淺析小額信貸的制度環(huán)境

劉 美

摘要：小額信貸在中國(guó)無(wú)疑具有頑強(qiáng)的生命力和廣闊的市場(chǎng)。但是，我們也應(yīng)看到目前我國(guó)小額信貸運(yùn)行中還存在很多問(wèn)題。這些問(wèn)題如果不能得到解決，會(huì)成為小額信貸進(jìn)一步發(fā)展的障礙。具體可從外部和內(nèi)部?jī)蓚€(gè)層面分析。

關(guān)鍵詞：小額信貸法律問(wèn)題

中圖分類號(hào)：F832.43文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1005-5312(2009)24-0084-01

一、外部環(huán)境

第一，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制問(wèn)題。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是小額信貸運(yùn)作機(jī)制的載體，只有在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，扶貧資金的籌集、運(yùn)用和管理才有可能擺脫政府過(guò)多的行政干預(yù)。也只有通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制，小額信貸的主體才能實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。目前我國(guó)尚未建立完整的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，貧困地區(qū)的市場(chǎng)機(jī)制發(fā)育更為緩慢，在這種情況下，小額信貸的實(shí)際效果必定有所影響。

第二，小額信貸主體的法律地位問(wèn)題。小額貸款一直都存在，但目前并沒(méi)有對(duì)小額信貸金融主體的明確法律定位。因此小額信貸機(jī)構(gòu)面臨極高的風(fēng)險(xiǎn)，只依靠管制小額貸款機(jī)構(gòu)的規(guī)章，具有非常大的不確定性。

第三，農(nóng)村金融政策性扶持制度缺失。特別是小額農(nóng)貸，其額小面廣、管理成本高、收益低，決定了農(nóng)村貸款必須具有一定的政策性質(zhì)。但由于目前農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償制度、農(nóng)業(yè)信用保證保險(xiǎn)制度以及農(nóng)村政策性金融財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制等政策性扶持和保障制度的缺失，在很大程度上制約了小額信貸的發(fā)展。

第四，政府和市場(chǎng)價(jià)值取向的矛盾沖突。目前，負(fù)責(zé)小額信貸的政府官員往往不具備從事小額信貸的專業(yè)素質(zhì)和企業(yè)家精神，很容易出現(xiàn)以強(qiáng)大的政治組織力量扭曲市場(chǎng)規(guī)律的情況。在現(xiàn)實(shí)操作中往往存在三方面分歧：一是在信貸規(guī)模上，政府部門希望到戶資金的覆蓋面越大越好，盡量使多—些的貧困戶盡快解決溫飽，而小額信貸主體必須考慮盈利問(wèn)題，希望控制規(guī)模，盡量減少開支降低成本。二是在扶貧資金的投放方向上，政府行為和商業(yè)行為常常碰撞，影響了小額信貸的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

第五，缺乏有效監(jiān)管。國(guó)外經(jīng)驗(yàn)表明，如果沒(méi)有相對(duì)完善的內(nèi)外監(jiān)管機(jī)制，小額信貸主體的風(fēng)險(xiǎn)比商業(yè)銀行更高。我國(guó)目前對(duì)小額信貸的業(yè)務(wù)并沒(méi)有建立起有效的監(jiān)管措施，多頭管理，層級(jí)不明。

第六，信用環(huán)境問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)，社會(huì)信用問(wèn)題未被重視，信用體系建設(shè)滯后。目前，社會(huì)信用大環(huán)境欠佳，部分借貸者信用觀念淡薄，拖欠貸款不還，甚至逃廢債務(wù)。很多人認(rèn)為小額信用貸款是國(guó)家的政策性貸款，視同扶貧款、救濟(jì)款。缺少還款意識(shí)，易造成呆帳壞帳。其次，缺乏科學(xué)統(tǒng)一的信用等級(jí)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，如一些信用社在對(duì)農(nóng)戶信用等級(jí)評(píng)定時(shí)僅考核農(nóng)戶是否有欠貸情況，沒(méi)有考察農(nóng)戶的資產(chǎn)情況、信用及道德水平。此外，由于部分地方政府的“短視”，對(duì)信用村的建立做表而文章，資信評(píng)定把關(guān)不嚴(yán)，結(jié)果使評(píng)出的信用等級(jí)與實(shí)際情況嚴(yán)重不符，信用村農(nóng)戶貸款到期償還率較低，甚至出現(xiàn)有些農(nóng)村信用社對(duì)借款逾期多年的農(nóng)戶也發(fā)給“貸款證”的情況。

