湖南行政變革，從“程序”突圍

徐浩程

盡管《湖南省行政程序規(guī)定》不是國(guó)家法律，甚至連地方法規(guī)都不是，僅僅是個(gè)政府規(guī)章，然而，政、學(xué)兩界均給予了極高評(píng)價(jià)。一位來自國(guó)務(wù)院法制辦的官員說，這是一個(gè)具有標(biāo)志意義的事件。

在我國(guó)，制定《行政程序法》的呼聲已喊了十余年并無動(dòng)靜，湖南卻在2008年走到了前面。

4月17日，湖南省省長(zhǎng)周強(qiáng)簽署政府令，正式頒布了一部填補(bǔ)中國(guó)行政程序立法空白的地方規(guī)章——《湖南省行政程序規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）。在將近六個(gè)月的準(zhǔn)備后，10月1日，《規(guī)定》在湖南正式施行。

盡管《規(guī)定》不是國(guó)家法律，甚至連地方法規(guī)都不是，僅僅是個(gè)政府規(guī)章，然而，政、學(xué)兩界均給予了極高評(píng)價(jià)。一位來自國(guó)務(wù)院法制辦的官員說，這是一個(gè)具有標(biāo)志意義的事件。

“地方版本”破冰

行政程序立法空白在湖南破冰，應(yīng)該得益于“一次巧遇”。

從團(tuán)中央第一書記轉(zhuǎn)任湖南省省長(zhǎng)后，有著法學(xué)教育背景的周強(qiáng)在2007年全國(guó)“兩會(huì)”中，在下榻的全國(guó)總工會(huì)“職工之家”賓館，恰巧碰上也下榻于此的全國(guó)人大代表、國(guó)家行政學(xué)院法學(xué)部主任應(yīng)松年。再加上同時(shí)下榻于此的時(shí)任湖南省高院院長(zhǎng)江必新，三位“法律人”閑聊的話題也未離開“法”。

制定《行政程序法》，對(duì)從事行政法研究20多年、72歲的應(yīng)松年來說，可謂“夙愿”。從上世紀(jì)90年代初，應(yīng)松年就與很多專家學(xué)者一起呼吁行政程序立法，并將呼吁轉(zhuǎn)化為實(shí)際行動(dòng)。十幾年來，應(yīng)松年為首的專家學(xué)者起草了15稿行政程序法文本，幾乎每年都要修改一二稿，孜孜不倦。

然而，作為一部行政法中的基本法，行政程序法雖然幾次寫入全國(guó)人大立法規(guī)劃，但都未能進(jìn)入審議階段。這成為行政法學(xué)者們最大的心病，自然也是應(yīng)松年的心病。

國(guó)外許多國(guó)家行政程序法走的就是“先地方后中央”的道路，應(yīng)松年后來在接受媒體采訪時(shí)如此說道。也許是屢次的挫折加上這條經(jīng)驗(yàn)，讓應(yīng)松年閑談中試問周強(qiáng)：“能不能考慮先在湖南搞起來？”

而對(duì)于此時(shí)的周強(qiáng)而言，也有一個(gè)心病與行政程序有關(guān)。就在此前的2006年最后幾天，湖南決策層像往年一樣，閉門謝客，召開一年一度的經(jīng)濟(jì)工作務(wù)虛會(huì)議。會(huì)上，大家關(guān)注最多的是發(fā)展環(huán)境問題，議論最多的是“公共權(quán)力部門化”。

聽了大家的發(fā)言，周強(qiáng)陷入了沉思。會(huì)后，他就依法行政進(jìn)行了一系列調(diào)研，深感因缺乏一個(gè)統(tǒng)一的行政程序規(guī)定，導(dǎo)致政府行政行為不僅普遍存在隨意性和盲目性，且出現(xiàn)大量濫用權(quán)力、失職瀆職問題。

一個(gè)從理論出發(fā)，希望建設(shè)依法行政的程序；一個(gè)從實(shí)際出發(fā)，需要完善行政程序以解決實(shí)際問題。對(duì)依法行政的關(guān)注，讓他們一拍即合：程序控權(quán)是上策。就此，行政程序立法在湖南邁出了率先破冰的第一步，而接下來的事情就順利得出乎人的意料。

