人民論壇“千人問卷”調(diào)查組

“借調(diào)”干部，顧名思義，就是被從各個單位臨時“借”到上級機(jī)關(guān)工作的干部，借調(diào)干部作為一個特殊群體，在發(fā)揮其重要作用的同時，也面臨著諸多需要進(jìn)一步解決的問題。

身份尷尬的借調(diào)干部最大的憂慮是什么?借調(diào)干部借調(diào)期滿后將何去何從?為此，人民論壇雜志聯(lián)合人民論壇網(wǎng)、人民網(wǎng)做了“您如何看待借調(diào)干部”的問卷調(diào)查，共有2643人參與投票，人民論壇記者調(diào)查采訪了45名借調(diào)干部，有效參與人數(shù)總計2688人。

47％受訪者認(rèn)為“人少事多”是“罪魁禍?zhǔn)住?/p>

在回答“您所知道的借調(diào)干部是因?yàn)槭裁丛虮唤枵{(diào)”這個問題時，47％的受訪者認(rèn)為是“借調(diào)的單位人少事多，需要人手”，25％認(rèn)為是“為保證某項(xiàng)重大項(xiàng)目或賽事的順利進(jìn)行”，22％認(rèn)為原因是“自己的能力強(qiáng)，工作出色”，19％認(rèn)為“原單位領(lǐng)導(dǎo)或同事排擠”，8％選擇“自己也不清楚原因”，另有20％選擇“其他”。

對此，中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院的潘進(jìn)良認(rèn)為，借調(diào)現(xiàn)象的表層原因：“一是借調(diào)單位臨時性工作量激增；二是借調(diào)單位由于種種原因出現(xiàn)編制緊缺，而現(xiàn)有的工作人員又無法完成既定任務(wù)；三是借調(diào)單位在一段時間內(nèi)缺少某方面的人才，如網(wǎng)站建設(shè)維護(hù)、外語翻譯等，而又不能在短時間內(nèi)通過招考等方式進(jìn)行補(bǔ)充。”

某些重大項(xiàng)目或賽事的成功舉辦，也確實(shí)凝聚著很多借調(diào)干部的辛勞。比如在北京奧組委工作的4000多名工作人員中，有3000多人是從中央和北京市以及其他省市黨政部門或事業(yè)單位選調(diào)借調(diào)的人員。

“借調(diào)現(xiàn)象之所以長期存在，您認(rèn)為原因是什么?”35％的受訪者選擇“因機(jī)關(guān)編制限制而產(chǎn)生”，30％選擇“因借調(diào)決策人員或者被借調(diào)人員自身發(fā)展需要等而產(chǎn)生”，26％選擇“因機(jī)關(guān)人才短缺而產(chǎn)生”，15％選擇“因機(jī)關(guān)工作增多而產(chǎn)生”，另有19％選擇“其他”。

對此，國家行政學(xué)院公共管理部教授李軍鵬認(rèn)為最根本的原因，是人員編制管理不能適應(yīng)政府全面正確履行職能的需要。而我國政府行政管理事務(wù)缺乏中央專有事務(wù)與地方專有事務(wù)的劃分，這是造成大量借調(diào)干部現(xiàn)象的深層體制原因。

75％借調(diào)干部的憂慮：借調(diào)期滿將何去何從

“您認(rèn)為借調(diào)干部最大的焦慮是什么?”59％的受訪者選擇“沒有歸屬感，覺得自己是‘局外人”，45％選擇“解決編制遙遙無期”，28％選擇“同工不同酬”，18％選擇“工作任務(wù)繁重”，4％選擇“思念家鄉(xiāng)，想念親人”，另有10％選擇“其他”。

“如果您是借調(diào)干部，您最關(guān)心的問題是什么?”75％的受訪者選擇“借調(diào)期滿后自己將何去何從”，22％選擇“如何利用借調(diào)的機(jī)會提高工作能力”，9％選擇“如何按時保質(zhì)地完成工作”，另有7％選擇“其他”。

在百度里有一個“借調(diào)吧”，里面的帖子大部分都在宣泄借調(diào)干部的無奈與焦慮，機(jī)關(guān)里的“第三世界”、“等外公民”、懸在半空的“漂一族”等詞語也成了他們描述自我的關(guān)鍵詞，對未來的擔(dān)憂經(jīng)常是才下眉梢，又上心頭。

一位基層借調(diào)干部這樣說：“從06年至今，我被借調(diào)到縣紀(jì)委工作?，F(xiàn)在原單位已經(jīng)不把我看作該單位的人了，紀(jì)委也從來沒有把我看作是‘自己人，有的‘同事甚至看我的眼神都有一種高高在上的感覺。我現(xiàn)在真是騎虎難下了：回去?丟不起那個人啊!留下?又沒有一點(diǎn)希望；評優(yōu)、提干，兩邊都輪不著，白白浪費(fèi)了我三年的大好光陰。”

