吳春寶

中共十七屆三中全會《關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)提出“建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場,按照依法自愿有償原則,允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán),發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營”。從《決定》的上述內(nèi)容上看出,中央政府是要加大力度推進土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn),推進農(nóng)村發(fā)展。然而對于土地流轉(zhuǎn),《決定》同時又要求“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn),不得改變土地集體所有性質(zhì),不得改變土地用途,不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益”。 由此可以看出中央政府又謹慎地實施土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn),因為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)直接涉及到農(nóng)民的根本權(quán)益。

一、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)再認識

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)涉及非農(nóng)建設用地、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設中土地規(guī)模經(jīng)營以及農(nóng)村居民點建設中的農(nóng)民宅基地而形成的流轉(zhuǎn)。我們現(xiàn)在所探討的土地流轉(zhuǎn)并不包括農(nóng)民宅基地的流轉(zhuǎn)。因此土地流轉(zhuǎn)主要分為兩類:一類是非農(nóng)建設用地流轉(zhuǎn),一種是農(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)。從而土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)的問題主要涉及以下兩個方面的內(nèi)容:一是土地的征用,二是土地的集中經(jīng)營。前者將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地,為工業(yè)化、城市化提供土地資源;后者不改變土地的農(nóng)用性質(zhì),通過土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓為農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營提供條件。從土地流轉(zhuǎn)的動力分析可以分為四個類型。

第一是農(nóng)戶家庭自身擴展需求型的土地流轉(zhuǎn)。農(nóng)村現(xiàn)在的生產(chǎn)單位還是以單個家庭為主體。就像恰亞諾夫所描述的那樣,隨著家庭生命周期的輪回,家庭這個生產(chǎn)單位就會產(chǎn)生一個分裂過程,由原來的一個生產(chǎn)單位擴展為類似的幾個。這個過程中,新家庭出于自己生存和發(fā)展的需要,便對生產(chǎn)資料產(chǎn)生了需求,這就是土地需求。在農(nóng)村,對于土地的需求是一個家庭最基本的生存需要。按照一般的情況,土地獲得的途徑一般有兩種,家庭要么通過分家的形式獲得,要么通過集體對土地的調(diào)整,再分配獲得。但是,我國為了保持土地的穩(wěn)定性,出臺了土地三十年和五十年保持不變的土地政策。在這種情況下,在土地承包期內(nèi),土地成為農(nóng)民的“專屬性資產(chǎn)”,雖然這種“資產(chǎn)”的所有權(quán)不屬于他個人,但是通過耕作卻能夠給他帶來穩(wěn)定的收益,只要農(nóng)民不放棄土地的承包經(jīng)營權(quán),那么他就有權(quán)獲得這種穩(wěn)定的收益。顯然,由于土地承包期的限定,以往的途徑已經(jīng)不能滿足新家庭的土地需求,新家庭為了擴展獲得土地的途徑,便會選擇租用別人的土地,通過土地流轉(zhuǎn)來滿足其土地需求。

第二是勞動力遷出型的土地流轉(zhuǎn)。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制這種土地產(chǎn)權(quán)制度變遷,帶來了農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的大幅提高,釋放出大量剩余勞動力,同時隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展,工業(yè)化、城市化進程的加快會帶動人口的轉(zhuǎn)移,越來越多的農(nóng)村勞動力便開始脫離農(nóng)業(yè)進入非農(nóng)領(lǐng)域。勞動力從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)部門向第二、三產(chǎn)業(yè)部門轉(zhuǎn)移。農(nóng)村過剩勞動力的遷移,導致農(nóng)村土地與勞動力“內(nèi)卷化”關(guān)系破裂。從某種角度上來說,這對農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)業(yè)效率的提高有著非常重要的作用。因為隨著農(nóng)業(yè)人口的流動,便為農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營提供了可能性。但與此同時,農(nóng)村勞動力的過度遷移,導致勞動力與土地的關(guān)系也隨著弱化,一方面造成從事農(nóng)業(yè)的勞動力開始匱乏,另一方面也導致農(nóng)村的土地出現(xiàn)暫時性的閑置。最終會導致農(nóng)村土地資源無效率配置。從另外的角度來看,農(nóng)村卻形成了在短期內(nèi)的土地有效供給。這也滿足了那些沒有或者少地的農(nóng)戶的土地需求。然而這些農(nóng)村勞動力的遷出并不是永久性的遷出,因而他們放棄的只是短期內(nèi)的使用權(quán),他并沒有徹底放棄土地承包經(jīng)營權(quán),因此由人口流動造成的土地流轉(zhuǎn)是不穩(wěn)定的,同時也是短期性的。