此后不久，周強(qiáng)特邀應(yīng)松年成立了“湖南省行政程序規(guī)定起草專家組”，同時(shí)責(zé)令湖南省政府法制辦成立了“行政程序立法工作小組”。針對(duì)當(dāng)前行政行為中需要解決的重要問題，從行政決策、行政公平、行政效率以及公眾參與等方面，兩個(gè)小組共同研究，起草《規(guī)定》。

從2007年4月起，行政程序立法工作小組先后5次赴京，與專家組進(jìn)行研究、討論和修改，五易其稿，于2007年9月形成專家建議稿。同年10月，湖南省政府法制辦在專家建議稿的基礎(chǔ)上形成征求意見稿，書面征求了湖南各部門意見。

四易其稿后，2008年2月，周強(qiáng)再次邀請(qǐng)12位行政法專家會(huì)聚一堂，就《規(guī)定》展開論證，并決定通過媒體公布草案，向社會(huì)公開征求意見。在次前后，“長(zhǎng)株潭城市群兩型社會(huì)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”的獲批，以及剛剛結(jié)束的抗冰救災(zāi)工作則加快了《規(guī)定》的出臺(tái)。

2008年4月9日上午，五易其稿的《規(guī)定》在湖南省政府第4次常務(wù)會(huì)議上審議通過，17日，周強(qiáng)簽署政府令，正式頒布。

“作繭自縛”

2008年11月6日，改版后的湖南省政府網(wǎng)站正式開通，其中的“政府信息公開發(fā)布平臺(tái)”等欄目的設(shè)置進(jìn)一步拓展了湖南政務(wù)信息公開的深度與廣度。相較此前的網(wǎng)站，這些改變已經(jīng)使得湖南省政府網(wǎng)變成了一個(gè)先進(jìn)的電子政務(wù)平臺(tái)，一位知情人士說，就此湖南曾向全球公開征求建設(shè)意見。

而這一切的目的都是為貫徹《規(guī)定》，保證行政公開?！兑?guī)定》規(guī)定，自2008年10月1日起，湖南縣級(jí)以上政府的重大行政決策結(jié)果、制定的文件以及依法應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開的信息，都必須在政府公報(bào)或政府門戶網(wǎng)站上統(tǒng)一發(fā)布，如果沒有經(jīng)過公開的程序，就沒約束力。

對(duì)此，媒體的解讀是——“一場(chǎng)行政機(jī)關(guān)作繭自縛式的革命”，首次以法律形式從程序上明確限制政府權(quán)力的膨脹。也就是說，雖然《規(guī)定》出自政府之手，但它要管的是政府自己，不是老百姓。行政公開只是“作繭自縛”的一方面，在《規(guī)定》中，對(duì)政府進(jìn)行限權(quán)的最典型要求是關(guān)于紅頭文件的規(guī)定。

按照《規(guī)定》的要求，自10月1日起，現(xiàn)行紅頭文件有效期統(tǒng)一為5 年，標(biāo)注“暫行”、“試行”的，有效期為2年。有效期滿的，文件一律自動(dòng)失效。此前大部分紅頭文件并無時(shí)限，即便是“暫行”、“試行”也都長(zhǎng)效不衰，經(jīng)常造成行政行為有悖于當(dāng)前現(xiàn)實(shí)的咄咄怪事。

同時(shí)，按照《規(guī)定》，自10月1日起，縣級(jí)以上政府作出重大決策必須嚴(yán)格遵循五個(gè)步驟：調(diào)查研究、專家論證、公眾參與、合法性審查、集體研究。涉及公眾重大利益等方面的決策，一律要進(jìn)行聽證，違者將追究責(zé)任。此外，諸如政府不履行或者拖延履行職責(zé)，超越或者濫用職權(quán)，以及不依法舉行聽證會(huì)等都將被納入問責(zé)范圍，

“每個(gè)條文，都體現(xiàn)了政府管理模式之變——從管理者中心轉(zhuǎn)向公民權(quán)利中心。”湖南省政府法制辦主任賀安杰這樣概括。

對(duì)此，應(yīng)松年的解釋是，在《規(guī)定》的制定過程中，貫穿始終的思想就是“以民為本”，以“執(zhí)法為民、更好地為百姓服務(wù)”為原則。“比如，規(guī)定中的一個(gè)最基本的，就是行政行為中程序都以公開、參與為主線，要讓老百姓知道，無論制定一個(gè)規(guī)范，還是一個(gè)決策，只要涉及老百姓利益的都要公開，并讓百姓參與。知情權(quán)和參與權(quán)是貫穿在整個(gè)行政程序當(dāng)中的?！?/p>

