周家偉

輿論監(jiān)督是一個國家確保公共權(quán)力正當(dāng)行使的重要保障。隨著時代的發(fā)展與科技的進步，輿論媒體作為“第四種權(quán)力”會發(fā)揮越來越大的監(jiān)督作用。如何有效地引導(dǎo)、規(guī)范輿論監(jiān)督，保證其發(fā)揮有效的、科學(xué)的監(jiān)督功能，是我們黨和國家迫切需要解決的問題之一。瑞典是世界上輿論監(jiān)督最有成效的國家之一，其經(jīng)驗及長處對我國加強輿論監(jiān)督有重要的啟示作用。

一、瑞典輿論監(jiān)督的特點

（一）體現(xiàn)出“民主、自由、平等、團結(jié)”的價值理念。瑞典國民的價值理念是“民主、自由、平等、團結(jié)”，這一價值理念深入到社會的各個層面，輿論監(jiān)督也不例外。民主在輿論監(jiān)督方面的具體體現(xiàn)為民眾廣泛的政治參與；平等則意味著被監(jiān)督者不論其職位高低、社會地位高低，都被置于監(jiān)督的范圍。

“民主需要積極的公民。民眾運動一直是民主對話的重要載體?！雹傩侣劽襟w的監(jiān)督在當(dāng)代是接觸民眾的最廣泛的信息來源和監(jiān)督形式。輿論監(jiān)督使民眾的利益表達渠道得到了擴展。輿論監(jiān)督越發(fā)達，群眾的政治參與積極性就越高，利益表達渠道就越寬闊，有利于形成全民監(jiān)督的文化氛圍。

瑞典法律賦予新聞媒體以充分的知情權(quán)和報道權(quán)，法律規(guī)定政府不得干預(yù)新聞報道，新聞媒體有據(jù)實報道的自由。媒體接到投訴會負責(zé)地做出調(diào)查，并予以曝光。瑞典的報紙等媒體在監(jiān)督方面發(fā)揮了很大的作用：隨報刊登有關(guān)監(jiān)察官的調(diào)查報告和聲明，刊登公眾對官員的批評。電視臺可現(xiàn)場報道監(jiān)督機關(guān)對政府內(nèi)閣成員及至首相詢問、質(zhì)疑的全過程。記者對官員的丑聞十分關(guān)注，行動迅速，窮追不舍，往往迫使其辭職。通過媒體的揭發(fā)和檢舉，將官員的不合法行為公布于眾，暴露在“陽光之下”。這種曝光，可以促使官員保持潔身自好，保證黨和國家機關(guān)工作人員的廉潔。

在“民主、自由、平等、團結(jié)”價值觀念的影響下，瑞典民眾的民主政治參與意識、監(jiān)督意識很強。在他們看來，反腐敗不僅僅是檢察官和法官的事，而是事關(guān)自身利益的大事，是全社會都應(yīng)該關(guān)注的事，因此也就形成了全民參與、全民監(jiān)督的社會風(fēng)氣。

正是因為受到這種價值觀念的影響，瑞典國家和政黨的官員積極地約束自身，更多地從民眾的角度出發(fā)來辦事，而且不論何時都十分注意自己的一言一行，腐敗現(xiàn)象自然就會減少，瑞典由此成為世界上較為廉潔的國家之一。

（二）通過健全法制影響輿論監(jiān)督，依法治理輿論、保障輿論自由。瑞典是世界上最早確立新聞出版自由的國家。1718年，瑞典進入了“自由時代”，自由時代的思想觀念導(dǎo)致了1766年《新聞出版自由法》的制定。這部法律被賦予基本法的地位，屬于世界首創(chuàng)。它極大地增強了公眾通過報紙雜志等印刷媒體自由表達思想的權(quán)利。但是歷史的發(fā)展總是曲折的。這部《新聞出版自由法》幾經(jīng)興廢，直到1949年瑞典國會通過《出版自由法》，并在經(jīng)過長期爭論后，于1991年制定了《表達自由法》，作為《出版自由法》的補充。這兩部法律為瑞典的新聞出版自由提供了十分堅實的法律保障和基礎(chǔ)。法制建設(shè)對瑞典輿論監(jiān)督的影響主要表現(xiàn)在以下兩個方面。

