完善市場主體退出機(jī)制相關(guān)問題的思考

作者簡介：龐桂嬋，河北省工商行政管理系統(tǒng)基層教育中心高級講師，經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)士，主要從事教育、行政、經(jīng)濟(jì)法學(xué)研究。

市場經(jīng)濟(jì)體制的良性運行，客觀上要求市場主體依法而始，依法而終。市場主體退出是市場經(jīng)濟(jì)中的常態(tài)行為，而工商行政管理工作中，現(xiàn)行的法律法規(guī)雖然對企業(yè)的清算、注銷登記作出了規(guī)定，但在實踐中，眾多的企業(yè)解散后，不申請注銷登記。而多年來由于受傳統(tǒng)觀念的影響，登記機(jī)關(guān)對市場主體的退出不夠重視，對市場主體的退出機(jī)制未能規(guī)范到位，市場主體退出法律機(jī)制尚有許多問題需要完善。

一、市場主體退出中的主要問題

市場主體的退出，即市場主體因解散、歇業(yè)、宣告破產(chǎn)、被撤銷、被責(zé)令關(guān)閉、被吊銷營業(yè)執(zhí)照等原因，由登記主管機(jī)關(guān)核準(zhǔn)注銷登記，從而終止其法人資格和經(jīng)營資格的行為。我國市場主體退出市場主要有兩種途徑：一是主動退出，即市場主體到工商登記機(jī)關(guān)辦理注銷登記手續(xù)而退出；二是被動退出，因嚴(yán)重違反國家法律法規(guī)，被登記機(jī)關(guān)處以撤銷、吊銷營業(yè)執(zhí)照，辦理注銷登記而被強(qiáng)制退出。實際工作中，市場主體退出存在的突出問題是：

（一）市場主體退出秩序混亂，注銷與吊銷關(guān)系混淆。目前企業(yè)退出市場時的不規(guī)范行為呈上升趨勢，突出表現(xiàn)為采取正常注銷登記程序退出的比重下降，而利用被吊銷營業(yè)執(zhí)照的方法來尋求"解脫"的情況日益增多，許多市場主體停止經(jīng)營后往往不主動申請辦理注銷登記，形成市場主體中名存實亡的空殼，登記機(jī)關(guān)每年都要通過年檢進(jìn)行清理，即通過吊銷執(zhí)照的方式使其退出市場。注銷是企業(yè)在進(jìn)行清算后明確債權(quán)債務(wù)的一種主動行為，而吊銷是登記機(jī)關(guān)對違法企業(yè)的一種行政處罰。但很多人將注銷與吊銷等同起來，用吊銷營業(yè)執(zhí)照代替企業(yè)注銷登記行為。更由于吊銷對企業(yè)來說沒有任何成本，而以正常程序退出市場過于繁瑣，許多企業(yè)不愿辦理注銷登記。

（二）非法退出市場逃避債務(wù)。部分市場主體退出市場不愿申請注銷登記的目的是為了逃避債務(wù)，他們在退出市場前已將財產(chǎn)轉(zhuǎn)移，有的還以他人的名義新領(lǐng)取了營業(yè)執(zhí)照繼續(xù)從事經(jīng)營活動，還有大量的市場主體基于拖欠銀行貸款，逃避債務(wù)等目的，在已經(jīng)終止?fàn)I業(yè)活動的情況下拒不辦理注銷登記，往往等著登記機(jī)關(guān)吊銷執(zhí)照，因而工商部門在對該市場主體吊銷營業(yè)執(zhí)照后，企業(yè)的相關(guān)問題往往沒得到妥善處理，如被吊銷營業(yè)執(zhí)照的企業(yè)沒有清算并在繼續(xù)經(jīng)營，其設(shè)立的分支機(jī)構(gòu)尤其駐外地的分支機(jī)構(gòu)仍以合法資格繼續(xù)經(jīng)營，形成嚴(yán)重的管理漏洞。由于被吊銷營業(yè)執(zhí)照后未及時上繳執(zhí)照正副本、印章等，往往給某些企業(yè)提供了利用未收繳的營業(yè)執(zhí)照進(jìn)行商業(yè)詐騙的可乘之機(jī)。另外由于對惡意退出市場的主體尚未建立有效的懲戒機(jī)制，債權(quán)人對其以前所欠的債務(wù)無法追償，導(dǎo)致債權(quán)債務(wù)久拖不決，債權(quán)人和其他方面的權(quán)益得不到有效的保護(hù)。

二、市場主體退出存在問題的原因

目前，我國對不同的市場主體分別進(jìn)行立法，對市場主體退出的規(guī)定也散見于《公司法》、《企業(yè)法人登記管理條例》等多部法律法規(guī)，法律的不一致等缺陷是導(dǎo)致市場主體退出無序化的最大原因。

