冷戰(zhàn)時期美國調(diào)節(jié)國際收支失衡政策研究（１９４６－１９７１）

齊秀麗

摘要：第二次世界大戰(zhàn)后至20世紀70年代初，美國的國際收支經(jīng)歷了由順差到微量逆差，繼而發(fā)展為惡性逆差的過程。冷戰(zhàn)使美國的國際收支問題成為復雜的國際政治經(jīng)濟問題。為了確保美國經(jīng)濟持續(xù)繁榮，美國政府從內(nèi)政、外交兩方面對國際收支進行調(diào)節(jié)，如通過對外經(jīng)濟援助、加強國際貿(mào)易合作、鼓勵對外投資等途徑降低順差，通過與盟國談判達成防務(wù)責任和對發(fā)展中國家援助責任分擔，通過自愿或強制性限制投資等途徑降低逆差。這些政策的實施在一定程度上促進了美國國際收支失衡問題的解決。

關(guān)鍵詞：美國；冷戰(zhàn)；國際收支；順差；逆差

中圖分類號：K712.54

文獻標識碼：A

文章編號：1001-8204(2009)01-0159-07

一

國際收支反映一定時期內(nèi)一國對外國的全部經(jīng)濟往來所引起的收支對比情況。調(diào)節(jié)國際收支是美國政府經(jīng)濟職能之一。雖然在政府四大目標中(經(jīng)濟增長、物價穩(wěn)定、充分就業(yè)和平衡國際收支)，平衡國際收支不是美國政府的工作中心，但是由于外部平衡是內(nèi)部發(fā)展的基礎(chǔ)，在國際收支嚴重失衡的情況下，國內(nèi)目標的實現(xiàn)會受到制約，因此，美國從杜魯門政府到尼克松政府，調(diào)節(jié)國際收支失衡都是政府工作重心之一。國外學術(shù)界對美國國際收支逆差問題的研究較多，但多從純經(jīng)濟學的角度著眼。國內(nèi)學術(shù)界對美國國際收支問題的研究雖有一些成果，但缺乏系統(tǒng)的研究，而且對美國調(diào)節(jié)國際收支政策的研究涉及較少。國際收支問題本身是國家間的經(jīng)濟問題，但是冷戰(zhàn)的大環(huán)境使美國的國際收支問題成為復雜的政治經(jīng)濟問題，因此，美國在調(diào)節(jié)國際收支問題上既采取國內(nèi)財政措施，又非常強調(diào)從外交的層面，即通過與盟國的談判協(xié)商、合作解決問題。本文對二戰(zhàn)后至尼克松“新經(jīng)濟”時期美國調(diào)節(jié)國際收支失衡的政策進行梳理，試圖利用新近解密的美國外交檔案文件，厘清美國調(diào)節(jié)國際收支失衡的政策的脈絡(luò)，分析其特點和原因，并對其實施效果進行評估，以揭示國際收支問題背后隱藏的美國政府內(nèi)部和美國與盟國間的利益紛爭，使學界進一步認識國際收支問題在美國國家安全中的地位。

1946年至1971年，美國的國際收支呈以下階段性的變化：1946—1949年為持續(xù)的順差時期；1950—1956年為小額的逆差時期；1957年微量的順差后，1958—1971年為高額的逆差時期(詳情見下頁表)。

羅斯福新政時期興盛起來的政府對經(jīng)濟的干預(yù)在二戰(zhàn)期間得到進一步加強?！?946年就業(yè)法》將確保高就業(yè)、高生產(chǎn)和高購買力作為美國政府的法定經(jīng)濟目標，政府管理經(jīng)濟的職責被法制化。國際收支問題是二戰(zhàn)后至20世紀70年代初美國歷屆政府面臨的棘手問題?！霸趪鴥?nèi)外經(jīng)濟相互影響的情況下，一國國際收支不穩(wěn)定，勢必影響到國內(nèi)經(jīng)濟。不論是國際收支逆差還是順差，它們的持續(xù)存在都會通過各種傳遞機制給國內(nèi)經(jīng)濟產(chǎn)生或大或小的不利影響?！睘榱舜_保美國經(jīng)濟的穩(wěn)定繁榮，美國政府根據(jù)國內(nèi)外形勢和國際收支情況，采取了一系列內(nèi)政和外交行動對國際收支進行調(diào)節(jié)。