二、內(nèi)部因素

第一，缺乏產(chǎn)權(quán)明晰的治理結(jié)構(gòu)。小額信貸主體的有效運(yùn)行，產(chǎn)權(quán)和治理結(jié)構(gòu)是兩個(gè)重要的方面。產(chǎn)權(quán)和治理結(jié)構(gòu)是相互關(guān)聯(lián)的，一個(gè)清晰的產(chǎn)權(quán)意味著有人為資金負(fù)責(zé)，能夠有效地利用資金，通過(guò)一系列的制度和機(jī)制來(lái)管理這些資金。有效的治理結(jié)構(gòu)是小額信貸組織機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的保證，為了使各利益相關(guān)方的利益都能夠得到保障。但是從目前的實(shí)踐來(lái)看，商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)采取的是商業(yè)性原則來(lái)開展小額信貸業(yè)務(wù)，其產(chǎn)權(quán)和治理結(jié)構(gòu)沒(méi)有問(wèn)題。問(wèn)題在于其它開展小額信貸業(yè)務(wù)的非政府組織，它們?cè)诠芾矸绞缴贤ǔ?shí)行黨政、銀行、民間三結(jié)合的體制。這種模式下的小額信貸業(yè)務(wù)的開展既受來(lái)自于資金管理者的領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)受制于地方政府的干預(yù)，管理機(jī)構(gòu)和實(shí)際操作機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系不明確，責(zé)權(quán)利也不清晰，出現(xiàn)問(wèn)題后責(zé)任將很難劃清。

第二，低利率問(wèn)題。我國(guó)政府主導(dǎo)的小額信貸大多實(shí)行低于商業(yè)銀行利率。但低利率存在如下矛盾：(1)低利率不能補(bǔ)償小額信貸的操作成本。(2)低利率往往導(dǎo)致高違約率。(3)低利率往往使貸款難以到達(dá)真正的貧困者手里。(4)低利率使借款者難以產(chǎn)生精心經(jīng)營(yíng)的壓力與動(dòng)力。

第三，資金來(lái)源問(wèn)題。對(duì)非政府小額信貸項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，由于小額信貸主體不能取得合法金融機(jī)構(gòu)的地位，就不能吸收低成本的儲(chǔ)蓄來(lái)擴(kuò)展自己的業(yè)務(wù)，也很難從銀行獲得商業(yè)性貸款用于小額信貸。目前唯一被默許的資金來(lái)源渠道是國(guó)外和國(guó)際組織的資助和部分扶貧貸款，然而，只靠國(guó)外的捐贈(zèng)和貸款永遠(yuǎn)不可能發(fā)展出運(yùn)作良好、可持續(xù)的小額信貸主體。

第四，管理水平與人員素質(zhì)問(wèn)題。從我國(guó)開展小額信貸業(yè)務(wù)的各類機(jī)構(gòu)來(lái)看，都存在項(xiàng)目運(yùn)行和財(cái)務(wù)兩方面管理水平低的瓶頸制約。員工素質(zhì)和管理水平都處于相對(duì)較低的層次上，面對(duì)金融市場(chǎng)化進(jìn)程，識(shí)別與防范金融風(fēng)險(xiǎn)、創(chuàng)新金融產(chǎn)品滿足金融需求的能力明顯不足。非政府組織小額信貸在內(nèi)部管理上，缺乏完善的內(nèi)部監(jiān)控和信息管理系統(tǒng)，信貸質(zhì)量管理能力弱，表現(xiàn)為風(fēng)險(xiǎn)貸款率和拖欠率比較高。

綜上可見(jiàn)，我國(guó)小額信貸存在著諸多問(wèn)題。問(wèn)題產(chǎn)生固然有歷史上的原因，但主要是制度上的原因，制度瓶頸已成為制約我國(guó)小額信貸發(fā)展的重要障礙。小額信貸應(yīng)該受到國(guó)家專門法律的保護(hù)，法律制度的缺失制約了小額信貸的發(fā)展。

因此，建立完善的法律制度勢(shì)在必行。小額信貸立法是維護(hù)和保障小額信貸積極健康發(fā)展的需要，小額信貸立法也是完善我國(guó)金融法律體系的需要。只有通過(guò)立法，才能從法律層面上對(duì)小額信貸的概念和基本原則進(jìn)行科學(xué)界定；只有通過(guò)立法，才能將實(shí)踐證明行之有效的小額信貸政策法制化；只有通過(guò)立法。才能明確小額信貸主體的所有權(quán)體制，界定小額信貸主體的運(yùn)行機(jī)制和管理體制，加強(qiáng)法律監(jiān)管，促經(jīng)小額信貸的科學(xué)發(fā)展。