(kāi)制度的法政基礎(chǔ)。此外,現(xiàn)代政府大約掌握著社會(huì)信息總量的80%,只有實(shí)施信息公開(kāi),公民的知情權(quán)才是實(shí)實(shí)在在的權(quán)利,只有將信息公開(kāi)法治化,知情權(quán)才能夠得到真正保障,否則,只能是一句空話。

三、控權(quán)論學(xué)說(shuō):信息公開(kāi)制度的行政法基礎(chǔ)

政府信息公開(kāi)制度建構(gòu)的立足點(diǎn)在于通過(guò)法治控權(quán),法治控權(quán)是民主的重要保證,孟德斯鳩在《論法的精神》中講到:“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力,這是一條亙古不變的經(jīng)驗(yàn),有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才停止。”(注:

焦洪昌:《憲法學(xué)》,北京大學(xué)出版社, 2004年,第37-38頁(yè))這也就是說(shuō),權(quán)力如果沒(méi)有受到限制,缺乏監(jiān)督,就很難保證權(quán)力不被濫用。因此必須有一種強(qiáng)制的力量對(duì)權(quán)力進(jìn)行限制,法律就是這樣一種力量。從法治思想變遷的歷程看,法律一直強(qiáng)調(diào)的是至高無(wú)上,法律面前人人平等,洛克提出:“法律一經(jīng)制訂,任何人也不能憑借自己的權(quán)威逃避法律的制裁;也不能以地位優(yōu)越為借口,放任自己或任何下屬胡作非為,而要求免受法律的制裁。”國(guó)家的“法律不論貧富,不論權(quán)貴和莊稼人都一視同仁,并不因特殊情況而有出入?！?注:〔英〕洛克:《政府論》(下),商務(wù)印書(shū)館, 1983年,第80, 59, 88頁(yè)。

這強(qiáng)調(diào)了法律的普適性,特別是政府也不能免除法律的制裁,體現(xiàn)了權(quán)力制衡的原則。從行政法的角度看,“行政法的第一個(gè)定義就是它是關(guān)于控制政府權(quán)力的法律,控制政府權(quán)力正是行政法的核心?！?注:〔英〕威廉韋德:《行政法》,徐炳等譯. 北京: 中國(guó)大百科全書(shū)出版社, 1997年,第6頁(yè))控權(quán)論的基本立足點(diǎn)在于:國(guó)家或政府必須在極為狹小的范圍內(nèi)活動(dòng),從事有效的公益事業(yè),才是合法的、具有要求公民服從的權(quán)威;它們一旦超越這個(gè)范圍,其權(quán)威的合法性就喪失了,公民甚至可以拒絕服從。(注:陳維旭:《淺析政府信息公開(kāi)的法理基礎(chǔ)》,《長(zhǎng)沙鐵道學(xué)院學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版), 2007年第1期,第51-52頁(yè))

但控權(quán)思想并不是西方獨(dú)享的,而是人類共同的財(cái)富,如今通過(guò)法治實(shí)現(xiàn)控權(quán)已經(jīng)成為世界上許多國(guó)家的共同目標(biāo)。在我國(guó),黨的十六大提出了依法治國(guó)建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的目標(biāo),要建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家,其中樹(shù)立法律至上的觀念和國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員必須依法行政是很重要的內(nèi)容。這些年,我國(guó)相繼出臺(tái)了一系列行政法規(guī),┤1989年《行政訴訟法》、1996年《行政處罰法》、2003年《行政許可法》以及2007年出臺(tái)的《條例》等。一系列行政法規(guī)的出臺(tái)對(duì)于權(quán)力進(jìn)行了有效的約束。

要實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的約束,保障公民個(gè)人利益和社會(huì)公共利益,建立政府信息公開(kāi)制度是其重要的一環(huán),因?yàn)閮A向于信息的不公開(kāi)是任何政府共同的傾向。馬克思曾精辟地指出:“官僚機(jī)構(gòu)的普遍精神是秘密,是奧秘,保守這種奧秘在官僚界內(nèi)部是靠等級(jí)組織,對(duì)于外界則靠那種閉關(guān)自守的公會(huì)性質(zhì),因此,公開(kāi)國(guó)家的精神及國(guó)家的意圖,對(duì)官僚機(jī)構(gòu)系統(tǒng)就等于出賣它的秘密?！?注:《馬克思恩格斯全集》(第1卷) ,人民出版社,1972年,第302頁(yè))如果政府信息公開(kāi)不能實(shí)現(xiàn)法治化,就難以和政府權(quán)力相抗衡,難以起到將權(quán)力置于陽(yáng)光之下的作用。因此,政府信息公開(kāi)的法治思想不僅體現(xiàn)的是對(duì)于政府權(quán)力的約束,而且強(qiáng)調(diào)只有法治化了的政府信息公開(kāi)才能真正起到應(yīng)有的作用。

由此可見(jiàn),政府信息公開(kāi)制度構(gòu)建具有其深刻的理論背景和法理淵源,它不僅具有人民主權(quán)的憲政基礎(chǔ),也具有知情權(quán)的法政基礎(chǔ),同時(shí)也是行政控權(quán)論的必然結(jié)果。正是在這樣的原因促使下,政府信息公開(kāi)的制度化成為越來(lái)越多國(guó)家的共識(shí)。據(jù)統(tǒng)計(jì),全世界已有68個(gè)國(guó)家制定了有關(guān)政府信息公開(kāi)的法律,其中50%是在近10年制定的。(注:李盛:《<中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例>的制定背景、主要內(nèi)容及目錄編制》,《電子政務(wù)》2008年第5期,第21-26頁(yè))中國(guó)的政府信息公開(kāi)雖已頒布實(shí)施法規(guī),但從近一年的實(shí)踐來(lái)看,依然存在著行政機(jī)關(guān)仍擁有較大自由裁量權(quán)、新聞及時(shí)發(fā)布機(jī)制不健全、依申請(qǐng)公開(kāi)救濟(jì)渠道不暢、公眾知情權(quán)難以得到滿足等諸多問(wèn)題。離以人民主權(quán)、知情權(quán)、控權(quán)論思想為基礎(chǔ)的信息公開(kāi)制度要求還存在較大的差距,我國(guó)的政府信息公開(kāi)制度建設(shè)仍然還有較長(zhǎng)的路要走。

作者單位:西安外國(guó)語(yǔ)大學(xué)新聞與傳播學(xué)院