二

1946年，美國“擁有200億美元的黃金儲備，占世界黃金儲備的59％；工業(yè)產(chǎn)量占世界工業(yè)總產(chǎn)量的56.4％；擁有世界船舶供應(yīng)量的50％，出口貿(mào)易在世界貿(mào)易總額中所占比重從1938年的14.5％增長到了23.4％”。戰(zhàn)后美國經(jīng)濟增長的一個重要來源在于其對外經(jīng)濟往來的發(fā)展，正如1947年美國總統(tǒng)經(jīng)濟報告總結(jié)的那樣：“1946年，美國高就業(yè)、高生產(chǎn)、高購買力的原因之一在于外國對美國產(chǎn)品的強烈需求。美國的對外商品和服務(wù)收入額為150億美元，而戰(zhàn)前僅為40億美元。”同年，美國的國際收支順差12.6億美元，其中商品和勞務(wù)順差高達78億美元，經(jīng)常項目順差將近49億美元。

以上各項數(shù)據(jù)表明美國的戰(zhàn)后經(jīng)濟相當繁榮。然而，這種表面繁榮的背后隱藏著潛在的危機。由于戰(zhàn)爭的破壞，戰(zhàn)后重建的任務(wù)尚未完成，西歐各國對美國產(chǎn)品的需求旺盛，然而，這些國家的生產(chǎn)能力極其有限，沒有足夠的產(chǎn)品與美國進行交易，加之這些國家的黃金儲備和外匯儲備也非常有限，這就造成了清償力不足。清償力不足不僅造成西歐國家需求無法得到滿足，無法快速完成戰(zhàn)后重建任務(wù)，也造成美國產(chǎn)品無法找到市場，從而影響美國產(chǎn)品的銷路，使美國的生產(chǎn)潛力得不到發(fā)揮。為了促進美國戰(zhàn)后經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，美國政府認識到對順差進行調(diào)節(jié)的必要性，并采取有效的措施減少順差，以為西歐國家提供清償能力。美國調(diào)節(jié)順差的政策主要體現(xiàn)在以下兩方面：

第一，以國際貿(mào)易和就業(yè)會議為契機推動世界貿(mào)易正常化的談判，主動列出關(guān)稅減讓清單，甚至默許針對美國商品的差別待遇，促進戰(zhàn)后世界貿(mào)易秩序的恢復，從而使西歐增強清償能力。

澳大利亞政府曾在1945年初向美國建議盡早召開關(guān)于就業(yè)政策的國際會議，美國對此建議非常感興趣。由于就業(yè)與貿(mào)易問題密切相關(guān)，美國國務(wù)卿在給澳大利亞總理的照會中建議“只有通過使就業(yè)政策與貿(mào)易政策協(xié)調(diào)起來，才會使每個國家可能充分有效地利用現(xiàn)有資源，實現(xiàn)高水平地生產(chǎn)產(chǎn)品和必需的消費品……我國政府很愿意參加盡早召開的國際貿(mào)易和就業(yè)會議。會議將考慮戰(zhàn)后貿(mào)易關(guān)系的所有問題，它不僅包括降低貿(mào)易壁壘的國際協(xié)定和建立國際貿(mào)易組織的建議……會議還會充分考慮維持所有國家的高水平的穩(wěn)定就業(yè)問題的國際方面，將探討達成這方面的國際合作的方法、目標和程序等”。美國的建議體現(xiàn)了其對戰(zhàn)后世界貿(mào)易秩序的總體考慮。

美國政府于1945年12月9日發(fā)表《擴大世界貿(mào)易和就業(yè)的建議》文件，以征求各國的建議，隨后美國開始討論世界貿(mào)易會議的籌備會議問題，并向主要的貿(mào)易國家發(fā)出參與籌備會議的邀請。1946年上半年，美國一直在為國際貿(mào)易和就業(yè)會議籌備會議做準備。1946年10月15日至11月26日，國際貿(mào)易和就業(yè)會議籌備會議在倫敦召開，會上通過了國際貿(mào)易組織憲章草案?！安莅负粲踉诼?lián)合國的框架下成立與貿(mào)易有關(guān)的國際機構(gòu)。草案還體現(xiàn)了管理貿(mào)易政策的主要方面的法規(guī)。維持所有國家的就業(yè)和高水平的有效需求被看作是充分促進貿(mào)易發(fā)展的前提?！?947年4月至10月，聯(lián)合國貿(mào)易和就業(yè)會議第二次籌委會在日內(nèi)瓦召開。與會各國就關(guān)稅減讓等問題進行了討論，討論中各國在具體的減讓項目與幅度上爭論相當激烈，經(jīng)過日內(nèi)瓦會議上的討價還價，國際貿(mào)易與就業(yè)會議第二次籌委會同意將正在起草中的國際貿(mào)易組織憲章草案中涉及關(guān)稅與貿(mào)易的條款抽出來，構(gòu)成單獨的協(xié)定，將其命名為《關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定》，23個國家和地區(qū)簽署了這份“臨時適用”議定書，它于1948年1月1日起正式生效?！蛾P(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定》的達成意義重大。“它是在消除貿(mào)易壁壘方面采取的重大的步驟……是主要國家采取的應(yīng)對一戰(zhàn)以來所形成的貿(mào)易限制和經(jīng)濟孤立狀態(tài)的第一個重要措施?！?/p>