還有網(wǎng)友說：“把你借調(diào)過來，就是看你人老實(shí)又能干活?，F(xiàn)在一些單位養(yǎng)著許多吃閑飯的老弱病殘，發(fā)福利的時候一個都不能少，借調(diào)人員卻得不到相同的待遇，而是要分出個三六九等，論功行賞。有時候還要被單位的人瞧不起，真應(yīng)了魯迅的那句詩：‘橫眉冷對千夫指，俯首甘為孺子牛?！?/p>

華東科技大學(xué)公共管理學(xué)院教授陳海春是個“老借調(diào)”，他的感受就是：“低姿態(tài)、勤工作、觀大勢”。他說：“借調(diào)，尤其是在中央國家機(jī)關(guān)借調(diào)，是一個‘當(dāng)孫子的經(jīng)歷。當(dāng)然，會當(dāng)‘孫子也是一種本事，否則也就難以當(dāng)上‘大爺。正如美國的一句名言：背不起十字架，就戴不起皇冠?！?/p>

而對于另一部分被借調(diào)人員來說，借調(diào)往往被他們視為普通公務(wù)員晉升的階梯，于是，當(dāng)他們有機(jī)會踏上借調(diào)征程的時候，就會期待在一定時間內(nèi)正式調(diào)入借調(diào)單位，以重新規(guī)劃自己的人生。但是這一希望又往往因編制限制而遲遲不能實(shí)現(xiàn)。

山東省一位農(nóng)信社的管理人員告訴記者：“借調(diào)”是農(nóng)信社人才匱乏、體制僵化的產(chǎn)物，“編制”卡住了很多人的前途。正是如此，一些業(yè)務(wù)能力很強(qiáng)的借調(diào)人員多年之后仍找不到自己應(yīng)有的位置。

有網(wǎng)友留言道：“說起借調(diào)，真是如人飲水，冷暖自知。從開始時的躊躇滿志，到現(xiàn)在的無可奈何，也許接下去就是后悔不已吧?”

對于借調(diào)干部的這些憂慮，楊建順教授認(rèn)為要借助法律來保障借調(diào)干部的權(quán)益，“被借調(diào)人員權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任應(yīng)法定化、被借調(diào)人員的借調(diào)期間、工資福利、人事關(guān)系乃至借調(diào)期滿之后的待遇等，都可以通過法定的規(guī)范予以規(guī)定，也可以確立合同制，在借調(diào)合同中予以明確，同時，針對被借調(diào)人員的權(quán)利利益往往容易受到侵害或者被忽視的現(xiàn)狀，應(yīng)當(dāng)完善相應(yīng)的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制”

96％的受訪者認(rèn)為借調(diào)并不能更好地促進(jìn)工作

在回答“在新形勢下，您認(rèn)為哪一種干部流動方式能更好地促進(jìn)工作”這個問題時，53％的受訪者選擇“輪崗”，46％選擇“交流”，14％選擇“掛職”，選擇“借調(diào)”的受訪者只有4％。也就是說，96％的受訪者認(rèn)為借調(diào)并不能更好地促進(jìn)工作。

相對來說，掛職、輪崗、交流都比借調(diào)規(guī)范，在《公務(wù)員法》中，規(guī)定的公務(wù)員交流方式只有三種：調(diào)任、轉(zhuǎn)任和掛職鍛煉，借調(diào)只字未提。正因如此，《公務(wù)員法》起草小組成員之一、國家行政學(xué)院宋世明教授說：“在借調(diào)的問題上，希望各地能夠真正貫徹實(shí)施《公務(wù)員法》?！?/p>

“您怎么看待干部借調(diào)現(xiàn)象?”51％的受訪者認(rèn)為干部借調(diào)現(xiàn)象“是黨政機(jī)構(gòu)的人力資源結(jié)構(gòu)不夠合理的表現(xiàn)，應(yīng)該堅(jiān)決杜絕”，32％認(rèn)為“是對現(xiàn)行的人事制度的一種變通性的補(bǔ)充，需要正確對待和引導(dǎo)”，18％認(rèn)為能“適應(yīng)當(dāng)前工作的需要，能夠在短期內(nèi)確保重大項(xiàng)目的順利完成”，另有9％選擇“說不清楚”。

在回答“您認(rèn)為借調(diào)存在的最大問題是什么”時，45％的受訪者選擇“容易引起借調(diào)決策者的權(quán)力濫用甚至是權(quán)錢交易等腐敗”，37％選擇“借調(diào)不具有法律規(guī)范的支撐，屬于體制外、制度外的一種“非正式”的人才流動和公務(wù)協(xié)助方式”，35％選擇“被借調(diào)人員的權(quán)益沒有得到充分保障”，25％選擇“借調(diào)制度還不完善，在具體運(yùn)作層面存在諸多不確定性”，另有

