中國(guó)外商投資法的完善與國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全

王韌農(nóng)

摘要：改革開(kāi)放三十年來(lái)，中國(guó)堅(jiān)持積極的開(kāi)放政策，吸引外資成績(jī)顯著。外商投資已成為中國(guó)參與經(jīng)濟(jì)全球化的重要途徑，對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了積極作用，但也出現(xiàn)一些負(fù)面效應(yīng)，使國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全受到挑戰(zhàn)與威脅。外資是一把“雙刃劍”，吸引外資必須圍繞國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，形成以法律為根本多途徑多渠道的綜合體系，加以規(guī)范、引導(dǎo)。在擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放中，統(tǒng)一外資立法，完善外資立法體系是維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)安全；外商投資法；中國(guó)

中圖分類號(hào)：F830.59文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào):1673-291X(2009)06-0106-04

改革開(kāi)放三十年，中國(guó)利用外資成績(jī)斐然。據(jù)聯(lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)會(huì)議公布的2007年世界投資報(bào)告，2006年中國(guó)吸收外商直接投資繼續(xù)位居發(fā)展中國(guó)家首位，位居全球第五位，繼續(xù)被評(píng)為全球最具吸引力的東道國(guó)和研發(fā)首選地。抓住經(jīng)濟(jì)全球化深入發(fā)展機(jī)遇，創(chuàng)新利用外資形式，促進(jìn)利用外資的可持續(xù)發(fā)展，是黨的十七大提出的新課題。外商投資法的完善是擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放，維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的關(guān)鍵。

一、吸引外資是中國(guó)參與經(jīng)濟(jì)全球化的重要途徑

按照國(guó)際貨幣基金組織（IMF）的定義，全球化是指“跨國(guó)商品與服務(wù)交易及國(guó)際資本流動(dòng)規(guī)模和形式的增加，以及技術(shù)的廣泛迅速傳播使各國(guó)經(jīng)濟(jì)的相互依賴性增強(qiáng)這樣一種歷史和現(xiàn)實(shí)的進(jìn)程。”資本輸入與輸出對(duì)參與經(jīng)濟(jì)全球化有著異曲同工之效。美國(guó)是發(fā)達(dá)國(guó)家的代表，是資本輸出大國(guó)，同時(shí)，美國(guó)也十分重視資本輸入。美國(guó)建國(guó)初期，第一任財(cái)政部長(zhǎng)漢密爾頓就強(qiáng)調(diào)：外資是“最有價(jià)值的輔助手段，有利于大大提高勞動(dòng)生產(chǎn)力，增加大量的有利企業(yè)?！盵8]1975年美國(guó)參議院審議《外國(guó)投資法》法案時(shí)，美國(guó)全國(guó)商會(huì)代表再次強(qiáng)調(diào)：“外國(guó)投資在美國(guó)，無(wú)論現(xiàn)在或?qū)?lái)，都有利于美國(guó)經(jīng)濟(jì)。”[8]在當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，吸收外資已成為各國(guó)普遍采用的一種國(guó)際資金融通形式。

