劉建春

伴隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展,社會(huì)主義法制的進(jìn)一步健全,依法、公正、規(guī)范、文明辦案對(duì)檢察工作提出了新的更高的要求,建立以規(guī)范檢察內(nèi)部執(zhí)法辦案和隊(duì)伍管理為主要內(nèi)容的檢務(wù)督察制度顯得十分必要。

一、檢務(wù)督察作為專(zhuān)業(yè)的監(jiān)督機(jī)制,對(duì)于監(jiān)督檢察權(quán)的合法運(yùn)行是相當(dāng)必要的

在深化檢察改革過(guò)程中,建立專(zhuān)業(yè)的檢務(wù)督察制度對(duì)于完善檢察權(quán)內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制,有效地實(shí)現(xiàn)檢察監(jiān)督職能具有重要的意義。

(一)從法理上講,公權(quán)力性質(zhì)具有二重性,一方面要打擊違法犯罪、維護(hù)國(guó)家安定和保障人權(quán)不受非法侵犯,一方面又要根據(jù)法律法規(guī)授權(quán)對(duì)違法犯罪嫌疑人進(jìn)行人權(quán)上的某種程度限制甚至剝奪。公權(quán)力的性質(zhì)決定了檢察機(jī)關(guān)權(quán)力行使的法定性和謹(jǐn)慎性,因此,對(duì)公機(jī)力的監(jiān)督和制約對(duì)于維護(hù)人權(quán)和法律的權(quán)威性顯得尤其必要。

(二)檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān),國(guó)家為確保檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使檢察權(quán),偵查權(quán)、逮捕權(quán)、公訴權(quán)和監(jiān)督權(quán),確保檢察人員正確行使檢察權(quán),掌握好強(qiáng)制手段,把握好裁量標(biāo)準(zhǔn)。勢(shì)必要對(duì)檢察人員進(jìn)行內(nèi)部管理和監(jiān)督,確保公正有效的實(shí)施檢察權(quán)。這樣的權(quán)力,如果運(yùn)用不當(dāng),后果是相當(dāng)嚴(yán)重的。對(duì)這種比較復(fù)雜獨(dú)具特色的檢察權(quán),只有專(zhuān)業(yè)性的監(jiān)督機(jī)制才能奏效。

(三)檢察機(jī)關(guān)是雙重領(lǐng)導(dǎo)體制,既有上級(jí)檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo),也有地方黨委對(duì)檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和地方人大的監(jiān)督。地方檢察機(jī)關(guān)的人、財(cái)、物權(quán)均依靠地方黨委、政府,有效、依法維護(hù)地方利益,需要健全的監(jiān)督制約機(jī)制,更需要規(guī)范的、專(zhuān)業(yè)性的監(jiān)督。

(四)檢察機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督和制約集中表現(xiàn)在接受黨對(duì)檢察工作的領(lǐng)導(dǎo)、接受人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的監(jiān)督、接受政協(xié)的民主監(jiān)督和人民群眾的監(jiān)督、接受輿論監(jiān)督等等,由此,建立具有主動(dòng)性、深人性、專(zhuān)業(yè)性的檢務(wù)監(jiān)督機(jī)制相當(dāng)必要。

二、正確界定檢務(wù)督察的范圍,找準(zhǔn)定位,能有力促進(jìn)檢察事業(yè)的開(kāi)展

按照現(xiàn)有制度設(shè)計(jì),檢察權(quán)的運(yùn)行主要有內(nèi)外兩種監(jiān)督與制約。外部監(jiān)督和制約主要有:一是接受黨對(duì)檢察工作的領(lǐng)導(dǎo);二是接受人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的監(jiān)督;三是接受政協(xié)的民主監(jiān)督、輿論監(jiān)督和人民群眾監(jiān)督;四是接受公安機(jī)關(guān)、人民法院和律師在法律程序上的制約。內(nèi)部監(jiān)督和制約主要體現(xiàn)在檢務(wù)督察制度與紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)的監(jiān)督制度、業(yè)務(wù)部門(mén)的相互制約機(jī)制、巡視制度、人民監(jiān)督員制度等密切配合,形成了檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部統(tǒng)一的、高效的監(jiān)督體系,為檢察權(quán)的正確行使,提高檢察機(jī)關(guān)和檢察人員的執(zhí)法公信力提供了有力保障。在這里,我們要看到一個(gè)問(wèn)題,那就是在實(shí)際工作中,許多檢察院在開(kāi)展檢務(wù)督察工作時(shí),常常把檢務(wù)督察工作與紀(jì)檢監(jiān)察工作混同,這樣就弱化了檢務(wù)督察的職能及權(quán)威性,因此要嚴(yán)格區(qū)分檢務(wù)督察的職能和紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)的職能。檢務(wù)督察雖具有內(nèi)部監(jiān)督的屬性,而紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)則是檢察機(jī)關(guān)專(zhuān)司內(nèi)部監(jiān)督的職能部門(mén),兩者存在內(nèi)容不同、權(quán)限不同、方式不同、監(jiān)督的階段不同等差異。要按照《最高人民檢察院檢務(wù)督察工作暫行規(guī)定》的規(guī)定即檢務(wù)督察之“檢務(wù)”僅為檢察業(yè)務(wù)而非檢察事務(wù)。行使檢察權(quán)是檢察機(jī)關(guān)的核心職能而非全部職能,檢務(wù)督察制度應(yīng)該是抽取出來(lái)監(jiān)督檢察權(quán)行使的機(jī)制。如果讓檢務(wù)督察制度扮演“全能監(jiān)督者”的角色,不僅超出其能力,而且造成其他內(nèi)部管理與檢務(wù)督察制度的功能對(duì)抵,浪費(fèi)內(nèi)部管理資源,提高制度成本。檢務(wù)督察的范圍確定為主要是對(duì)執(zhí)行上級(jí)部署和決定的情況、執(zhí)法活動(dòng)、執(zhí)行各種規(guī)章制度的情況、執(zhí)法作風(fēng)、檢容風(fēng)紀(jì)等方面進(jìn)行督察,不能將檢務(wù)督察職能混同于紀(jì)檢監(jiān)察職能,不宜將督察范圍無(wú)限擴(kuò)大,導(dǎo)致檢察督察職能泛化,失去檢務(wù)督察的應(yīng)有特點(diǎn)。