（一）市場主體退出的法律規(guī)定及退出程序不一致。

我國的法律法規(guī)對企業(yè)退出有不同的規(guī)定。如《公司法》把違反法律法規(guī)依法被吊銷營業(yè)執(zhí)照、責(zé)令關(guān)閉或者被撤銷作為解散的情形之一?！逗匣锲髽I(yè)法》、《個人獨資企業(yè)法》承認(rèn)企業(yè)終止的解散情形，同樣把被依法吊銷營業(yè)執(zhí)照作為解散的情形之一。《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》、《城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)條例》有關(guān)企業(yè)終止原因的規(guī)定與《民法通則》基本一致，只是增加了主管部門決定或批準(zhǔn)的規(guī)定?！冻青l(xiāng)個體工商戶管理暫行條例》規(guī)定，個體工商戶歇業(yè)時，應(yīng)當(dāng)辦理歇業(yè)登記，繳銷營業(yè)執(zhí)照；自行停業(yè)超六個月的，由工商行政管理機(jī)關(guān)收繳營業(yè)執(zhí)照。然而按《行政許可法》的要求，現(xiàn)行法律法規(guī)對注銷登記的法律程序和法律文書未作具體規(guī)定，各地使用也不一致，從而導(dǎo)致市場主體退出程序的繁瑣和成本的增加，由于法律和制度缺陷，致使大多市場主體的無序退出。

（二）對營業(yè)執(zhí)照的管理制度不完善，市場主體的退出混亂。

營業(yè)執(zhí)照是企業(yè)從事經(jīng)營活動的合法憑證，對退出市場的主體的營業(yè)執(zhí)照的管理，是對市場主體退出管理的重要一環(huán)。營業(yè)執(zhí)照管理的混亂必然導(dǎo)致市場主體退出秩序的混亂。目前各地清理不具備條件的市場主體主要通過一年一度的企業(yè)年檢和每年進(jìn)行的各種專項整頓。按規(guī)定各類市場主體嚴(yán)重違法或未年檢應(yīng)吊銷其營業(yè)執(zhí)照并辦理注銷登記，同時繳回營業(yè)執(zhí)照，但多數(shù)未年檢企業(yè)，早已停止經(jīng)營活動，難以找到當(dāng)事人，因此要求其辦理注銷登記存在現(xiàn)實的困難。企業(yè)辦理注銷登記是企業(yè)的主動行為，對不愿辦理登記手續(xù)的，工商行政管理部門則無可奈何。如果在吊銷登記時不能要求企業(yè)繳回營業(yè)執(zhí)照，且企業(yè)又要在注銷登記后才喪失主體資格，那么，對吊銷營業(yè)執(zhí)照后繼續(xù)從事經(jīng)營活動就無從制止，這就出現(xiàn)市場主體注銷、吊銷不分，吊銷后又未收回營業(yè)執(zhí)照而繼續(xù)經(jīng)營的情況，最終直接導(dǎo)致企業(yè)債權(quán)債務(wù)無法解決，糾紛不斷。

（三）退出監(jiān)管不到位，片面看待發(fā)展

由于市場主體退出后的后續(xù)監(jiān)管不到位，有些被吊銷執(zhí)照的企業(yè)利用原有營業(yè)執(zhí)照、公章和合同專用章等，從事各種非法經(jīng)營或欺詐活動；有些被吊銷營業(yè)執(zhí)照企業(yè)的分支機(jī)構(gòu)沒有按照規(guī)定停止經(jīng)營活動、依法辦理注銷登記，而是非法繼續(xù)經(jīng)營。這些都破壞了正常的經(jīng)營秩序，加大了市場風(fēng)險。吊銷營業(yè)執(zhí)照本是工商行政管理部門對違法主體作出的行政處罰，但現(xiàn)在已成為不少市場主體無序退出的“主要渠道”和“最佳選擇”，這既有違立法初衷和制度設(shè)計目的，也降低了行政部門的權(quán)威。加之部分人片面看待發(fā)展問題，對企業(yè)“發(fā)展”盡力“扶持”，對其違法行為聽之任之，根本沒有認(rèn)識其危害性。

（四）市場主體退出法律意識差，社會信用缺失

由于市場主體信用制度的建立尚未完善，某些市場主體誠實守信意識不強(qiáng)，誠信度不高，市場主體退出法律意識差，往往通過被吊銷營業(yè)執(zhí)照強(qiáng)制退出市場的方式一走了之而惡意退出，對內(nèi)逃避所欠員工工資和勞動保險費用，對外逃避合同義務(wù)、稅款和銀行貸款。由此產(chǎn)生的債權(quán)債務(wù)等糾紛，即使訴諸法律，但由于企業(yè)主體資格已經(jīng)消亡， 法院會因司法訴訟無明確主體而駁回債權(quán)人的請求，問題難以解決，由此造成了社會信用的缺失和退出秩序的混亂 。