為什么是湖南

那么，為什么是湖南？何以十余年的呼吁在湖南得到了回應(yīng)？

“湖南開啟了中國(guó)統(tǒng)一行政程序立法的破冰之旅，為什么湖南成為第一個(gè)吃螃蟹者，我們難以找到獨(dú)具的理由，只能歸于領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人的魅力?！薄兑?guī)定》起草小組成員王萬華在接受媒體采訪時(shí)如此說道。同時(shí)，身為起草專家組組長(zhǎng)，應(yīng)松年亦感慨道，“行政程序立法‘地方版本的出臺(tái)，領(lǐng)導(dǎo)重視至關(guān)重要?！?/p>

兩位專家所言的領(lǐng)導(dǎo)，其中非常重要的一員應(yīng)該是周強(qiáng)。周強(qiáng)不僅是這一地方行政程序法的首倡者之一，從決定立法到起草、論證、公示直至臨戰(zhàn)前的總動(dòng)員，周強(qiáng)一直都是最大的推手。

一個(gè)典型的例子是，2008年2月23日上午，周強(qiáng)準(zhǔn)時(shí)出現(xiàn)在長(zhǎng)沙市蓉園賓館《規(guī)定(草案)》專家咨詢論證會(huì)現(xiàn)場(chǎng)，他開門見山地說，最近一段時(shí)間，省里停掉了其他的會(huì)議，為抗冰雪救災(zāi)與災(zāi)后重建讓路，不過這個(gè)咨詢論證會(huì)“是唯一的例外”。重視程度可見一斑。

與周強(qiáng)有過接觸的行政學(xué)者告訴媒體：“他有法律思維，講什么他懂，而且知道重要性?！?006年周強(qiáng)曾作為國(guó)家行政學(xué)院的學(xué)員前往耶魯大學(xué)參加培訓(xùn)，并與中國(guó)法研究中心做了較長(zhǎng)時(shí)間交流。該中心主任葛維寶教授對(duì)周強(qiáng)表現(xiàn)出來的法律思維印象深刻。

履新湖南省長(zhǎng)后，周強(qiáng)一直致力于打造服務(wù)型、法治型政府，并希望借此為湖南尋找到國(guó)際坐標(biāo)。

在周強(qiáng)看來，香港成為投資者天堂最重要的一點(diǎn)，就是投資者事先可以通過香港完善的法律制度清楚計(jì)算出在當(dāng)?shù)赝顿Y的成本，對(duì)當(dāng)?shù)卣男姓袨椤⑼顿Y環(huán)境充滿信心。他希望，《規(guī)定》的出臺(tái)，能為到湖南來投資的企業(yè)家創(chuàng)造一個(gè)可以預(yù)期的投資環(huán)境與法制環(huán)境。

同時(shí)，還有一個(gè)不能不考慮的因素就是行政改革的“湖南現(xiàn)象”。從2007年前后開始，湖南在行政管理體制方面進(jìn)行了一系列的改革，例如無紙化辦公、開門立法、政務(wù)公開等等。僅在行政立法上，湖南就先后制定了有關(guān)行政程序的多部單項(xiàng)地方立法，比如湖南省行政執(zhí)法條例、行政處罰聽證程序規(guī)定等。

在相關(guān)專家看來，在《規(guī)定》出臺(tái)之前的這些行政管理體制上的變革，使得在湖南制定統(tǒng)一的行政程序規(guī)定條件已經(jīng)基本成熟。

“湖南第一個(gè)吃螃蟹很合適，湖南既不是發(fā)達(dá)地區(qū)也不是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，它介乎兩者之間，更接近于中國(guó)的實(shí)際，是做試點(diǎn)的最好地區(qū)?！毙姓▽W(xué)家、中國(guó)政法大學(xué)馬懷德教授認(rèn)為，行政程序法作為一部非常重要的法律，世界各國(guó)對(duì)其立法工作都很慎重，我國(guó)的行政程序法既不能照搬別國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，也不可能一蹴而就，它需要一段時(shí)間來探索和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。