季建林

摘 要：執(zhí)政黨的執(zhí)政活動(dòng)必須支出成本。降低執(zhí)政成本，提高執(zhí)政效果，必須重視執(zhí)政成本運(yùn)作中的若干問(wèn)題。如執(zhí)政成本的問(wèn)題確認(rèn)，執(zhí)政成本的執(zhí)行偏差糾正，執(zhí)政成本終結(jié)的障礙消除，公平效率原則選擇，反貧困戰(zhàn)略實(shí)施效果，行政體制改革，政黨體制和政治體制改革等。

關(guān)鍵詞：執(zhí)政成本；執(zhí)政活動(dòng)；行政體制；政治體制

中圖分類號(hào)：D26 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-410X（2009）02-0018-08

執(zhí)政黨在執(zhí)政活動(dòng)中必然要耗費(fèi)各種物質(zhì)資源，這些物質(zhì)資源就構(gòu)成了執(zhí)政黨的執(zhí)政成本。執(zhí)政成本的高低是執(zhí)政能力的重要體現(xiàn)，直接關(guān)系到執(zhí)政黨地位的鞏固。降低執(zhí)政成本，提高執(zhí)政績(jī)效，是中國(guó)共產(chǎn)黨在新的歷史條件下不斷提高執(zhí)政能力建設(shè)的重要內(nèi)容。

一、執(zhí)政成本的問(wèn)題確認(rèn)

執(zhí)政黨在執(zhí)政過(guò)程中會(huì)面對(duì)大量的社會(huì)問(wèn)題，有的以漸變的方式宏觀存在于社會(huì)環(huán)境中，有的以突變的形式產(chǎn)生和存在。其中，不少社會(huì)問(wèn)題并不影響很多人，而有些問(wèn)題則會(huì)產(chǎn)生廣泛的影響。執(zhí)政黨不能包攬所有社會(huì)問(wèn)題的解決，如那樣，許多執(zhí)政成本的投入就會(huì)做“無(wú)用功”。只有具備了特定的確認(rèn)因素，才應(yīng)成為執(zhí)政黨必須投入成本加以解決的問(wèn)題。這就是執(zhí)政成本投入的問(wèn)題確認(rèn)。美國(guó)學(xué)者J?S?利文斯頓曾說(shuō)過(guò)：“問(wèn)題的挖掘和確認(rèn)比問(wèn)題的解決更為重要，對(duì)一個(gè)決策者來(lái)說(shuō)，用一個(gè)完整而優(yōu)雅的方案去解決一個(gè)錯(cuò)誤的問(wèn)題對(duì)其機(jī)構(gòu)產(chǎn)生的不良影響，比用較不完整的方案去解決一個(gè)正確的問(wèn)題大得多?！保?］

那么，具備什么要素或條件，才能成為執(zhí)政黨應(yīng)投入執(zhí)政成本去解決的社會(huì)問(wèn)題呢？從我國(guó)的現(xiàn)狀看，這些問(wèn)題必須具備以下共性或必須同時(shí)具備以下五個(gè)要素與條件：第一，它是社會(huì)宏觀現(xiàn)象。第二，多數(shù)人感知并反映強(qiáng)烈。第三，價(jià)值或利益發(fā)生了沖突。第四，個(gè)體或團(tuán)體進(jìn)行了觀念與利益的表達(dá)。第五，屬于執(zhí)政黨解決和有能力解決的范疇。

理論上對(duì)執(zhí)政成本的問(wèn)題確認(rèn)，在實(shí)踐中還需解決對(duì)這些問(wèn)題的性質(zhì)、范圍的分析和方法的選擇。一是問(wèn)題的性質(zhì)分類。需執(zhí)政黨投入執(zhí)政成本解決的問(wèn)題，通常有政治問(wèn)題、經(jīng)濟(jì)問(wèn)題、科技問(wèn)題、教育問(wèn)題、軍事問(wèn)題、外交問(wèn)題、人口問(wèn)題、環(huán)保問(wèn)題、安全問(wèn)題等。只有對(duì)這些問(wèn)題的性質(zhì)分類界定清晰，執(zhí)政成本的來(lái)源渠道、投入方向、投入原則才能界定清楚。同時(shí)，有不少問(wèn)題的性質(zhì)又是交叉與重迭的，這就要求將這些問(wèn)題的關(guān)聯(lián)關(guān)系搞清楚，執(zhí)政黨的政策決策才不發(fā)生失誤，執(zhí)政成本的投入方向才能準(zhǔn)確。二是認(rèn)定問(wèn)題的政策范圍。我國(guó)幅員遼闊、人口眾多，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡，實(shí)行的是五級(jí)（中央、省、市、縣、鄉(xiāng)）政權(quán)體制，確認(rèn)問(wèn)題的政策范圍顯得更為重要。有關(guān)問(wèn)題是屬于全國(guó)性或全局性的，還是屬于地方性？即使屬于地方性的，應(yīng)屬那級(jí)地方？只有將這些問(wèn)題的政策范圍搞清楚，才能確定執(zhí)政成本的投入主體。三是認(rèn)定問(wèn)題的方式范疇。執(zhí)政成本的認(rèn)定，在實(shí)踐上或方法上講有一個(gè)重要內(nèi)容，就是要按照黨的政策的作用方式將問(wèn)題歸屬到一定范疇中。從政策的作用方式分析，一般可將執(zhí)政成本認(rèn)定的問(wèn)題分為指導(dǎo)性問(wèn)題、分配性問(wèn)題和限制性問(wèn)題。指導(dǎo)性問(wèn)題一般是對(duì)全國(guó)性或較大范圍內(nèi)在性質(zhì)上具有普遍指示作的事宜；分配性問(wèn)題一般涉及到對(duì)各行業(yè)、各生產(chǎn)部門、各企事業(yè)單位以及全體社會(huì)成員之間有關(guān)資源、利益的調(diào)整事宜；限制性問(wèn)題是對(duì)某一行業(yè)、部門、企事業(yè)單位以及部分社會(huì)成員的資源分配、利益關(guān)系和某些行為的控制與限制。將問(wèn)題的性質(zhì)特點(diǎn)搞清楚了，同時(shí)有正確的方法與途徑去解決，才有可能節(jié)省執(zhí)政成本，提高執(zhí)政效果。