美國希望通過哈瓦納會議建立國際貿(mào)易組織，但

是，由于《哈瓦納憲章》未獲通過，管理國際貿(mào)易問題的政府間組織未能建成。通過美國與其他國家努力達成的《關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定》對美國來說意義更為重大，有利于其日后對外貿(mào)易的展開。從美國邀請參加會議的國家來看，“這些國家與美國有著密切的貿(mào)易往來，最初邀請的國家與美國的貿(mào)易占美國貿(mào)易額的2／3，后來實際參加會議的又根據(jù)實際情況增加了3個，這3個國家也與美國有著緊密的貿(mào)易聯(lián)系”。這些國家的參與使美國的對外貿(mào)易網(wǎng)輻射面更大，可以為美國產(chǎn)品打開更廣闊的海外市場。美國通過列出大幅度的關(guān)稅減讓清單使外國產(chǎn)品進入美國市場的代價相對減少，從而有利于這些國家賺取更多的美元以支付它們從美國進口產(chǎn)品，部分解決了這些國家的清償力不足問題。

第二，展開以“馬歇爾計劃”為中心的經(jīng)濟援助計劃，為西歐經(jīng)濟復興提供大量的資金，促進西歐恢復生產(chǎn)能力和支付能力。

經(jīng)濟援助是戰(zhàn)后美國對外關(guān)系的重要方面和推行其外交政策的重要工具?！榜R歇爾計劃”(即歐洲復興計劃)就是美國幫助歐洲實現(xiàn)經(jīng)濟恢復的最系統(tǒng)、最龐大的經(jīng)濟援助計劃，該計劃對歐洲的經(jīng)濟復興發(fā)揮了重要作用，有人甚至稱它為“有史以來最成功的神話之一”、“非常成功的慈善行動”。馬歇爾計劃除了政治上的需要外，另一層重要的使命在于解決美國面臨的經(jīng)濟問題，即美國在戰(zhàn)后的巨額順差以及由此導致的國外清償力不足可能導致的美國經(jīng)濟的衰退。

《租借法案》于1945年9月2日中止后，盟國的經(jīng)濟陷入到崩潰的邊緣。為了使盟國不致徹底癱瘓，美國采取各種途徑為盟國提供資金和物資援助。實際上，在戰(zhàn)爭后期美國就已對戰(zhàn)后援助歐洲重建的必要性進行了探討，如對外經(jīng)濟管理局的一位官員在1945年5月指出，戰(zhàn)時美國提供于非軍事性的租借款在戰(zhàn)后國外重建時必須繼續(xù)，否則，歐洲就會出現(xiàn)不穩(wěn)定，那會引起美國的就業(yè)和生產(chǎn)衰退。歐洲國家的經(jīng)濟困難在國際收支上表現(xiàn)為“為了維持絕對最低的生活水平，它們今年預(yù)期要承受50億美元的逆差，1948年的情況將更糟糕”。當時的西歐境況用丘吉爾的話來說就是“一座瓦礫堆、一個尸骨收容所，一個滋生瘟疫和仇恨的溫床”。由于無法生產(chǎn)足夠的可以出口到美國的產(chǎn)品與服務(wù)，這些國家只能使用美國政府的援助和他們的黃金儲備和美元資產(chǎn)，而由于從美國購買產(chǎn)品的能力不斷下滑，很多國家又被迫對從美國購買產(chǎn)品施行嚴格限制，這必然導致美國海外市場的萎縮。因而，在美國巨額順差的表面繁榮背后隱藏著潛在的危機。克萊頓在關(guān)于歐洲救濟、恢復和重建問題的討論總結(jié)中認為，“必須正視歐洲面臨的困境，如果問題得不到解決，歐洲將在1948年初面臨更嚴重的經(jīng)濟、政治和社會問題，這將導致美國出口銳減、剩余產(chǎn)品積壓，繼而導致美國經(jīng)濟蕭條”?？巳R頓極力主張通過援助解決歐洲面臨的經(jīng)濟困難，他指出：“如果得不到來自美國的迅速的、大量的援助，歐洲的經(jīng)濟、社會和政治就將全面崩潰。這種結(jié)果不僅對未來的世界和平與安全構(gòu)成威脅，也將對美國經(jīng)濟造成災(zāi)難性的后果，美國過剩產(chǎn)品將失去市場，失業(yè)、蕭條以及由于歐洲欠美國巨額戰(zhàn)績而導致的預(yù)算不平衡也會接踵而至。”為了防止歐洲的災(zāi)難殃及美國，“美國必須成為幫助歐洲和其他逆差地區(qū)完成重建任務(wù)的國家”。