自1978年改革開(kāi)放以來(lái)，尤其是自20世紀(jì)80年代中后期以來(lái)，中國(guó)采取激勵(lì)政策，加大對(duì)外資的吸引力度，取得了顯著成效。從2002年的527億美元到2007年的747億美元，中國(guó)吸收外資連續(xù)15年位居發(fā)展中國(guó)家首位。本世紀(jì)以來(lái)，跨國(guó)公司紛紛將生產(chǎn)基地遷往中國(guó)。截至2008年11月底，全球500強(qiáng)已有近490家在內(nèi)地設(shè)立了企業(yè)和機(jī)構(gòu)，跨國(guó)公司在華設(shè)立研發(fā)中心超過(guò)1160個(gè)，全球來(lái)華投資的國(guó)家和地區(qū)已經(jīng)超過(guò)了190個(gè)，累計(jì)批準(zhǔn)設(shè)立外商投資企業(yè)63萬(wàn)家。實(shí)際使用外資金額達(dá)7471億美元，新一輪國(guó)際產(chǎn)業(yè)向中國(guó)轉(zhuǎn)移的浪潮已開(kāi)始形成。根據(jù)聯(lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)會(huì)議公布的2007年世界投資報(bào)告，2006年中國(guó)吸收外商直接投資繼續(xù)位居發(fā)展中國(guó)家首位，位居全球第五位，繼續(xù)被評(píng)為全球最具吸引力的東道國(guó)和研發(fā)首選地。現(xiàn)存注冊(cè)運(yùn)營(yíng)的32家外資企業(yè)共提供了中國(guó)稅收總額的21%和工業(yè)增加值的28%，直接吸納就業(yè)人員達(dá)4000多萬(wàn)，外商投資在華企業(yè)正在成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要組成部分[1]。不言而喻，外商投資為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了積極的促進(jìn)作用，是中國(guó)參與經(jīng)濟(jì)全球化的重要途徑。然而，在看到積極一面的同時(shí)，我們也不能忽視一些負(fù)面效應(yīng)，諸如外資投向不合理、質(zhì)量不高、跨國(guó)公司特別是跨國(guó)并購(gòu)對(duì)一些產(chǎn)業(yè)和市場(chǎng)的控制等。比如，中國(guó)實(shí)際利用外資金額中制造業(yè)一般占70%左右，而農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè)的比重不高。同時(shí)，外商直接投資85%都集中在東部地區(qū)，中西部地區(qū)只有15%[2]。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在中國(guó)已開(kāi)放的產(chǎn)業(yè)中，每個(gè)產(chǎn)業(yè)中，排名前五位的企業(yè)幾乎都由外資控制。中國(guó)28個(gè)主要產(chǎn)業(yè)中，外資在21個(gè)產(chǎn)業(yè)中擁有多數(shù)資產(chǎn)控制權(quán)。從實(shí)際情況來(lái)看，外資已不滿足于直接投資，它們希望采取并購(gòu)的方式直接占領(lǐng)中國(guó)的廣大市場(chǎng)，消滅競(jìng)爭(zhēng)者和潛在競(jìng)爭(zhēng)者[3]?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》中強(qiáng)調(diào)：“積極發(fā)展與周邊國(guó)家的經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作。在擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放中，切實(shí)維護(hù)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)安全?！?/p>

二、吸引外資與國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全

資本的國(guó)際流動(dòng)是生產(chǎn)力發(fā)展到一定水平的產(chǎn)物。在生產(chǎn)要素的流動(dòng)中，最靈活、規(guī)模最大、作用最大的是資本流動(dòng)，即國(guó)際投資。資本的國(guó)際流動(dòng)能極大地促進(jìn)生產(chǎn)要素跨國(guó)界優(yōu)化組合，使生產(chǎn)要素在更高水平上得以配置[4]。從國(guó)際看，間接投資已經(jīng)超過(guò)直接投資成為國(guó)際資本流動(dòng)的主導(dǎo)形式，特別是并購(gòu)已成為當(dāng)前跨國(guó)投資的新形式。據(jù)統(tǒng)計(jì)，跨國(guó)公司80%的對(duì)外投資是通過(guò)并購(gòu)方式實(shí)現(xiàn)的，2005年全球跨國(guó)并購(gòu)超過(guò)7100億美元。商務(wù)部公布的最新數(shù)字顯示，2006年，中國(guó)以并購(gòu)方式新設(shè)外商投資企業(yè)1274家，實(shí)際使用外資金額14.1億美元，占同期中國(guó)吸收外資總量的比重分別為3.1%和2.2%。