執(zhí)政成本問(wèn)題確認(rèn)清楚、政策與方法確定以后，還要使需解決的問(wèn)題和需投入的成本進(jìn)入“政策議程”。政策議程“通常是指某一引起公共政策決定者深切關(guān)注并確定必要解決的公共問(wèn)題及正式提起政策討論，決定政府是否需對(duì)其采取行動(dòng)，何時(shí)采取行動(dòng)，采取什么政策的過(guò)程。”［2］正式的政策議程是決策者對(duì)政策問(wèn)題進(jìn)行確認(rèn)的過(guò)程，是執(zhí)政黨和政府機(jī)關(guān)等政治組織按照特定的程序活動(dòng)的過(guò)程。通過(guò)這一過(guò)程，使執(zhí)政黨解決問(wèn)題及為解決問(wèn)題而投入的成本進(jìn)入法律化、法規(guī)化從而取得合法地位，并且受到相應(yīng)的監(jiān)督與制約，大大減少執(zhí)政成本使用的主觀性、隨意性，有利于執(zhí)政成本的規(guī)范化運(yùn)作，為降低執(zhí)政成本，提高執(zhí)政效

果提供制度保證。

二、執(zhí)政成本的執(zhí)行偏差糾正

造成執(zhí)政成本浪費(fèi)、執(zhí)政效果不高的一個(gè)重要因素，就是執(zhí)政成本在執(zhí)行過(guò)程中，其行為偏離了預(yù)定的目標(biāo)并產(chǎn)生了不良后果，這種情況稱之為執(zhí)政成本的執(zhí)行偏差。

執(zhí)政成本執(zhí)行偏差有多種形式。在我國(guó)現(xiàn)階段主要有：（1）象征性執(zhí)行。一些官員不愿實(shí)現(xiàn)執(zhí)政成本要達(dá)到的目標(biāo)，作表面文章，陽(yáng)奉陰違，搪塞敷衍，前緊后松。執(zhí)政成本耗費(fèi)了不少，目標(biāo)卻沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。（2）殘缺式執(zhí)行。對(duì)本地、本部門有利的就執(zhí)行，不利的就不執(zhí)行。典型表現(xiàn)就是“斷章取義、為我所用”。（3）附加式執(zhí)行。將一些不恰當(dāng)?shù)膬?nèi)容、目標(biāo)附在執(zhí)行過(guò)程中，“土政策”就是典型表現(xiàn)。（4）替換式執(zhí)行。表面上執(zhí)行而實(shí)際更換了內(nèi)容，尤其是上下級(jí)執(zhí)行主體之間發(fā)生目標(biāo)與利益沖突時(shí)，下級(jí)常用這種辦法，所謂的“上有政策、下有對(duì)策”。（5）軟拖式執(zhí)行。對(duì)執(zhí)行持觀望態(tài)度，看上面的態(tài)度，看“左鄰右舍”的進(jìn)度，能拖則拖，實(shí)在不能拖就勉強(qiáng)做一些。（6）照搬式執(zhí)行。不從當(dāng)?shù)貙?shí)際出發(fā)，機(jī)械地照搬上級(jí)的要求與做法。