一是依法保障輿論自由，保護輿論不受外界干擾，保證其報道的準確、有力。瑞典社會十分重視保護出版自由、表達自由以及信息自由的基礎(chǔ)和核心作用。《出版自由法》在界定出版自由的定義時，特別強調(diào)對因出版物內(nèi)容引起的法律責(zé)任只能通過法院加以追究，并將其作為出版自由的基本屬性之一。這一原則同樣對表達自由以及寓于出版自由和表達自由中的信息自由適用?！冻霭孀杂煞ā泛汀侗磉_自由法》還確立了一項對媒體有利的審判原則，即法官在審判涉及出版自由和表達自由的案件時，始終必須牢記出版自由和表達自由是自由社會的根本。瑞典法律還規(guī)定任何人不得追查消息的來源，任何人都無權(quán)去調(diào)查是誰向媒體舉報，也不能實施打擊報復(fù)，否則會受到法律追究。正因為有了法律的保障，才使得瑞典的輿論監(jiān)督能夠保持較大的獨立性，才能及時、有效地對國家和政黨展開監(jiān)督。

二是依法規(guī)范輿論監(jiān)督，指導(dǎo)其沿著正確的方向發(fā)展。瑞典法律保障輿論監(jiān)督自由，并不意味著瑞典政府不對報刊進行任何行政管制。按照《出版自由法》第五章的規(guī)定，報紙以及其他定期出版物的出版須得到政府的許可。主管機關(guān)在頒發(fā)許可證后，有權(quán)基于法定事由，撤銷許可?！拔唇?jīng)許可出版報刊，在申請書中故意提供虛假材料，報刊所有人不及時將報刊印制地點、出版計劃以及責(zé)任出版人的變動情況向主管機關(guān)報告等，皆屬違法，有關(guān)責(zé)任人員將被處以罰款，情節(jié)特別嚴重構(gòu)成犯罪的，將被處以1年以下的監(jiān)禁。如果出版物內(nèi)容違法并構(gòu)成犯罪，責(zé)任出版人將被判處1年以下的監(jiān)禁?！雹谕瑯右苑梢?guī)定來約束輿論，為輿論提供正確的導(dǎo)向，才能保證輿論監(jiān)督的有效性、科學(xué)性。

（三）輿論監(jiān)督機構(gòu)設(shè)置科學(xué)，管理有序，以組織自律來保證監(jiān)督的有效。輿論監(jiān)督自身的機構(gòu)設(shè)置科學(xué)，管理有序。瑞典的新聞界為了維護共同的利益，協(xié)調(diào)不同媒體單位之間的利益關(guān)系，組織了各種各樣的社團組織，如全國出版者俱樂部、瑞典報紙出版人協(xié)會、瑞典記者聯(lián)盟、瑞典無線電廣播者聯(lián)盟。在這些輿論媒體的組織機構(gòu)中，新聞出版督察專員公署和新聞出版理事會是實施監(jiān)督的主要機構(gòu)。

新聞出版督察專員公署是瑞典于1809年首創(chuàng)的一種權(quán)利保護與法律監(jiān)督機制，由新聞出版組織設(shè)立和任命，屬于非政府機構(gòu)，是公共機關(guān)的一部分。是將國家體制中的督察專員制度引入新聞出版自我管理領(lǐng)域的結(jié)果。既維護新聞和言論自由，又維護職業(yè)道德，還負責(zé)受理公眾對違反新聞道德的投訴。