1947年初，總統(tǒng)經(jīng)濟顧問委員會預(yù)測在未來12個月內(nèi)美國將出現(xiàn)經(jīng)濟衰退，美國剩余產(chǎn)品出口的大量下降將會對美國國內(nèi)經(jīng)濟行為和就業(yè)造成巨大壓力。美國各界人士普遍擔心歐洲用來購買美國出口產(chǎn)品的美元的短缺，將進一步加劇美國國內(nèi)需求的低迷。為了幫助盟國渡過戰(zhàn)后重建的難關(guān)，防止歐洲的陷落，以及為了阻止美國經(jīng)濟的衰退，全面推行美國的全球戰(zhàn)略，美國將歐洲的復興做為自己責無旁貸的使命。

1947年6月5日，美國國務(wù)卿喬治·馬歇爾在哈佛大學發(fā)表演說時首次提出歐洲經(jīng)濟復興的方案，因此該計劃也稱馬歇爾計劃。馬歇爾在演說中指出：“歐洲在近三四年內(nèi)對外國(主要是美國)糧食和其他必需品的需求遠遠超過其現(xiàn)有的購買能力，因此必須有附加的援助，否則歐洲就將面臨嚴重的經(jīng)濟、社會和政治惡化……美國自然應(yīng)盡其所能幫助世界恢復正常的經(jīng)濟秩序，否則就不會有政治穩(wěn)定與和平。我們的政策不是要反對某個國家或某個主義，而是反對饑餓、貧窮、絕望和混亂?！瘪R歇爾哈佛演說向歐洲人明確表達了美國援助歐洲經(jīng)濟復興的意愿，歐洲對此馬上做出強烈的回應(yīng)。1947年7月12日至9月22，英、法、意、奧、比、荷、盧、瑞士等16國代表在巴黎開會，接受了馬歇爾哈佛演說建議，建立了歐洲經(jīng)濟合作委員會討論歐洲統(tǒng)一的復興計劃。9月22日，巴黎會議主席、英國外長貝文將16國代表簽字的歐洲經(jīng)濟合作委員會最初報告交給馬歇爾。該報告共分兩卷，內(nèi)容包括歐洲面臨的經(jīng)濟復興問題的總述、歐洲國家解決這一問題的計劃和他們認為必要的源自美國和其他非歐洲國家和機構(gòu)恢復歐洲經(jīng)濟狀況的援助。該報告提出了建議美國在4年內(nèi)提供援助和貸款224億美元的請求。歐洲經(jīng)濟合作委員會的最初報告呈交美國后，美國政府職能部門的各委員會(其中主要是以商務(wù)部長哈里曼領(lǐng)導的19名專家委員會，即“哈里曼委員會”)對其進行了嚴密的審查與評估，1947年12月19日，杜魯門總統(tǒng)以哈里曼報告為依據(jù)向國會提交關(guān)于馬歇爾計劃的特別咨文，在該咨文中，杜魯門建議“美國應(yīng)通過援助立法，在1948年4月1日至1952年6月30日期間撥款170億美元以支持歐洲復興計劃”。美國國會1948年1月開始辯論杜魯門提出的建議，4月2日通過《對外援助法案》，次日，杜魯門總統(tǒng)簽署生效。1948年美國國會撥款50億美元用于歐洲復興計劃。計劃原定期限5年，由于時局的變化，美國于1951年底提前結(jié)束。美國對歐洲撥款共達131.5億美元，其中贈款占88％，其余為貸款。在馬歇爾計劃所提供的各款項的支援下，西歐國家的生產(chǎn)能力得以迅速恢復，人民生活水平得到大幅度提高。馬歇爾計劃的首要受益者是西歐，但最大的受益者仍是美國。美國從實施馬歇爾計劃中得到了巨大的實惠，它推動了美國的出口，西歐復興中2／3的進口物資源自美國，使美國在1947年所面臨的外國購買力不足和美國剩余產(chǎn)品市場問題得到解決。在“馬歇爾計劃”下，美國通過貿(mào)易從歐洲賺回的美元幾倍于其援助歐洲的美元。出口的繁榮有利于解決美國面臨的就業(yè)壓力，有利于美國社會的穩(wěn)定。通過實施“馬歇爾計劃”，美國對西歐的經(jīng)濟進一步控制，從此西歐與美國的政治與經(jīng)濟命運緊密聯(lián)系在一起。通過“馬歇爾計劃”，美國鞏固了其在“自由世界”的領(lǐng)導地位，有利于其全球戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。

以上政策的實施部分地解決了盟國的支付能力枯竭問題。1949年，美國的順差額下降到1.75億美元，基本實現(xiàn)國際收支平衡的狀態(tài)。以上政策的實施配合國內(nèi)財政政策使美國經(jīng)濟在戰(zhàn)后面臨衰退威脅的情況下仍能保持發(fā)展的態(tài)勢。