跨國(guó)公司在中國(guó)的資本并購(gòu)分為兩類：一類是經(jīng)營(yíng)型并購(gòu)?？鐕?guó)公司購(gòu)買國(guó)有企業(yè)，目的是為了經(jīng)營(yíng)，擴(kuò)大在中國(guó)的市場(chǎng)占有份額，或控制中國(guó)某些企業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)。另一類則是資本型并購(gòu)。實(shí)行資本型并購(gòu)，并購(gòu)企業(yè)并不關(guān)心企業(yè)的經(jīng)營(yíng)內(nèi)容，跨國(guó)金融投資公司只是借用國(guó)有企業(yè)的品牌和產(chǎn)品的銷售網(wǎng)絡(luò)，在海外推銷金融資本，并且通過(guò)證券市場(chǎng)等現(xiàn)代化的交易機(jī)構(gòu)，將國(guó)有企業(yè)逐漸轉(zhuǎn)賣給其他企業(yè)，從中牟取巨額利潤(rùn)[3]。目前，一些跨國(guó)公司在中國(guó)從合資、合作到獨(dú)資建廠，再到大舉并購(gòu)國(guó)內(nèi)發(fā)展?jié)摿^大的優(yōu)秀企業(yè)，甚至提出必須絕對(duì)控股、必須是行業(yè)龍頭企業(yè)、預(yù)期收益必須超過(guò)15%的新情況。他們對(duì)一般國(guó)企拼命壓價(jià)，對(duì)好企業(yè)不惜高價(jià)收購(gòu)。從公開(kāi)披露的外資并購(gòu)中國(guó)企業(yè)案例看，來(lái)自美國(guó)的跨國(guó)公司最多（占30.2%），歐盟企業(yè)次之（占27.3%），其余為東盟和日本等國(guó)的企業(yè)。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局原局長(zhǎng)李德水介紹，目前，國(guó)際啤酒巨頭已把中國(guó)啤酒企業(yè)和市場(chǎng)瓜分的差不多了；可口可樂(lè)通過(guò)品牌戰(zhàn)略，已使其飲料、濃縮液在中國(guó)市場(chǎng)占有很大份額；寶潔在中國(guó)的公司除上海沙宣是合資企業(yè)外，其余九家已全部獨(dú)資；歐萊雅只用50天就整合了中國(guó)護(hù)膚品牌“小護(hù)士”；中國(guó)大型超市的80%以上已被跨國(guó)公司收入囊中。近年來(lái)，跨國(guó)公司已開(kāi)始大舉進(jìn)軍中國(guó)大型制造業(yè)，并購(gòu)重點(diǎn)直奔中國(guó)工程機(jī)械、電器等領(lǐng)域的骨干企業(yè)、龍頭企業(yè)。據(jù)媒體報(bào)道，國(guó)外投行在中國(guó)從事不良資產(chǎn)處置的利潤(rùn)率高達(dá)100%。摩根從華融買到108億元資產(chǎn)，在一兩年內(nèi)又賣給了中方投資人，其中很大一部分是與欠款人有密切關(guān)系的投資人。行業(yè)的外資壟斷加上外資在不良資產(chǎn)處置上的市場(chǎng)尋租，造成了不良資產(chǎn)處置的暴利。

跨國(guó)并購(gòu)在中國(guó)規(guī)模的持續(xù)擴(kuò)大和出現(xiàn)的新特點(diǎn)，引起社會(huì)各界的關(guān)注，外資并購(gòu)是否會(huì)影響國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全，頗多爭(zhēng)論。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，外資主導(dǎo)中國(guó)產(chǎn)業(yè)體系發(fā)展，使中國(guó)存在“產(chǎn)業(yè)空洞化”風(fēng)險(xiǎn)。此外，在某些高技術(shù)行業(yè)，還存在擠壓民族產(chǎn)業(yè)發(fā)展、拉大產(chǎn)業(yè)差距的可能。另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)安全和對(duì)外開(kāi)放是相一致的，對(duì)外開(kāi)放使本國(guó)經(jīng)濟(jì)與其他國(guó)家經(jīng)濟(jì)聯(lián)系在一起，形成了各國(guó)利益共同點(diǎn)，還能夠提高本國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力，有利于國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全[5]。商務(wù)部研究院跨國(guó)公司研究中心主任王志樂(lè)針對(duì)社會(huì)擔(dān)憂外資的行業(yè)壟斷會(huì)危及國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全時(shí)表示，“企業(yè)應(yīng)該改變那種御敵于國(guó)門之外的想法，敢于通過(guò)跨國(guó)并購(gòu)與重組，做大做強(qiáng)，這樣才能實(shí)現(xiàn)真正的經(jīng)濟(jì)安全?！?/p>