第三是資本推動型的土地流轉(zhuǎn)。資本下鄉(xiāng)是一個動態(tài)過程。按照經(jīng)典經(jīng)濟學的基本原理,資本是以利潤為導向的。資本之所以能夠下鄉(xiāng),這是因為農(nóng)村有能給資本帶來利潤的資源。從全國來看,雖然自然稟賦分配并不是平均的,但是從整體上來看,大部分農(nóng)村唯一能吸引資本的就是土地,如果能最有效地利用土地,土地帶來的利潤將取之不竭。從資本和土地兩個最原始的生產(chǎn)資料的結(jié)合方式來看,目前我們可以把他們分為兩種,一種是資本進入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域,如通過土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn),把土地集中起來,進行規(guī)模經(jīng)營,搞集約化、規(guī)?；?、機械化、專業(yè)化。這是十七屆三中全會倡導發(fā)展和倡導土地流轉(zhuǎn)的主要目的之一,也是形成土地流轉(zhuǎn)的主要模式。目前,以土地為基礎(chǔ),“公司+農(nóng)戶”模式最為典型,另外一種是資本進入非農(nóng)領(lǐng)域,主要是資本與土地結(jié)合,用于非農(nóng)生產(chǎn),例如城市資本進入農(nóng)村,開發(fā)旅游業(yè),或城市資本進入農(nóng)村,租用村集體土地,投資設廠。由于非農(nóng)土地用途給資本帶來非常豐厚的回報,這強烈吸引著城市資本,雖然中央嚴格限制將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地,但是城市資本依然通過各種途徑參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。這種將集體用地長期出租進行非農(nóng)用途的情況,在很多地方出現(xiàn)了。

第四是政府主導型的土地流轉(zhuǎn)。隨著我國城市化進程的加快,國家為了進一步拓展工業(yè)企業(yè)發(fā)展的空間,促進工業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展,農(nóng)村土地大面積被征用。特別是在城鎮(zhèn)和農(nóng)村的結(jié)合部分,而且土地征用現(xiàn)象也越來越多。土地征用是國家、集體、個人之間發(fā)生的因公共利益需要,依照法律規(guī)定的程序和補償原則、補償標準、安置辦法,將集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)為國家所有的一種行政行為。從這個角度上說,該土地流轉(zhuǎn)是發(fā)生在國家和農(nóng)民集體之間的所有權(quán)的轉(zhuǎn)移,是在國家為提高整個社會的福利,滿足社會利益的需要,按照法律規(guī)定的權(quán)限和程序,給予農(nóng)民集體和個人補償后,將農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)變成國有。政府主導的土地流轉(zhuǎn)是保證國家公共設施和公益事業(yè)建設所需土地的一項重要措施,但是由于共存余地征用問題直接涉及到農(nóng)民的直接利益問題,所以此類土地流轉(zhuǎn)特別敏感,同時也是農(nóng)民反映比較多的問題。

二、土地流轉(zhuǎn)過程中存在的問題

(一)流轉(zhuǎn)收益分配不合理

從我國目前的土地經(jīng)營流轉(zhuǎn)市場處于培育階段。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場往往是“有價無市”的情況。由于市場發(fā)展程度不高,所以市場并不能通過價格來反映土地的真正價值,也就是說,土地流轉(zhuǎn)過程中,土地的真正價格并不是通過價格來反映。