三

1950年起，美國的國際收支陷入持續(xù)逆差，除了1957年由于蘇伊士運河危機引起的微量順差外，1950至1971年間，美國的國際收入一直處于逆差之中。1950至1956年間，美國的逆差額年平均為15.3億美元。由于這一時期主要以流動美元的形式融資，以出售黃金的方式融資的只占逆差的不足1／4，1957年，美國損失的黃金基本又回到美國。戰(zhàn)后建立的世界貨幣體系——布雷頓森林體系以美元為關(guān)鍵貨幣，美元被主要資本主義國家看成等同于黃金的儲備貨幣和支付手段。美國少量的逆差可以為其他國家提供一定量的清償能力，是可以容忍的理想狀態(tài)。因此，美國政府在1957年以前沒有關(guān)注逆差問題，甚至延續(xù)戰(zhàn)后初期鼓勵海外投資等有利于提高國外清償力的政策。

1958年起，美國的逆差額增大，達到35億美元；1959年、1960年的逆差額分別為37億美元和39億美元。由于逆差主要以出售黃金進行融資，三年之內(nèi)，美國的黃金儲備流失了50多億美元。這種變化表明，隨著美國逆差的惡化和其他國家儲備水平的提高，外國貨幣當局更青睞以黃金作為清償來源。這使美國政府上下意識到“美元荒”的時代已經(jīng)結(jié)束，美國正在面臨著“美元災(zāi)”，必須采取措施控制逆差，否則美國的黃金儲備很快將會枯竭。從艾森豪威爾政府后期起，美國政府開始認真對待逆差問題，研究、探討各種應(yīng)對逆差之策，到尼克松執(zhí)政前期，美國政府所采取的調(diào)節(jié)逆差的政策主要可歸結(jié)為以下幾個方面：

(一)降低政府和私人海外支出

美國的逆差是因為“盡管美國的出口順差大，但仍不能彌補美國的海外軍事開支、美國私人海外投資和美國政府對外經(jīng)濟援助與借貸計劃等支出”，因此，欲解決逆差問題，一個重要的方面是要“想方設(shè)法降低美國居民和政府在海外的花銷、借貸和贈款”，減輕共同安全和對外援助負擔等政府支出和私人境外支出是歷屆政策調(diào)節(jié)逆差的首要途徑。

艾森豪威爾政府時期，美國國家安全委員會于1959年11月24日出臺NSC5916號文件，文件指出，“美國將不再向英國、德國、奧地利和法國提供新的贈予性軍事援助，對意大利、比利時、盧森堡、荷蘭、葡萄牙和日本的贈予性軍事援助項目也要取消，除非這些項目所涉及的國家同意承擔防務(wù)成本、提供人力或?qū)γ绹踩浅Ｖ匾幕?，為項目做出更多的貢獻”。1960年下半年，美元危機頻發(fā)，10月20日，倫敦黃金價格達到每盎司40.6美元，黃金價格的上漲反映了美國國際收支的弱勢。在11月9日與總統(tǒng)的會話中，財政部長安德森指出，“美國的黃金儲備價值為181.16億美元，11月10日又要出售2.18億，屆時，美國的黃金儲備額將是多年來的首次低于180億美元”。黃金外流的形勢使美國不得不認真對待逆差和其引起的黃金外流問題。艾森豪威爾總統(tǒng)對美國的黃金儲備下降深表憂慮，甚至想以美國當時擁有的價值210億美元的鈾和钚做為黃金的替代物。倫敦金價的飆升迫使美國政府考慮采取兩三年前被認為是不可思議的行動。艾森豪威爾政府最為重要的降低國際支出的政策體現(xiàn)在1960年“月16日的總統(tǒng)指令，該指令稱“美國要將實現(xiàn)國際收支合理平衡作為優(yōu)先考慮的目標”。指令提出以下降低國際支出的措施：(1)國務(wù)院向他國提供經(jīng)濟技術(shù)援助時，應(yīng)優(yōu)先考慮美國商品和美國勞務(wù)。(2)從1961年1月1日起，國防部必須每月撤回駐海外美軍家屬1500人(總數(shù)為484000人)。1961年年內(nèi)，國防部必須削減對海外美國駐軍和聯(lián)合國軍中美國部隊的物資供應(yīng)。(3)除國防部部長批準外，停止在海外駐軍經(jīng)營的酒吧販買外國商品。(4)禁止美國駐外機構(gòu)經(jīng)營的服務(wù)設(shè)施以營利為目的，向美國外交官員及其家屬出售外國商品。(5)所有政府機構(gòu)應(yīng)該效法國防部減少海外派駐機構(gòu)的家屬。以上是艾森豪威爾政府最為強硬的降低國際支出的措施，但是由于此時的政府已成跛鴨政府，而且以上措施的實施將會影響美國與盟國的關(guān)系，美國駐外機構(gòu)的士氣也會受到損害，因而，以上措施并未全面執(zhí)行。

