完善農(nóng)村公共財(cái)政體系

張　敏　崔松虎

摘要：農(nóng)村問題是關(guān)系到中國整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局的重大問題，中國的改革也是率先從農(nóng)村改革開始的。改革開放以來，中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)取得了巨大的進(jìn)步，農(nóng)民增收，農(nóng)業(yè)增產(chǎn)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，成績舉世矚目。但是，目前中國農(nóng)村公共財(cái)政體系卻依然面臨著諸多困難，需解決支農(nóng)投入少，結(jié)構(gòu)不合理，農(nóng)民負(fù)擔(dān)重等一系列問題。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村問題；農(nóng)民負(fù)擔(dān)；農(nóng)民增收；公共財(cái)政體系

中圖分類號(hào)：F325.24文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673－291X(2009)06－0012－02

自改革開放以來，黨和政府就在不斷采取措施減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但是，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題并未能徹底解決，反而越來越影響著農(nóng)村的良性發(fā)展，加劇三農(nóng)問題的嚴(yán)重性。

一、現(xiàn)行農(nóng)村財(cái)政政策存在的問題

1.支農(nóng)投入不足，且結(jié)構(gòu)不合理

改革開放之后，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本制度的理順，支農(nóng)投入也相應(yīng)發(fā)生變化，但從未超過14%，且總體來看，雖中間略有波動(dòng)，但仍呈下降趨勢(shì)，由1978年的13.43%下降到2006年的7.85%[1]。這與中國提出的建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的口號(hào)嚴(yán)重不符，如此低的支農(nóng)投入，何談支援農(nóng)村建設(shè)呢？何談經(jīng)濟(jì)總體水平增長呢？（如圖1所示）。

不僅如此，支農(nóng)結(jié)構(gòu)也不合理。具體體現(xiàn)在：一是具有正外部性的公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重短缺；二是用于人員供養(yǎng)及行政支出部分所占比重較高，而用于建設(shè)性的支出比重不高；三是農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)用相關(guān)信息的提供也遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了農(nóng)民的需求，農(nóng)業(yè)科技開發(fā)資金少，農(nóng)業(yè)科技人員短缺，沒有完整、規(guī)范的市場供求信息網(wǎng)絡(luò)和科技推廣體系。

2.農(nóng)民收入水平與負(fù)擔(dān)水平不匹配

如圖2所示，自改革開放以來，出現(xiàn)過兩次城鄉(xiāng)收入縮小的情況，第一次是1980年，由于“大包干”財(cái)政體制開始執(zhí)行，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，農(nóng)民增收，城鄉(xiāng)之間的收入差別出現(xiàn)下降趨勢(shì)，到1985年，城鄉(xiāng)差距縮小到最小，僅為1.86∶1，但之后出現(xiàn)開始擴(kuò)大的趨勢(shì)；第二次是1994年，分稅制的實(shí)行，開始城鄉(xiāng)之間收入差別出現(xiàn)下降趨勢(shì)，但是從1997年起又逐步擴(kuò)大。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配

現(xiàn)行政府間財(cái)政分配體制存在的財(cái)權(quán)、事權(quán)劃分不清, 特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)和財(cái)權(quán)嚴(yán)重不對(duì)稱。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅要履行領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、帶領(lǐng)群眾致富的職責(zé)，還要提供大量社會(huì)公共物品，如農(nóng)村道路建設(shè)、社會(huì)治安管理、各種稅費(fèi)征收、農(nóng)村義務(wù)教育等，而這些公共物品本不應(yīng)當(dāng)全部由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供[2]。

4.經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑不匹配

曾為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政增收立下汗馬功勞的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，隨著改革的深入和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，其管理體制落后、技術(shù)含量低下、經(jīng)營方式粗放等弊端日益顯露，效益下滑，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政喪失了一部分財(cái)政來源[3]，再加上農(nóng)村稅費(fèi)改革后，斷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的稅外收費(fèi)的路子，意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能再靠各種收費(fèi)和攤派維持自身的開支和公益支出，農(nóng)業(yè)稅的取消，轉(zhuǎn)移支付不到位，使原本就入不敷出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政變得更是雪上加霜。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政幾乎已是“空殼”，自身已是負(fù)債累累，如此薄弱的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，卻要擔(dān)負(fù)著供養(yǎng)龐大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和人員開支，這讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體系如何吃得消？還何談去滿足農(nóng)村公共需要？