三、對完善市場主體退出制度的幾點建議

工商部門要加強(qiáng)市場主體全面監(jiān)管、推進(jìn)企業(yè)信用建設(shè)，不僅要嚴(yán)把市場的準(zhǔn)入關(guān)，而且要對市場主體的經(jīng)營行為、退出行為實行全過程的監(jiān)管。

（一）制定統(tǒng)一的市場主體退出法律，構(gòu)建法定退出程序

治理市場主體無序退出的關(guān)鍵是要建立法定的市場主體退出程序，即制訂一部市場主體退出的法律，以強(qiáng)化對市場主體退出的統(tǒng)一監(jiān)管，在程序中要強(qiáng)化營業(yè)執(zhí)照的法定作用，但不能將市場主體的法人資格和經(jīng)營資格分開。同時在內(nèi)容方面，鑒于現(xiàn)在對原市場主體法律法規(guī)分別進(jìn)行修改難度很大，新制訂的法律除應(yīng)包括和借鑒原市場主體立法中對市場主體退出的正確規(guī)定外，還要按照《行政許可法》的要求，并結(jié)合我國加入世貿(mào)組織，經(jīng)濟(jì)日趨與國際接軌的實際，對市場主體的退出條件及方式，市場主體的退出程序，市場主體退出的法律責(zé)任等作出具體規(guī)定。

（二）完善營業(yè)執(zhí)照管理制度。

因為營業(yè)執(zhí)照未年檢無繼續(xù)經(jīng)營資格，其從事經(jīng)營活動應(yīng)受到處罰。被吊銷營業(yè)執(zhí)照的市場主體以及已停止經(jīng)營退出市場的市場主體從營業(yè)執(zhí)照上無從體現(xiàn)，除吊銷營業(yè)執(zhí)照的執(zhí)行機(jī)構(gòu)外，其它監(jiān)督機(jī)構(gòu)及異地的工商部門則難以掌握。為此，應(yīng)從營業(yè)執(zhí)照是否年檢進(jìn)行管理，規(guī)定對用未年檢營業(yè)執(zhí)照從事經(jīng)營活動的處罰，或規(guī)定企業(yè)未年檢營業(yè)執(zhí)照無效，并限期補辦年檢，在限期內(nèi)未補辦的應(yīng)強(qiáng)制進(jìn)行清算。對未按規(guī)定進(jìn)行清算的，對股東及企業(yè)負(fù)責(zé)人進(jìn)行處罰。

（三）建設(shè)一支過硬的工商監(jiān)管隊伍，嚴(yán)格執(zhí)法，加大監(jiān)管力度

市場主體退出監(jiān)管是一項復(fù)雜、業(yè)務(wù)要求強(qiáng)的工作。工商行政管理機(jī)關(guān)應(yīng)充分發(fā)揮登記注冊部門和基層工商所的作用，要建設(shè)一支忠于職守，勇于負(fù)責(zé)，清正廉潔，執(zhí)法如山的執(zhí)法隊伍，以“經(jīng)濟(jì)戶口”為基礎(chǔ)，充分利用綜合檢查、定期檢查、專項檢查、重點檢查等方式，采取實地年檢和新辦企業(yè)回訪等辦法，加強(qiáng)日常監(jiān)督管理，及時掌握企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營狀況，監(jiān)督其履行企業(yè)的退出程序，嚴(yán)查吊銷或注銷后仍在繼續(xù)經(jīng)營的企業(yè)。同時增強(qiáng)服務(wù)意識，簡化登記程序，減少審批環(huán)節(jié)，提高辦事效率，實行真正意義上的“一審一核”制，努力提升辦理注銷登記的速度。

（四）完善社會信用體系，實現(xiàn)資源共享，倡導(dǎo)誠實守信

工商部門必須把完善市場主體退出機(jī)制與加強(qiáng)企業(yè)信用分類監(jiān)管工作統(tǒng)一起來，依托信息網(wǎng)絡(luò)，建立全國統(tǒng)一、資源共享的“市場主體退出監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)”。充分利用企業(yè)信用分類監(jiān)管體系，將被吊銷營業(yè)執(zhí)照企業(yè)、倒閉企業(yè)、不辦理注銷登記企業(yè)及其法定代表人和主要責(zé)任人員及時列入“黑名單”，以警示形式向社會公布，并通報或建議銀行、稅務(wù)等相關(guān)部門采取措施加強(qiáng)監(jiān)管，同時充分利用新聞媒體、社會輿論的力量懲惡揚善，約束市場主體行為，從而在全社會營造一種良好的誠信氛圍。