新聞出版理事會成立于1916年，由全國出版者俱樂部、瑞典報紙出版人協(xié)會、瑞典記者聯(lián)盟共同創(chuàng)設(shè)，由6人組成，主席（理事長）由1名法院法官擔(dān)任，理事由報業(yè)選出2名，公眾推出3名。這種人員組成，目的在于表明此機構(gòu)是代表百姓利益的，而不僅是代表報業(yè)的利益。理事會負責(zé)審查并就報刊的行為是否違反職業(yè)道德規(guī)范作出決定。凡是提交到新聞理事會的對違反新聞道德的投訴，其處理都是最后判決。公眾代表不得與報刊發(fā)行人或媒體機構(gòu)有任何利益上的關(guān)系。

這種機構(gòu)設(shè)定，一方面將各類輿論媒體結(jié)合在一起，大大提高了輿論監(jiān)督的力度；另一方面保證了輿論監(jiān)督的組織性，使輿論媒體在監(jiān)督外部事務(wù)的同時，也受到內(nèi)部組織的監(jiān)督，保證其監(jiān)督的正確、公正。

瑞典還嚴格規(guī)定了輿論媒體的職業(yè)道德操守，要求組織自律。早在1923年，瑞典全國出版者俱樂部就頒布了一部新聞出版道德守則?，F(xiàn)行守則由瑞典新聞組織合作委員會于1995年9月制定。守則的目的一方面在于維護大眾媒體較高的職業(yè)道德水準，特別是保護個人名譽，防止發(fā)生侵犯隱私、誹謗以及其他有害的公開行為。另一方面，就是促進媒體從業(yè)人員形成正確的職業(yè)道德觀念和態(tài)度。

職業(yè)道德不僅要求媒體按照一套規(guī)范的準則活動，更主要的是要求媒體在履行其職責(zé)時要有正確的態(tài)度。瑞典媒體職業(yè)道德守則主要有：公開報道規(guī)則、職業(yè)規(guī)范、新聞廣告防治規(guī)則。通過嚴格的職業(yè)操守的規(guī)范，輿論媒體自身從內(nèi)部做到了自律，保證了對外監(jiān)督的科學(xué)性。

（四）通過信息化技術(shù)支持，保證輿論監(jiān)督的高效。開放性是瑞典社會的一個基本原則。瑞典有著全球最高的電腦擁有率和上網(wǎng)率，“瑞典擁有家用電腦的人數(shù)已經(jīng)達到了70%，遠遠超過了美國（55%）?！雹?/p>

2001年瑞典社民黨的新黨綱里指出：“信息流量從來沒有像今天這樣大?，F(xiàn)代信息技術(shù)意味著知識占有的真正民主化。”④這種“知識占有的民主化”要求：“知識的傳播不僅必須以尊重事實為基礎(chǔ),也應(yīng)該提供所需工具,以便人們能獨立地解釋和判斷信息,理解其社會背景并區(qū)分事實和評論。只有這樣才能實現(xiàn)真正的知識民主化?！雹菟?，要實現(xiàn)知識的民主，就必須適應(yīng)時代發(fā)展，提供滿足知識民主的工具。

瑞典政府在一開始就將公民這一需求放在了重要地位，提出建立一個“公民需求為中心”的電子政府。還將電子政府視為加快國家民主建設(shè)的一個重要手段，電子政府與電子民主緊密聯(lián)系在一起。瑞典社民黨領(lǐng)導(dǎo)的政府執(zhí)政的新特點就在此，順應(yīng)歷史潮流，充分利用信息化的成果來加強黨和政府的民主建設(shè)。

隨著新聞媒體的報道陣地轉(zhuǎn)移到網(wǎng)絡(luò)上，輿論監(jiān)督更多地開始體現(xiàn)出信息化的特點。瑞典國家對民眾言論自由的重視，使得信息化的輿論監(jiān)督機制得到了較快的發(fā)展，為民眾對黨和政府的監(jiān)督提供了新的途徑。通過網(wǎng)絡(luò)，民眾輿論的自由度大大提高，信息獲取渠道也大大地拓寬。同時，傳統(tǒng)媒體的監(jiān)督理念、法制建設(shè)等情況也依然適用于網(wǎng)絡(luò)化的輿論監(jiān)督。通過對信息化輿論監(jiān)督進行有效的管理，保證了其監(jiān)督的真實性、有效性。