二、深化農(nóng)村綜合改革是完善農(nóng)村公共財(cái)政體系的前提

1.優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

公共財(cái)政應(yīng)該扶持發(fā)展以農(nóng)產(chǎn)品加工和農(nóng)村服務(wù)業(yè)為重點(diǎn)的第二、三產(chǎn)業(yè)，鼓動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品加工和深加工，提高農(nóng)產(chǎn)品附加值，大力扶持勞動(dòng)密集型的中小企業(yè)，以吸納較多的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力；可以通過積極扶持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)實(shí)現(xiàn)二次創(chuàng)業(yè)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)成為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的主渠道；可以通過清理，取消對(duì)民工就業(yè)的不合理限制和亂收費(fèi)，為農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商提供方便；公共財(cái)政還可以利用稅收優(yōu)惠、減免政策，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化，促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，以達(dá)到促進(jìn)農(nóng)民增收的目的。

2.提高自身素質(zhì)

一要加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)教育，提高農(nóng)村人口素質(zhì)。各級(jí)財(cái)政應(yīng)進(jìn)一步加大對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)教育的支持力度，促進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)教育的發(fā)展，使部分因貧困而失學(xué)或輟學(xué)的中小學(xué)生得以完成基礎(chǔ)教育。對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展快、基礎(chǔ)條件好的地方，要逐步普及高中教育，進(jìn)一步提高農(nóng)民的受教育水平。

二要大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育，提高農(nóng)民的生產(chǎn)技能。目前，很多農(nóng)民子弟在完成基礎(chǔ)教育后就直接加入勞動(dòng)力大軍之中。針對(duì)這一現(xiàn)狀，要考慮在基礎(chǔ)教育過程中加大職業(yè)教育的比重，使多數(shù)農(nóng)村學(xué)生在基礎(chǔ)教育階段就能學(xué)到一些職業(yè)技能，為其以后求職打下一定基礎(chǔ)。

三要大力發(fā)展面向農(nóng)村的高等教育，為農(nóng)民走出傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)培養(yǎng)高素質(zhì)人才。必須大力發(fā)展面向農(nóng)村為主的高等教育，政策上要重點(diǎn)向農(nóng)村傾斜，使相當(dāng)比例的農(nóng)民子女通過努力，都可以接受到高等教育，使他們將來成為高素質(zhì)的勞動(dòng)者，是解決農(nóng)民增收的長遠(yuǎn)之計(jì)。

四要大力發(fā)展科技文化教育。圍繞促進(jìn)生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)民增收，做好各類實(shí)用技術(shù)的培訓(xùn)、推廣和應(yīng)用工作，提高農(nóng)民科學(xué)種田的技能。

3.發(fā)揮政府導(dǎo)向作用

政府應(yīng)發(fā)揮其導(dǎo)向作用，幫助農(nóng)民掌握各方面的信息，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品制定支持價(jià)格，對(duì)農(nóng)村建設(shè)進(jìn)行總體規(guī)劃，重視并加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善政策法規(guī)，建立監(jiān)督和管理機(jī)制，創(chuàng)造良好的融資與籌資環(huán)境，吸引外部投資，重視信息技術(shù)更新和人才的培養(yǎng)，規(guī)范農(nóng)業(yè)信息服務(wù)市場，快速推動(dòng)我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，促使農(nóng)民增收。