目前,土地流轉(zhuǎn)的價格,只是簡單的以生產(chǎn)往年土地的生產(chǎn)資料的價格為主要依據(jù)。并不是依據(jù)土地的產(chǎn)品的價格為主要依據(jù)。這主要是因為,這幾年化肥、種子、人工等生產(chǎn)資料的價格一直在漲,土地產(chǎn)出物的價格有時候甚至比生產(chǎn)資料的價格還要低。由此導致土地的流轉(zhuǎn)價格就是該土地的生產(chǎn)資料的價格。但是流轉(zhuǎn)后的土地經(jīng)營方式是多變的,這造成經(jīng)營后的土地收益始終與土地價格相脫節(jié),在這種情況下, 經(jīng)營收益只能偏重于經(jīng)營方,而對土地經(jīng)營權(quán)所有者來說,收益分配處于弱勢。以工業(yè)資本為例,一般而言資本與工業(yè)資本存在著較強的依賴性、相關(guān)性,在特定時機就會相互轉(zhuǎn)化,以保持工業(yè)的持續(xù)發(fā)展。但在重新分配由土地創(chuàng)造的價值時,造成絕大多數(shù)利益流向工業(yè)部門、而農(nóng)民受損的不公平的結(jié)果。與此同時由此引發(fā)耕地資源緊張和糧食安全問題的。

因此,同樣的一塊土地,被流轉(zhuǎn)以后通過其他市場影響,產(chǎn)生的土地收益遠遠超過了農(nóng)民所獲得的流轉(zhuǎn)收益,所產(chǎn)生的利益差別非常懸殊。這種收益上的巨大落差,反映出人們的一種傳統(tǒng)觀念,工業(yè)化和城市化的發(fā)展必然要有人作出犧牲,而犧牲農(nóng)民的利益成本是最低的。同時,土地流轉(zhuǎn)的市場化運作與非市場運作的差別,則是形成這種利益分配上巨大反差的直接原因。

(二)流轉(zhuǎn)過程操作不規(guī)范

當前農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)多以農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)和當?shù)鼗鶎咏M織的行政推動為主,由流轉(zhuǎn)操作不規(guī)范而引發(fā)的土地糾紛很多。首先,農(nóng)戶對市場行情沒有充分把握,導致他們對農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的定價十分隨意,既沒有統(tǒng)一標準,也沒有統(tǒng)一手續(xù)。同時,由于農(nóng)村勞動力的流動和土地耕種成本大、效益較低等原因,有的農(nóng)戶不愿承包土地或棄耕,將自己的承包土地通過村委會安排給其他農(nóng)戶種植或私下轉(zhuǎn)包給其他村民耕種,在土地流轉(zhuǎn)中沒有及時簽訂書面合同,農(nóng)民與農(nóng)民土地的私下流轉(zhuǎn)大多數(shù)是口頭合同。有的甚至既無書面約定,又無口頭約定,在農(nóng)業(yè)承包合同管理機關(guān)登記、備案的更少,雙方在履行轉(zhuǎn)包協(xié)議中發(fā)生矛盾,原承包戶要求解除轉(zhuǎn)包協(xié)議、收回承包地從而產(chǎn)生糾紛。其次,流轉(zhuǎn)管理無序,操作隨意,程序隨便,土地流轉(zhuǎn)中既簽訂了流轉(zhuǎn)合同又經(jīng)農(nóng)業(yè)承包合同管理機構(gòu)審查的只是極少數(shù),大部分的流轉(zhuǎn)只進行口頭約定甚至無約定。在土地流轉(zhuǎn)上,一些基層干部仗著土地所有者代表的身份和行政權(quán)力,以行政推動強行開展土地流轉(zhuǎn),嚴重損害農(nóng)民土地承包權(quán)。同時在流轉(zhuǎn)手續(xù)上,集體與流轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶沒有簽訂規(guī)范的合同或協(xié)議;有的單憑村干部的口頭承諾;有的因農(nóng)戶的反對未達成協(xié)議。在流轉(zhuǎn)過程中,一些地方在發(fā)包中,集體經(jīng)濟組織沒有按照規(guī)定公開招標發(fā)包,村干部私下與承租者達成交易,甚至與承租者事先串通搞假招標,蒙騙農(nóng)戶。