肯尼迪是在美國深陷逆差的窘境下當選總統(tǒng)。當選總統(tǒng)后，肯尼迪曾與時任財政部長安德森探討逆差問題，安德森直言不諱地指出：“閣下將是美國歷史上第一位就任伊始就面臨如此嚴重逆差的總統(tǒng)，而且這一問題可能貫穿整個任期?！笨夏岬仙钪娌顔栴}的重要性，他常對顧問們說他最擔心有兩件事：一為核戰(zhàn)爭，二為國際收支逆差?？夏岬险{(diào)節(jié)逆差的政策體現(xiàn)在總統(tǒng)提交給國會的兩份特別咨文中，即1961年2月6日的“黃金和國際收支逆差特別咨文”和1963年7月18日的“國際收支特別咨文”。兩份特別咨文在降低國際支出方面的建議是：第一，利用IMF的提款權(quán)、加強與自由國家合作、向外國政府和貨幣當局施以利誘等降低短期需求，為美國調(diào)節(jié)逆差贏得時間。第二，將經(jīng)濟援助與購買美國貨物相掛鉤，促進盟國分擔對發(fā)展中國家的援助責任。第三，降低美國海外軍事支出，促進盟國分擔共同防務(wù)責任。在削減海外軍事支出上的主要辦法是讓那些有能力的盟國從美國購買新式武器和武器系統(tǒng)；在必要情況下與盟國共用后勤設(shè)備；讓盟國承擔必要的共同防備支出。第四，降低出國旅游的美國公民返回時的關(guān)稅豁免額。為了降低美國人出國旅游支出，將關(guān)稅豁免額降低到每人100美元，以此來遏制美國人海外消費的欲望。第五，實行“利息平衡稅”，對外國在美國發(fā)行股票、債券征收數(shù)量相當于其發(fā)行額1％的利息，以增加外國人獲得美國資金的利息成本，幫助實現(xiàn)美國與國外長期資本的利息平衡，從而有利于限制美國長期資本外流。

約翰遜政府在調(diào)節(jié)國際收支逆差政策上沿襲肯尼迪時期的既定路線。由于肯尼迪時期的一些政策的實施，約翰遜上臺時期美國的國際收支逆差相對50年代末有所改善。但是，越南戰(zhàn)爭使美國的海外防務(wù)支出日漸膨脹。同一時期，美國的海外投資也不斷增加。具體情況見下表：

為了降低美國的海外支出，約翰遜政府除了加緊實施肯尼迪時期的政策外，主要出臺了對資本外流的限制性計劃。第一，對發(fā)達國家在美國銀行的期限為一年及一年以上的貸款實施IET，并將IET延長兩年。第二，實行“自愿的限制對外貸款計劃”和“對外直接投資計劃”。通過使美國銀行和金融機構(gòu)自愿限制對外貸款數(shù)額從而降低資本外流和后來的直接的、強制性的降低海外直接投資的辦法降低資本外流。這種對資本外流的限制性政策雖然可以暫時地緩解資本外流，但是不能解決美國所面臨的國際收支困境。

由于美國的經(jīng)常項目順差在1965年后直線下降，這使尼克松政府面臨的國際收支問題更加復雜。尼克松對國際收支問題的認識與約翰遜有所不同，甚至放寬了約翰遜政府時期的一些限制性的政策。第11464號行政令將利息平衡稅從1.25％降為0.75％，并放寬對外直接投資的限制。在國際金融危機頻發(fā)、美元不斷受到攻擊的情況下，尼克松政府采取了從前各

屆政府想到但都沒敢采取行動的措施，大膽地提出了“新經(jīng)濟”。

在降低國際支出方面的政策上，美國各屆政府的政策既有一定連貫性，又有某種程度的差異性，這些政策的實施對于降低美國的逆差都具有一定的積極意義。但是，由于不同時期導致美國逆差的原因不盡相同，因而一些措施的實施雖然一時有效但是并不能根本解決美國的國際收支逆差問題。