二、瑞典輿論監(jiān)督對我國輿論監(jiān)督的啟示

通過對以上四個特點的分析，我們可以看出，瑞典的輿論監(jiān)督非常完善，作用得到了充分發(fā)揮。其經(jīng)驗及長處為我國的輿論監(jiān)督提供了有效的借鑒和啟示。

（一）完善的輿論監(jiān)督需要科學(xué)的監(jiān)督理念。有效的行動需要科學(xué)理念的指導(dǎo)。從瑞典的輿論監(jiān)督可以看出民主與平等在監(jiān)督過程中發(fā)揮的重大作用。民主，保障民眾的輿論自由以及其積極的政治參與，為輿論監(jiān)督提供動力；平等，各級官員應(yīng)該自覺接受監(jiān)督，才能達到監(jiān)督的效果。在輿論監(jiān)督中，應(yīng)該大力發(fā)揚民主，保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)。各級領(lǐng)導(dǎo)干部要自覺、平等地接受監(jiān)督，從思想上認識到接受監(jiān)督的重要性。

（二）完善的輿論監(jiān)督需要外部法制保障和規(guī)范的環(huán)境。瑞典輿論監(jiān)督的法制建設(shè)取得了世界矚目的成果，制定了《新聞出版自由法》、《表達自由法》等一系列的法律。通過法律來治理和保障輿論監(jiān)督的開展，這也成為其輿論監(jiān)督的主要特點之一。相對而言，我國的新聞輿論監(jiān)督在法制建設(shè)方面還存在著不足，有法可依、依法監(jiān)督還有待進一步加強。

（三）完善的輿論監(jiān)督需要內(nèi)部機制建設(shè)來凈化。瑞典輿論媒體的組織化和自律機制建設(shè)是其顯著特點之一，通過制定一系列的職業(yè)道德規(guī)范，建立一系列的機構(gòu)來完善自我監(jiān)督。相比而言，我國的輿論媒體的組織化和自律機制建設(shè)還有待于加強。建立媒體行業(yè)的自我監(jiān)督組織與機構(gòu)、制定媒體職業(yè)道德規(guī)范，是保證輿論監(jiān)督的真實與科學(xué)，促進其進一步發(fā)展所必須的手段。

（四）完善的輿論監(jiān)督需要與時俱進，順應(yīng)時代潮流。瑞典國家的輿論監(jiān)督呈現(xiàn)出信息化的特點，使得輿論監(jiān)督的自由度大大提高，其監(jiān)督的范圍和廣度都是值得我們借鑒的經(jīng)驗。隨著信息化的發(fā)展，我國網(wǎng)絡(luò)化的輿論監(jiān)督得到了長足的進步，但是還應(yīng)該看到其中的不足：一方面，網(wǎng)絡(luò)化輿論監(jiān)督的地域差異。網(wǎng)絡(luò)化輿論監(jiān)督是同我國的經(jīng)濟發(fā)展水平緊密結(jié)合的。地域之間差距的存在，使得網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督在東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)比較發(fā)達，中西部則相對欠發(fā)達。另一方面，網(wǎng)絡(luò)化輿論監(jiān)督的監(jiān)控力度薄弱，我國許多網(wǎng)絡(luò)論壇和網(wǎng)絡(luò)博客都存在管理缺位的現(xiàn)象。所以，我國要發(fā)展網(wǎng)絡(luò)化輿論監(jiān)督，就需要進一步提高網(wǎng)絡(luò)媒體的普及程度，同時加強對其管理的力度。

注釋：

①④⑤高鋒譯，時紅校：《瑞典社會民主工人黨黨綱》——2001年11月6日威斯特羅斯代表大會通過。

②馮軍：《瑞典新聞出版自由與信息公開制度論要》。

③顧俊禮：《歐洲政黨執(zhí)政經(jīng)驗研究》，經(jīng)濟管理出版社2005年6月出版，第210頁。

作者單位：中共上海市委黨校

■ 責(zé)任編輯：晏蔚青