(三)土地流轉(zhuǎn)的配套措施不完善

土地具有自然特性和經(jīng)濟特性兩大特性。首先土地的自然特性是作為人類的食物之源,解決了人們的吃飯問題,維持了人類的生存;其次土地又是一種生產(chǎn)要素,作為財富產(chǎn)生的主要生產(chǎn)要素,可以獲得相應的要素報酬。土地的特性,賦予了土地特有的社會功能。這主要包括解決農(nóng)村的就業(yè),提供社會保障功能,同時也是農(nóng)民最主要的經(jīng)濟來源。

目前來看,農(nóng)村形成的農(nóng)業(yè)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)并不多,一方面原因在于根據(jù)中國的實際情況,農(nóng)民大多數(shù)都是一個家庭只有半公頃左右的土地,所以流轉(zhuǎn)的規(guī)?，F(xiàn)在還不是太大,農(nóng)業(yè)部門統(tǒng)計,全國大概有5%的土地承包經(jīng)營權(quán)是在流轉(zhuǎn)的。另外一方面耕地有效流轉(zhuǎn)的根本障礙在于耕地的社會壓力過重。與城市相比,我國農(nóng)村的醫(yī)療、勞保、喪葬、撫恤、退休金等社會保障制度還沒有完全建立起來,而農(nóng)民要使耕地有效流轉(zhuǎn),必須首先解決三大難題:一是要建立健全農(nóng)村最低生活保障制度;二是要為農(nóng)民工創(chuàng)造良好的就業(yè)環(huán)境和提供穩(wěn)定、公平的經(jīng)濟待遇;三是要為農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移提供更廣闊的就業(yè)途徑。

(四)地方政府部門職能界定不清晰

各級政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中扮演著政策制定者、探索者、實施者或者服務者的重要角色,但是在追求地方經(jīng)濟發(fā)展和緩解本級財政困難的雙重動力之下,一些地方政府試圖爭取更多的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)利益,核心問題就是與民爭利。同時,黨政不分、黨政職能不分導致農(nóng)村土地管理政出多門,國土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、財政等部門多頭執(zhí)法有待整合,在這種情況下,更給農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理帶來利益部門化和權(quán)力尋租等新問題。

三、對策與建議

土地流轉(zhuǎn)的根本目的是提高耕地的效益,體現(xiàn)農(nóng)民的權(quán)益,增加農(nóng)民的收益。因此土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)必須依法、自愿、有償進行。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)戶,農(nóng)戶有權(quán)依法自主決定土地承包經(jīng)營權(quán)是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的方式。因此允許土地流轉(zhuǎn)的前提是必須堅持以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)的原則。

(一)培育土地流轉(zhuǎn)市場,提高土地流轉(zhuǎn)的效率性

土地流轉(zhuǎn)的市場化是土地流轉(zhuǎn)的大勢所趨,土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)要以價格為依據(jù),建立土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場,通過公開、公平、公正的市場化運作機制,可以使土地流轉(zhuǎn)透明公開,秩序井然。通過充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用,減少暗箱操作、權(quán)力尋租的空間,實現(xiàn)土地資源利用的最優(yōu)化,從而客觀真實地體現(xiàn)土地的實際價值。市場機制的培育是一個過程,同時也要依法建立規(guī)范的農(nóng)村土地市場流轉(zhuǎn)機制,規(guī)范市場運作。