三、進(jìn)一步完善農(nóng)村公共財(cái)政體系的新思路

1.完善轉(zhuǎn)移支付制度

要解決中國農(nóng)村問題，最直接的辦法就是完善中國的轉(zhuǎn)移支付制度。中國的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付普遍支付規(guī)模過小。應(yīng)按照公平優(yōu)先、兼顧效率的原則，加大中央對(duì)地方和地方對(duì)地方之間的轉(zhuǎn)移支付力度，增加轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量，建立完善的轉(zhuǎn)移支付制度，財(cái)力應(yīng)向財(cái)政困難的農(nóng)村地區(qū)傾斜，更好地保證農(nóng)村地區(qū)公共公益事業(yè)的必要投入，使基層政府有能力為農(nóng)民提供足額的公共產(chǎn)品，逐漸縮小城鄉(xiāng)差距；強(qiáng)化監(jiān)督檢查，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付資金管理，防止轉(zhuǎn)移支付資金被截留、挪用[4]。并切實(shí)約束縣鄉(xiāng)財(cái)政管理行為，堅(jiān)決制止“形象工程”、“政績工程”和“人車會(huì)話”等支出無序膨脹[5]。

2.完善政府財(cái)政支農(nóng)資金管理體制

應(yīng)對(duì)現(xiàn)有農(nóng)業(yè)項(xiàng)目、資金進(jìn)行整合，對(duì)于目前由不同渠道管理的農(nóng)業(yè)投入，尤其是用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財(cái)政資金投入，要加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和統(tǒng)一安排，防止項(xiàng)目重復(fù)投資或投資過于分散，使有限的資金發(fā)揮出最大的效用；能夠歸并的支出事項(xiàng)，建議由一個(gè)職能部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)，要對(duì)各分管部門的職能和分工加以明確，以確保農(nóng)業(yè)財(cái)政資金的有效配置；合理劃分省和地方政府財(cái)政在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展中的事權(quán)，在投資責(zé)任方面，總的原則是按照項(xiàng)目規(guī)模和性質(zhì)實(shí)行分類管理，建立規(guī)范的政府財(cái)政支農(nóng)資金管理制度，包括項(xiàng)目的立項(xiàng)、選擇、實(shí)施、竣工、后續(xù)管理等整個(gè)資金運(yùn)行全過程規(guī)范化[6]。

3.完善財(cái)權(quán)、事權(quán)統(tǒng)一體制

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政薄弱，甚至嚴(yán)重赤字，而卻擔(dān)負(fù)著多重政府職責(zé)，如此超負(fù)荷的財(cái)政開支，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府怎能會(huì)承受？鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)精簡機(jī)構(gòu)，控制行政編制，減少開支，把節(jié)省下來的錢用于農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

4.完善農(nóng)村稅費(fèi)改革

國家進(jìn)行稅費(fèi)改革，取消農(nóng)業(yè)稅，旨在目的是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，促進(jìn)農(nóng)民增收。為此，對(duì)稅費(fèi)改革的遺留問題，要建立起嚴(yán)格的監(jiān)督機(jī)制，防止出現(xiàn)稅費(fèi)反彈現(xiàn)象，切實(shí)貫徹落實(shí)國家的政策。對(duì)改革基礎(chǔ)工作不扎實(shí)和“三個(gè)百分之百”不到位、不規(guī)范的縣、鄉(xiāng)要進(jìn)行整改和“補(bǔ)課”，凡是違反中央和省的有關(guān)規(guī)定和要求的做法，要堅(jiān)決予以糾正。各級(jí)政府職能部門要繼續(xù)清理對(duì)農(nóng)民的亂集資、亂收費(fèi)以及達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng)，有效防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈。全面實(shí)行涉農(nóng)稅收、價(jià)格和收費(fèi)公示制。切實(shí)推進(jìn)各項(xiàng)配套改革，重點(diǎn)是堅(jiān)持“精簡、統(tǒng)一、效能”的原則，抓好鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)改革，同時(shí)促請(qǐng)有關(guān)部門加快推進(jìn)農(nóng)村教育布局調(diào)整和精簡優(yōu)化農(nóng)村中小學(xué)教師隊(duì)伍、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)籌資籌勞等方面的配套改革。要大力推廣農(nóng)業(yè)稅“定時(shí)、定點(diǎn)、定額”的三定征收、計(jì)算機(jī)開票模式，進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)稅征管機(jī)制。省、地財(cái)政部門要加強(qiáng)對(duì)縣、鄉(xiāng)農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付資金的到位和使用情況的檢查監(jiān)督,確保資金使用效益。

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[責(zé)任編輯王建國]