利用外資與保護(hù)的矛盾由來(lái)已久。20世紀(jì)70年代以后，外國(guó)資本大量涌入美國(guó)，滲透到各個(gè)經(jīng)濟(jì)部門，引起了美國(guó)社會(huì)輿論的震驚，有人驚呼“美國(guó)將敗于外國(guó)經(jīng)濟(jì)侵略”，等等。加拿大、日本在外資大幅度的滲透與控制下，國(guó)內(nèi)均出現(xiàn)維護(hù)經(jīng)濟(jì)自主發(fā)展，維護(hù)民族利益的呼聲，要求對(duì)外資加以控制和限制。面對(duì)本世紀(jì)跨國(guó)并購(gòu)邁向新的高潮，并購(gòu)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，并購(gòu)主體和方式趨于多元化，各國(guó)政府一方面堅(jiān)持吸收外資發(fā)展本國(guó)經(jīng)濟(jì)，一方面加強(qiáng)對(duì)引進(jìn)外資的監(jiān)管。特別是在涉及到國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈和產(chǎn)業(yè)安全的跨國(guó)并購(gòu)中，各國(guó)政府表現(xiàn)出更強(qiáng)勢(shì)的干預(yù)意向，甚至?xí)蚱瞥Ｒ?guī)的立法程序，以阻擋來(lái)自國(guó)外競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的“惡意并購(gòu)”[6]。

三、國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全是各國(guó)外資立法的基本出發(fā)點(diǎn)

學(xué)術(shù)界對(duì)于經(jīng)濟(jì)安全的定義還沒(méi)有完全統(tǒng)一的觀點(diǎn)，但主權(quán)和利益問(wèn)題是各種觀點(diǎn)的核心。中央財(cái)經(jīng)大學(xué)博士生導(dǎo)師、中國(guó)社科院世界社會(huì)主義研究中心常務(wù)理事李炳炎指出，經(jīng)濟(jì)安全指的是一個(gè)國(guó)家既有的和潛在的經(jīng)濟(jì)的主權(quán)和利益不受侵害[7]。這一定義揭示了保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全是各國(guó)外資立法的基本出發(fā)點(diǎn)。

外資法，既外國(guó)投資法（ForeignInvestmentLaw）。它是指東道國(guó)（資本輸入國(guó)）制定的關(guān)于調(diào)整外國(guó)私人投資關(guān)系（包含有關(guān)機(jī)構(gòu)）的法律規(guī)范的總稱，如確定外國(guó)投資范圍、形式，外國(guó)投資者的權(quán)利與義務(wù)及其法律地位，對(duì)外國(guó)投資的鼓勵(lì)、保護(hù)、監(jiān)督、限制等法律規(guī)范的總體。其中，不僅包含有關(guān)于外國(guó)投資關(guān)系（即權(quán)利與義務(wù)）的實(shí)體法的規(guī)定，還包含關(guān)于對(duì)外資審查批準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)和程序等有關(guān)經(jīng)濟(jì)行政法及關(guān)于投資爭(zhēng)議仲裁等程序法的規(guī)定[8]。