根據(jù)上述內(nèi)容的分析及《暫行規(guī)定》第十一條,筆者理解:對(duì)于檢務(wù)督察的定位應(yīng)該在于監(jiān)督檢察權(quán)的運(yùn)行,即檢務(wù)督察就是為加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法活動(dòng)的內(nèi)部監(jiān)督制約,確保檢察權(quán)正確行使”。檢務(wù)督察作為一種新的監(jiān)督制約機(jī)制,其產(chǎn)生的基礎(chǔ)是因?yàn)楝F(xiàn)行的監(jiān)督制約機(jī)制對(duì)檢察權(quán)的監(jiān)督尚存缺陷,其功能應(yīng)當(dāng)是彌補(bǔ)上述缺陷,實(shí)現(xiàn)檢察權(quán)的正確行使。而如何激發(fā)檢察官的工作積極性,如何規(guī)范檢察官行使檢察權(quán)以外的行為(俗稱(chēng)“八小時(shí)以外”),通過(guò)充分發(fā)揮現(xiàn)有管理機(jī)制的作用即可達(dá)到目標(biāo)。將檢務(wù)督察的功能目標(biāo)定位于促進(jìn)檢察官勤勉工作,看起來(lái)無(wú)所不能,實(shí)際上是將檢務(wù)督察淪為一種管理手段,降低了其自身產(chǎn)生、存在的必要性。檢務(wù)督察的主要內(nèi)容是檢察執(zhí)法行為。執(zhí)法辦案是檢察機(jī)關(guān)行使檢察權(quán)的主要方式。對(duì)檢察權(quán)的運(yùn)行實(shí)行有效監(jiān)督,主要是對(duì)檢察執(zhí)法行為進(jìn)行有效監(jiān)督。因此,檢務(wù)督察的主要內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是:一是對(duì)檢察執(zhí)法程序的督察。即對(duì)與檢察權(quán)的組成相對(duì)應(yīng)的檢察偵查程序、檢察審查批捕程序、檢察審查起訴程序、檢察審查監(jiān)督程序開(kāi)展督察。當(dāng)前可以通過(guò)檢察機(jī)關(guān)局域網(wǎng)的建設(shè)和應(yīng)用,使用程序控制和流程管理軟件的推行,實(shí)現(xiàn)對(duì)檢察執(zhí)法程序的數(shù)據(jù)性的透明管理,從而對(duì)檢察執(zhí)法程序?qū)嵭卸讲臁６菍?duì)檢察執(zhí)法行為督察。檢察執(zhí)法行為,是指檢察執(zhí)法活動(dòng)中的檢察人員的職務(wù)行為。檢察人員的職務(wù)行為有對(duì)外執(zhí)法行為方式和內(nèi)部書(shū)面審查行為方式。對(duì)外執(zhí)法行為包括調(diào)查了解、偵查取證、詢問(wèn)訊問(wèn)、強(qiáng)制措施、出庭公訴等;內(nèi)部書(shū)面審查行為包括書(shū)明案件事實(shí)、采信證據(jù)意見(jiàn)、適用法律意見(jiàn)、決定處置事項(xiàng)等。三是對(duì)檢察執(zhí)法質(zhì)量的督察。督察檢察執(zhí)法程序、督察檢察執(zhí)法行為,歸根結(jié)底是要確保檢察執(zhí)法質(zhì)量,是檢務(wù)督察的重中之重。雖然,對(duì)檢察執(zhí)法程序的督察、對(duì)檢察執(zhí)法行為的督察,已經(jīng)在一定程度上實(shí)現(xiàn)著事前、事中的質(zhì)量控制。但是,僅有這樣是不足以控制檢察執(zhí)法質(zhì)量的,在檢察執(zhí)法的各個(gè)環(huán)節(jié),都有相應(yīng)較高的質(zhì)量要求,也應(yīng)該要有相應(yīng)的督察機(jī)制加以控制,予以保障。

明確檢務(wù)督察的定位,確定檢務(wù)督察的工作范圍,對(duì)于建立健全檢務(wù)督察體制至關(guān)重要,因?yàn)橛辛私∪臋z務(wù)督察體制,督察的職能才能得到更好地發(fā)揮,這關(guān)系到檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的良性發(fā)展,對(duì)于整個(gè)檢察事業(yè)的全面發(fā)展起著難以估量的作用。

(編輯/李舶)