2％選擇“其他”。

迄今為止國家尚沒有制定施行專門規(guī)范借調(diào)行為的統(tǒng)一制度或者法律規(guī)范，只是在個別領(lǐng)域或者個別地方頒布施行了一些層位較低的規(guī)范性文件，如《北京市建設(shè)委員會借調(diào)人員管理暫行辦法》、《哈密市借調(diào)人員管理暫行規(guī)定》等。在其他許多領(lǐng)域和地方，在許多情況下，“借調(diào)就是各部門一把手的權(quán)力”，“沒有制度的約束必然導(dǎo)致借調(diào)的隨意性”。正是由于借調(diào)在制度上的缺位、在法律規(guī)范中的失語及在具體操作中的隨意性，使得借調(diào)過程中較易出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象。

2006年1月1日，《公務(wù)員法》正式實(shí)施。在此前一段時期及實(shí)施以后，“清理”成為各地對借調(diào)人員較為普遍的做法。比如黑龍江省就正式發(fā)文清理借調(diào)人員。

陳海春教授認(rèn)為，現(xiàn)在關(guān)鍵是要進(jìn)行體制改革，減少上級機(jī)關(guān)不該做的事情，少用些借調(diào)干部，讓大家各司其職，各得其所。

楊建順教授則極力強(qiáng)調(diào)通過法律手段解決借調(diào)難題，“對借調(diào)公務(wù)員實(shí)行依法規(guī)制，首先應(yīng)當(dāng)制定和完善相應(yīng)的法律規(guī)范，統(tǒng)一確立借調(diào)的基本制度，并通過一系列的程序、標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則，甚至通過必要的授權(quán)立法，全面建立和完善借調(diào)的相關(guān)法律規(guī)范?！?執(zhí)筆：人民論壇編輯杜鳳嬌)

借調(diào)者說

借調(diào)生活的苦與樂

我是抱著多學(xué)習(xí)點(diǎn)東西的態(tài)度被借調(diào)到北京的，一開始覺得很新鮮。后來發(fā)現(xiàn)很多借調(diào)人員甚至成了干活的主力。原來機(jī)關(guān)的同志，只指揮不干活。而借調(diào)人員呢，則成了被指揮的對象。我們都戲言說，借調(diào)的同志都有“三不怕”：不怕加班、不怕辛苦、不怕老婆。另外還有“三怕”：怕放假、怕過節(jié)、怕周末。

現(xiàn)在對于借調(diào)來說最主要的問題是，借調(diào)單位或者被借調(diào)單位對借調(diào)人員的職業(yè)生涯沒有系統(tǒng)規(guī)劃，在很大程度上存在隨意性，不利于人才的長期培養(yǎng)，時間長了不能發(fā)揮人才的積極性。而且有的單位，借調(diào)人員太多，長此以往，基層對上級借調(diào)單位政令的權(quán)威性會產(chǎn)生疑問。因?yàn)橐坏┙枵{(diào)人員都成了主力，那好多政策都會以下級借調(diào)人員的視野來制定，不一定能統(tǒng)籌兼顧各方情況。比如有的部門，實(shí)際上并不需要借調(diào)人員，如果借調(diào)人員后，肯定會存在一種現(xiàn)象，就是大家都沒有什么事情做。借調(diào)人員如果回原單位一說，就會讓人以為上級單位工作原來是這樣的呀。是這么無所事事，就會嚴(yán)重降低借調(diào)單位的威信。(雨田)

干活的多是借調(diào)和掛職的

去年10月，我們省級行政主管單位說要完成一項(xiàng)任務(wù)，其實(shí)就是將本來就應(yīng)該是他們份內(nèi)的職責(zé)借著省級領(lǐng)導(dǎo)的一次會議精神，擴(kuò)大化成立了一個“辦公室”，要借調(diào)一些本科畢業(yè)、專業(yè)對口、熟悉基層的人員。我們原單位的人事部領(lǐng)導(dǎo)，帶著公司大領(lǐng)導(dǎo)的口諭(真的一張紙都沒有見到)把我?guī)У浆F(xiàn)在這個辦公室。來的時候就沒有說要待多久，只是說先去鍛煉。像我們這些基層來的，哪里用得到你的專業(yè)知識，平時就是寫文件、跑腿、打雜。干活的多是借調(diào)和掛職的，正式公務(wù)員什么都不干。做得好是別人的功勞，做不好就等著挨罵。在這里壓力大工作重，真希望明天我就可以回到我原單位去上班，要不只好跳槽了。(劉斌)

我是請首長“疏通”后才到崗的

我從當(dāng)知識青年開始，就在領(lǐng)導(dǎo)身邊工作。作為公社書記的勤務(wù)員，早上給首長打洗臉?biāo)砩辖o首長打洗腳水。到了北京，我不過是“重操舊業(yè)”罷了。每天早上，打開水、抹桌子、拖地板；每天晚上，清理桌面、關(guān)飲水機(jī)、關(guān)門關(guān)窗是我的必修課。因?yàn)?，時任我校駐京辦主任的朋友說某司想從我校借調(diào)一個人，但希望年齡小一些，我那年43歲，司長嫌我年齡偏大，我是請首長“疏通”后才到崗的，哪能不珍惜?!沒想到，桃李不言，下自成蹊，后來這位領(lǐng)導(dǎo)對我說，正是你這樣做，才在部里站住了腳跟兒。(陳海春)