既積極有效利用外資，又維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全是各國(guó)對(duì)待外國(guó)直接投資特別是對(duì)待跨國(guó)并購(gòu)?fù)顿Y的總政策和總目標(biāo)，體現(xiàn)在各國(guó)的外資立法中。首先，從立法的沿革看，以美國(guó)為例。美國(guó)對(duì)利用外資的重視由來(lái)已久，并隨著外資在美的變化及時(shí)立法。國(guó)會(huì)先后于1975年、1976年和1978年分別提出有關(guān)“外資法案”（盡管沒(méi)有通過(guò)）。這些法案除了提出對(duì)外國(guó)投資進(jìn)行調(diào)查外，就是授權(quán)總統(tǒng)基于國(guó)家安全的考慮、或?yàn)榇龠M(jìn)對(duì)外政策，或?yàn)楸Ｗo(hù)美國(guó)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)等理由，可不批準(zhǔn)外國(guó)投資等。當(dāng)跨國(guó)并購(gòu)成為合營(yíng)的主要形式時(shí)，美國(guó)制定了限制跨國(guó)并購(gòu)的完備法律體系。如聯(lián)邦反托拉斯法、聯(lián)邦證券法等，對(duì)跨國(guó)并購(gòu)、證券交易活動(dòng)做出了明確具體的規(guī)定。1988年的《愛(ài)克遜—佛羅里歐修正案》規(guī)定，如有“確切證據(jù)”認(rèn)為外國(guó)人對(duì)美國(guó)企業(yè)進(jìn)行合并、取得和接管所形成的控制有害于美國(guó)安全者，總統(tǒng)無(wú)須經(jīng)過(guò)法院審判，即有權(quán)直接禁止該交易，并授權(quán)專門的外國(guó)投資委員會(huì)具體實(shí)施。“9·11”事件后，美國(guó)對(duì)國(guó)家安全的敏感度提升，對(duì)國(guó)家安全的認(rèn)定有擴(kuò)大化趨勢(shì)。2007年7月，布什總統(tǒng)簽署的《2007年外國(guó)投資和國(guó)家安全法》，對(duì)外資并購(gòu)涉及的國(guó)家安全問(wèn)題給予了全新的詮釋。除了傳統(tǒng)的“國(guó)防安全”外，還包括所有“如果遭到破壞或被外國(guó)人控制會(huì)對(duì)美國(guó)國(guó)家安全造成威脅的系統(tǒng)和資產(chǎn)”，如銀行、供水、關(guān)鍵技術(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施等。威脅美國(guó)國(guó)家安全的關(guān)鍵領(lǐng)域的數(shù)目在不斷增加，已從1988年的8個(gè)擴(kuò)大到2003年的11個(gè)，并增加了5類若受到攻擊可能對(duì)生命和民眾信心產(chǎn)生嚴(yán)重?fù)p失的“關(guān)鍵資產(chǎn)（包括有形和無(wú)形資產(chǎn)），尤其是受外國(guó)政府控制企業(yè)的任何交易。除此之外，外資并購(gòu)如果威脅到美國(guó)在關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域的世界領(lǐng)先地位，或影響美國(guó)的本土就業(yè)，都將被視為威脅國(guó)家安全。由此看出，維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全和利益是外資法制定、修改的基本出發(fā)點(diǎn)。

其次，從各國(guó)外資法案的內(nèi)容看，都對(duì)外國(guó)投資的范圍、投資比例、對(duì)外國(guó)投資的審查等加以規(guī)定。

外國(guó)投資的范圍是指允許外國(guó)投資的行業(yè)部門[9]。資本輸入國(guó)為了確保外國(guó)投資有利于東道國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，必須對(duì)外國(guó)投資的范圍加以規(guī)定，一方面，將關(guān)系到國(guó)家安全和重大利益的、關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的行業(yè)和部門，保留在政府和本國(guó)國(guó)民手中，另一方面，將外資引導(dǎo)到本國(guó)亟待發(fā)展的行業(yè)和部門，使外國(guó)投資與本國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)保持一致。通過(guò)投資范圍的規(guī)定，明確禁止、限制、允許或鼓勵(lì)外國(guó)投資的部門。一般來(lái)說(shuō)，發(fā)達(dá)國(guó)家禁止外國(guó)投資的范圍較小，多為公用事業(yè)、交通、礦業(yè)、銀行、國(guó)防、原子能等，而發(fā)展中國(guó)家禁止的范圍一般比較大。2005年法國(guó)政府宣布：博彩業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、生物技術(shù)業(yè)、解毒藥生產(chǎn)部門、交通和攔截裝置部門、信息系統(tǒng)安全行業(yè)、雙重工藝行業(yè)（既可民用，也可軍用）、密碼等部門、涉及國(guó)防機(jī)密的部門以及軍火等11個(gè)產(chǎn)業(yè)為受保護(hù)產(chǎn)業(yè)；2006年又列出包括家樂(lè)福在內(nèi)20家大公司為特殊保護(hù)企業(yè)，反對(duì)外國(guó)對(duì)其并購(gòu)[10]。德國(guó)政府明令限制非歐共體國(guó)家的資本介入農(nóng)業(yè)，在銀行、金融和保險(xiǎn)業(yè)也對(duì)非歐共體成員的投資者有著特殊的限制，多是要求“對(duì)等”待遇。