(二)鼓勵出口，增加國際收入

增加國際收入是降低美國逆差的又一途徑，而且相對于降低支出來講更具建設(shè)性。

艾森豪威爾政府增加國際收入的政策首先體現(xiàn)在總統(tǒng)于1960年3月17日向國會提交的促進出口貿(mào)易增長計劃特別咨文中。咨文強調(diào)出口對美國的重要性：“它可以增加上千萬個就業(yè)機會。與戰(zhàn)后初期國外的生產(chǎn)能力有限相比，目前的國際市場競爭激烈。擴大出口需要政府和公司共同努力以提高國際競爭能力?！辫b于擴大出口的必要，咨文提出以下建議：(1)加強商務(wù)部促進貿(mào)易的服務(wù)項目；(2)優(yōu)先考慮擴展對外商務(wù)服務(wù)活動；(3)擴展農(nóng)業(yè)部的貿(mào)易活動；(4)重視促進美國出口的信息流通；(5)建立新的海外貿(mào)易中心；(6)利用國際貿(mào)易博覽會、貿(mào)易代表團和其他刺激外國人購買美國產(chǎn)品的興趣；(7)促進外國人到美國旅游。針對1960年9月至10月倫敦市場上的黃金危機，美國出臺了1960年11月16日總統(tǒng)指令，提出“美國要將實現(xiàn)國際收支合理平衡作為優(yōu)先考慮的目標”。在該總統(tǒng)指令中，增加國際收入的措施有：(1)商務(wù)部部長擴大在關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定組織中努力進行降低關(guān)稅的談判，爭取降低對美國出口紡織品的關(guān)稅；(2)農(nóng)業(yè)部應(yīng)該努力擴大在海外銷售美國剩余農(nóng)產(chǎn)品，努力爭取以美元支付。由于艾森豪威爾在位時間屈指可數(shù)，以上政策并非充分展開，它為以后政府調(diào)節(jié)逆差定下了基調(diào)。

肯尼迪政府增加國際收入的政策在于：第一，通過GATT框架下的有關(guān)談判，使外國取消對美國出口商品與勞務(wù)的關(guān)稅、配額、差別性待遇等限制，改善美國出口環(huán)境。第二，通過談判使西歐國際儲備較強的國家的資本限制政策，使外國公民到美國和其他國家投資，商務(wù)部也制定相應(yīng)的吸引外資計劃。第三，通過與外國政府商談使其放寬對本國公民海外旅游限制，美國國務(wù)院、財政部和商務(wù)部通過開發(fā)新的吸引外國游客的項目，簡化旅游手續(xù)。第四，美國于1963年1月15日實施《1962年貿(mào)易擴大法》，授予總統(tǒng)對外貿(mào)易方面的諸多權(quán)力，總統(tǒng)貿(mào)易談判特別代表將據(jù)此加緊降低關(guān)稅和其他貿(mào)易壁壘的談判，以開拓和擴大海外市場?？夏岬险黾訃H收入政策非常務(wù)實，也相當有效，但是由于肯尼迪遇刺，國際收支問題留待下一任政府解決。

約翰遜政府在增加國際收入方面的主要貢獻在于開展并完成了肯尼迪回合的GATT關(guān)稅減讓談判，使貿(mào)易壁壘進一步減少，尤其是農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易對美國更加有利。

(三)加強國際金融合作，調(diào)整國際貨幣安排

由于美國的逆差長期以來是外國儲備的主要構(gòu)成部分，1958年西歐主要國家貨幣兌換后對美元的需求漸漸降低，出現(xiàn)了大量的以美元兌換黃金現(xiàn)象，導致美國黃金儲備的下滑和國際社會對美元的信心的懷疑。歐共體成立后，美國產(chǎn)品的國際競爭力相對下降，日本經(jīng)濟的發(fā)展也對美國經(jīng)濟構(gòu)成強力競爭，因此美國的經(jīng)常項目順差在60年代后期呈下降之勢。美國的逆差有其他國家等量的順差與之對應(yīng)。為此，美國始終強調(diào)調(diào)整美國的逆差是美國和順差國的共同責任，呼吁西歐盟國采取合作的態(tài)度幫助美國解決逆差問題。戰(zhàn)后的國際貨幣體系以美元穩(wěn)定為基礎(chǔ)，對美元的信心直接關(guān)系著國際貨幣體系的穩(wěn)定。冷戰(zhàn)的背景下，盟國有對美國的核保護傘的需求。因此，美國的盟國在幫助美國調(diào)節(jié)逆差，維護美元穩(wěn)定上基本上采取合作的姿態(tài)，并達成了一系列的國際貨幣安排。

第一，建立“黃金總庫”。1960年下半年倫敦金價飚升，美元的信用受到嚴峻挑戰(zhàn)。為了穩(wěn)定美元的國際信用，美國說服西歐盟國進行合作，籌集了價值10億美元的黃金，于1961年10月建立了“黃金總庫”。根據(jù)協(xié)議，總庫將根據(jù)黃金價格的漲落買賣黃金，以平抑黃金價格，維持美元價格的穩(wěn)定。

第二，達成“借款總安排”。1961年11月，美、英、法、德、意、日等十國簽訂“貸款總安排”協(xié)定。協(xié)定規(guī)定：在國際貨幣基金發(fā)生短期資本流動可能導致貨幣危機時，由十國借款60億美元的備用信貸緩解基金困境，幫助穩(wěn)定貨幣價格。