(二)規(guī)范政府行為,形成土地流轉(zhuǎn)整體性規(guī)模

地方各級政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的利益博弈及角色錯位,造成各個部門處于利益關(guān)系考慮,以新農(nóng)村建設等名義違規(guī)占用農(nóng)村土地或變相占用土地,并且不尊重農(nóng)民的意愿,通過各種手段,欺騙或者強制農(nóng)民拿出土地進行流轉(zhuǎn)。從而區(qū)縣政府收益分配不合理,保護農(nóng)地與發(fā)展經(jīng)濟存在矛盾。這些問題現(xiàn)象的出現(xiàn),原因之一就在于政府的管理職能不當。因此一方面是通過法律制約政府的行為,明確其政府的相應職能。另外一方面就是監(jiān)管土地的相關(guān)部門政府要簡化辦事程序,提高工作效率,妥善解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的各種糾紛和矛盾,協(xié)調(diào)好流轉(zhuǎn)雙方關(guān)系,為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造一個寬松的環(huán)境,促進合作與支持,推進土地合理有序流轉(zhuǎn)。

土地流轉(zhuǎn)有利于農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營,使各種生產(chǎn)要素的投入達到最合適的程度,并且發(fā)揮各種生產(chǎn)要素的組合效應,從而實現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。通過政府的正確引導,大力推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化,從而實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)的區(qū)域化布局、專業(yè)化生產(chǎn)、集約化經(jīng)營、市場化運作。鼓勵農(nóng)戶之間通過轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換等土地流轉(zhuǎn)的多種實現(xiàn)形式,實行適度規(guī)模經(jīng)營,提高科技水平和種植效益,積極引導農(nóng)戶以土地使用權(quán)抵押、入股、創(chuàng)辦股份制和股份合作制企業(yè),統(tǒng)一進行農(nóng)業(yè)開發(fā)經(jīng)營;以優(yōu)惠政策鼓勵各類企業(yè)和投資者,通過租賃、承包、入股等方式來從事農(nóng)業(yè)開發(fā),在農(nóng)村建立穩(wěn)定的規(guī)?；a(chǎn)基地,并大力培訓經(jīng)營大戶和種田能手,實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)形成的規(guī)模效益。

(三)確定農(nóng)民地權(quán),依法強化農(nóng)民自身權(quán)益

農(nóng)民問題的核心是土地問題。農(nóng)民是土地流轉(zhuǎn)后果的最直接的承擔者?！巴恋厥秦敻恢?勞動是財富之父”,土地是農(nóng)民最重要的生產(chǎn)資料,也是維護自己利益最重要的“武器”。因此,確權(quán)不僅指明確界定土地的集體所有權(quán),而且是要明確界定所有農(nóng)村耕地、山林、建設用地與宅基地的農(nóng)戶使用權(quán)或經(jīng)營權(quán),以及住宅的農(nóng)戶所有權(quán)。如果不以確權(quán)為基礎(chǔ),貿(mào)然推行大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn),則流轉(zhuǎn)的主體不可能為農(nóng)民,而很可能是其他權(quán)力主體。如此一來,其他權(quán)力主體會通過土地流轉(zhuǎn),獲得又一輪侵害農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利的機會,那就與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的初衷完全相悖了。我國現(xiàn)階段農(nóng)村土地所有權(quán)主體被法律界定為“集體”,但是,究竟由誰代表集體行使土地所有權(quán),都很不明確,而現(xiàn)在此權(quán)利基本上由行政村組織來行使。而且現(xiàn)行的一些法律如《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》等對搞活農(nóng)村土地使用權(quán)表面上很是支持,實際上支持少,限制多。

因此應加強土地流轉(zhuǎn)的法制建設,依法管理土地流轉(zhuǎn)。我國應盡快制定有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的法律、法規(guī),對農(nóng)民土地權(quán)利的界定、土地流轉(zhuǎn)的補償標準、土地流轉(zhuǎn)的管理、土地糾紛的處理等基層難以解決的問題,用法律法規(guī)的形式加以規(guī)定,使土地流轉(zhuǎn)走上健康的法制化軌道。

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(作者單位:華中師范大學中國農(nóng)村問題研究中心)