外國(guó)投資比例，實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)了東道國(guó)對(duì)其境內(nèi)的外國(guó)投資的投資方向的控制，即在外商投資企業(yè)中增加當(dāng)?shù)刭Y本的參加[9]。這不僅適用于發(fā)展中國(guó)家，也被發(fā)達(dá)國(guó)家所廣泛采用。原則上講，對(duì)于東道國(guó)越重要的行業(yè)，要求本國(guó)國(guó)民和公司控股比例越高。德國(guó)公司法規(guī)定跨國(guó)收購(gòu)中，當(dāng)收購(gòu)德國(guó)公司25%或50%以上股份或表決權(quán)時(shí)，必須通知聯(lián)邦卡特爾局。

對(duì)外國(guó)投資的審查與標(biāo)準(zhǔn)。這一制度是指資本輸入國(guó)政府依據(jù)一定的程序、標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)進(jìn)入本國(guó)的外國(guó)投資進(jìn)行鑒定、甄別、評(píng)價(jià)，并決定是否給予許可的一種制度[11]。審批制度是資本輸入國(guó)管制外國(guó)投資進(jìn)入的重要手段，有利于將涉及國(guó)家安全、國(guó)計(jì)民生或國(guó)民經(jīng)濟(jì)關(guān)鍵部門保留給本國(guó)政府或本國(guó)國(guó)民，避免由外資控制這些關(guān)鍵行業(yè)和部門。如美國(guó)設(shè)立了外國(guó)投資委員會(huì)，專門負(fù)責(zé)對(duì)外資并購(gòu)美國(guó)企業(yè)是否影響美國(guó)國(guó)家安全進(jìn)行審查。前年，中海油公司并購(gòu)美國(guó)優(yōu)尼科石油公司一案，雖然通過(guò)了美國(guó)的反壟斷審查，但美國(guó)部分國(guó)會(huì)議員要求對(duì)該項(xiàng)并購(gòu)實(shí)施國(guó)家安全審查。德國(guó)法律明確規(guī)定，禁止導(dǎo)致收購(gòu)方產(chǎn)生或強(qiáng)化市場(chǎng)壟斷地位的并購(gòu)行為。日本對(duì)外商投資特別是對(duì)跨國(guó)并購(gòu)也有嚴(yán)格限制。在日本，外資并購(gòu)除受到《禁止壟斷法》等法規(guī)約束外，還受到《外國(guó)投資法》、《外匯管理法》等一系列法規(guī)的管制。日本依據(jù)《禁止壟斷法》設(shè)立了專門的行政委員會(huì)——公正交易委員會(huì)，并賦予法院對(duì)企業(yè)并購(gòu)行為發(fā)出緊急停止令的權(quán)力。歐盟設(shè)立有專門機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)并購(gòu)行為進(jìn)行監(jiān)督，負(fù)責(zé)對(duì)并購(gòu)行為的行業(yè)損害和經(jīng)濟(jì)安全問(wèn)題進(jìn)行審查[10]。印度在對(duì)待外資并購(gòu)過(guò)程中，不僅是明顯的危及國(guó)家安全的外資并購(gòu)會(huì)被否決，而且將“能增加經(jīng)濟(jì)活躍性并創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會(huì)的投資”作為國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全審查的標(biāo)準(zhǔn)之一。