第三，實行黃金“雙價”。1968年美元危機使黃金總庫的黃金大量流失，為了防止私人投機導致的黃金進一步流失，西方主要國家代表在華盛頓召開“黃金總庫”緊急會議，決定終止向私人市場出售黃金，只保持35美元每盎司黃金的官價。

第四，創(chuàng)建特別提款權(quán)。由于美國的逆差引起世人對美元信用的懷疑，各國不再熱衷于把美元作為儲備資產(chǎn)，黃金的供應(yīng)相當有限，無法滿足日益增長的國際貿(mào)易對國際儲備的需求，因而，創(chuàng)建新的國際資產(chǎn)成為國際社會關(guān)心的問題。1967年9月，國際貨幣基金組織在里約熱內(nèi)盧召開的年會上討論了建立新的儲備資產(chǎn)問題。經(jīng)與會各國代表的磋商，最終于1968年確定建立特別提款權(quán)這一新的國際儲備資產(chǎn)形式。1970年1月1日，IMF在成員國間分配了第一批價值34億美元的特別提款權(quán)。第二批價值29億美元的特別提款權(quán)于1971年初分配?！疤貏e提款權(quán)是一種既不依靠美國的持續(xù)逆差，也不依靠其他國家的持續(xù)逆差的國際儲備資源。”特別提款權(quán)只作為成員國的賬面資產(chǎn)，不可兌換美元或黃金，它增加了國際儲備資產(chǎn)，部分滿足了國際貿(mào)易增長的需要。

以上增加國際收入、降低國際支出的政策的實施和國際貨幣安排方面的合作對于緩解美國的國際收支逆差雖然具有一定的積極作用，但是由于1965年以后美國國內(nèi)的膨脹問題突出，國內(nèi)需求旺盛，而美國產(chǎn)品在國際市場上的相對競爭力卻在下滑，因此，美國的逆差仍相當嚴重。1971年上半年，外匯市場極不穩(wěn)定，美國的國際收支逆差進一步惡化。“1971年第一季度的逆差是47億美元。如果不包括所獲得的7.17億美元的特別提款權(quán)，第一季度的逆差是54億美元——比其他任何一年(除了1970年)的逆差總額還要大。第二季度的逆差增加到65億美元?！?971下半年，美國的貿(mào)易和國際收支進一步惡化。這種惡化在經(jīng)常項目上表現(xiàn)的非常突出，對美元外匯價格的可持續(xù)性的信心進一步下跌。“從1971年初到8月中旬，美國財政部支出了30億美元的儲備資產(chǎn)，其中40％是在8月初支付的。盡管美聯(lián)儲提取了大量的外匯，還是出現(xiàn)了虧空?！睙o論私人還是官方都施壓要將持有的美元兌換成其他資產(chǎn)，這種壓力最終迫使美國政府于8月15日做出決定，停止美元兌換成黃金，美元的價值相對于其他主要貨幣開始浮動。

1971年8月15日美元停止兌換黃金標志著舊的國際貨幣秩序的結(jié)束，此后，美國對國際收支逆差的調(diào)整轉(zhuǎn)向以匯率進行多邊調(diào)整為主，這一調(diào)整通過市場浮動和多邊談判途徑最終于當年12月18日達成史密森協(xié)定而告終。根據(jù)史密森協(xié)定，美元與黃金的比價調(diào)整為38美元每盎司黃金，即美元貶值7.89％，并將IMF協(xié)定條款要求每個成員國的貨幣平價浮動彈性由原來的1％擴大為2.25％。

美國的國際收支調(diào)節(jié)從戰(zhàn)后初期調(diào)節(jié)順差到50年代末至1971年調(diào)節(jié)逆差是個復雜的政治經(jīng)濟調(diào)節(jié)過程。美國各屆政府所采取的各種開源節(jié)流政策雖然沒有最終解決美國的國際收支困境，但是在某種程度上為緩和美國的國際收支失衡做出了重大貢獻。由于戰(zhàn)爭的國際貨幣體系是以美元為基礎(chǔ)的金匯兌本位，使得美國在調(diào)節(jié)國際收支失衡上無法像其他國家那樣靈活地運用匯率進行調(diào)整。8月15日決定是美國單方面放棄布雷頓森林體系的部分原則，使戰(zhàn)后的國際貨幣秩序發(fā)生了重大轉(zhuǎn)折。美元貶值和停止兌換黃金使美國在50年代末面臨的黃金外流問題得到解決，美國的國際收支逆差問題也就不再像從前那么緊迫。然而美國的國際收支逆差問題仍然是困擾美國的重大經(jīng)濟難題，解決這一問題仍需美國政府上下和國際社會的共同努力。