四、完善中國(guó)外資立法，在有效利用外資的同時(shí)保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全

（一）中國(guó)外資立法的現(xiàn)狀

黨的十一屆三中全會(huì)以后，為了保證改革開(kāi)放政策的貫徹執(zhí)行，中國(guó)先后制定了《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》、《中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》和《外資企業(yè)法》三部法律及其實(shí)施細(xì)則。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和中國(guó)加入WTO的需要，又先后進(jìn)行了多次修改。此外，國(guó)務(wù)院及國(guó)家有關(guān)部門制定了《外商投資企業(yè)指導(dǎo)目錄》及附件、《指導(dǎo)外資投資方向規(guī)定》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于振興裝備制造業(yè)的若干意見(jiàn)》、《關(guān)于外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》、《利用外資“十一五”規(guī)劃》等行政法規(guī)、規(guī)章。2007年8月第十屆全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《中華人民共和國(guó)反壟斷法》，規(guī)定：“對(duì)外資并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)或者以其他方式參與經(jīng)營(yíng)者集中，涉及國(guó)家安全的，除依照本法規(guī)定進(jìn)行經(jīng)營(yíng)者集中審查外，還應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行國(guó)家安全審查?！?/p>

中國(guó)雖已初步形成調(diào)整外商投資法律關(guān)系的法律體系，初步建立了對(duì)外資并購(gòu)的國(guó)家安全審查制度，但從已有的法律法規(guī)來(lái)看，外商投資立法和對(duì)于外資的國(guó)家安全審查制度還很不完善。一是有關(guān)外商在中國(guó)境內(nèi)投資的立法都是單行法、部門法和“指導(dǎo)性意見(jiàn)”等，缺乏具有統(tǒng)領(lǐng)性地位的國(guó)家統(tǒng)一立法（如外商投資法）。二是現(xiàn)有的法規(guī)尚缺乏可操作性。如：《國(guó)務(wù)院關(guān)于振興裝備制造業(yè)的若干意見(jiàn)》規(guī)定，“大型重點(diǎn)骨干裝備制造企業(yè)控股權(quán)向外資轉(zhuǎn)讓時(shí)應(yīng)征求國(guó)務(wù)院有關(guān)部門的意見(jiàn)”；《關(guān)于外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》指出“外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)并取得實(shí)際控制權(quán)，涉及重點(diǎn)行業(yè)、存在影響或可能影響國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全因素或者導(dǎo)致?lián)碛旭Y名商標(biāo)或中華老字號(hào)的境內(nèi)企業(yè)實(shí)際控制權(quán)轉(zhuǎn)移的，當(dāng)事人應(yīng)就此向商務(wù)部進(jìn)行申報(bào)。當(dāng)事人未予申報(bào)，但其并購(gòu)行為對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全造成或可能造成重大影響的，商務(wù)部可會(huì)同相關(guān)部門要求當(dāng)事人終止交易或采取轉(zhuǎn)讓相關(guān)股權(quán)、資產(chǎn)或其他有效措施”；《利用外資“十一五”規(guī)劃》提出要“加強(qiáng)對(duì)外資并購(gòu)涉及國(guó)家安全的敏感行業(yè)重點(diǎn)企業(yè)的審查和監(jiān)管，確保對(duì)關(guān)系國(guó)家安全和國(guó)計(jì)民生的戰(zhàn)略行業(yè)、重點(diǎn)企業(yè)的控制力和發(fā)展主導(dǎo)權(quán)”，等。這些法律法規(guī)對(duì)于外資并購(gòu)的性質(zhì)、標(biāo)準(zhǔn)，外資并購(gòu)中的國(guó)家安全的邊界，審查的主體、范圍、標(biāo)準(zhǔn)、程序、期限等都沒(méi)有具體規(guī)定。