執(zhí)政成本執(zhí)行偏差產(chǎn)生的原因極其復(fù)雜。從執(zhí)行者的主觀方面分析主要有：（1）認(rèn)知缺陷。一是對(duì)執(zhí)政成本要達(dá)到的目的，執(zhí)政成本運(yùn)作的程序、方法、手段等缺乏深刻理解，因而執(zhí)行不力，或執(zhí)行不當(dāng)。二是由于自身的思想、文化、能力等方面的水平較低，對(duì)執(zhí)行發(fā)生了理解錯(cuò)誤而產(chǎn)生執(zhí)行錯(cuò)誤。（2）利益缺失。由于政策的制定者與政策的執(zhí)行者之間會(huì)產(chǎn)生利益差別，甚至利益沖突，在這種情況下，執(zhí)行者由于擔(dān)心自己的利益缺失，而以種種理由與方法不去認(rèn)真執(zhí)行政策制定者的意圖，從而導(dǎo)致執(zhí)行偏差。（3）機(jī)構(gòu)缺點(diǎn)。執(zhí)政成本的運(yùn)作需要一定的機(jī)構(gòu)為載體，如果這些機(jī)構(gòu)本身存在缺點(diǎn)，就有可能使執(zhí)政效果大打折扣。從執(zhí)行者的客觀方面分析主要有：（1）問(wèn)題的復(fù)雜性。如果要解決的問(wèn)題極為復(fù)雜，執(zhí)行者事先對(duì)此調(diào)查研究不夠，思想準(zhǔn)備不足，措施方法不到位，執(zhí)行中的許多難點(diǎn)得不到解決，就難以取得預(yù)想的效果。（2）方案的低質(zhì)性。決策者制定的解決問(wèn)題的方案本身就不完善、不成熟，甚至有嚴(yán)重的缺陷，如：對(duì)象錯(cuò)誤或模糊不清，政策內(nèi)容不清楚，責(zé)任不明確，標(biāo)準(zhǔn)不合理，缺乏連貫性。這種質(zhì)量低下的方案，無(wú)論執(zhí)行者多么努力，都難以取得良好效果，甚至?xí)霈F(xiàn)“執(zhí)行越得力，偏差越嚴(yán)重”的后果。（3）環(huán)境的變化性。政策制定要依據(jù)一定的時(shí)間、地點(diǎn)、條件，政策的執(zhí)行也要因地因時(shí)制宜。但是，從政策制定到政策執(zhí)行之間往往有個(gè)時(shí)間差。當(dāng)執(zhí)行的環(huán)境與決策的環(huán)境發(fā)生了很大的變化，必然會(huì)對(duì)政策執(zhí)行帶來(lái)新的挑戰(zhàn)。（4）壓力的增大性。政策的制定和政策的執(zhí)行都會(huì)涉及到利益問(wèn)題，因此，利益集團(tuán)不僅在政策制定時(shí)要千方百計(jì)給決策者施加影響，到政策執(zhí)行“動(dòng)真格”時(shí)，利益集團(tuán)就會(huì)把影響的壓力更多更大地放到執(zhí)行者身上，許多執(zhí)行偏差就由此產(chǎn)生。

執(zhí)政成本的執(zhí)行偏差有很大危害。從政治上講，它會(huì)使執(zhí)政黨的形象、權(quán)威、合法性和社會(huì)基礎(chǔ)受到損傷；從經(jīng)濟(jì)上講，它會(huì)使執(zhí)政成本高而效果差，甚至產(chǎn)生嚴(yán)重的浪費(fèi)和腐敗。因此，要降低執(zhí)政成本，提高執(zhí)政效果，就要著力做好執(zhí)政成本執(zhí)行偏差的矯正。

執(zhí)行偏差矯正，首要的是對(duì)執(zhí)政成本運(yùn)作的對(duì)象、目標(biāo)、范圍、方式、程序等進(jìn)行科學(xué)性檢驗(yàn)。要從源頭上保證執(zhí)政成本運(yùn)作的科學(xué)性，就要使相關(guān)政策的制訂機(jī)構(gòu)與人員不能與這些執(zhí)政成本的運(yùn)作有直接的或太多的利益相關(guān)性。相關(guān)政策應(yīng)由超脫的機(jī)構(gòu)、部門及人員來(lái)制訂，或委托專家學(xué)者與專門機(jī)構(gòu)來(lái)制訂，并通過(guò)公示、聽(tīng)證、公決等方法，廣泛征求意見(jiàn)。其次，要對(duì)執(zhí)行組織中存在的弊端及缺點(diǎn)進(jìn)行整頓，大力整頓機(jī)關(guān)作風(fēng)，著力轉(zhuǎn)變工作職能，強(qiáng)化政令暢通與執(zhí)行力。第三，強(qiáng)調(diào)矯正方法的科學(xué)性。執(zhí)行偏差的矯正方法，不可能有一個(gè)統(tǒng)一的模式或既定不變的藥方，而要因事因地因時(shí)因人而宜。第四，對(duì)于執(zhí)行偏差的矯正，要立足于防范與矯正相結(jié)合，重點(diǎn)在于防范。即力求使政策的制定符合實(shí)際情況具有科學(xué)性，力求執(zhí)行機(jī)構(gòu)高效精干有執(zhí)行力，力求執(zhí)行隊(duì)伍的素質(zhì)、水平、能力不斷提高，從而使政策執(zhí)行能取得預(yù)定的良好效果。只有從提高政策的質(zhì)量與執(zhí)行水平兩方面入手，才能最大限度地從源頭和根本上堵住和減少執(zhí)行偏差，從而有效遏制由于執(zhí)行偏差產(chǎn)生的執(zhí)政成本上升的問(wèn)題。

三、執(zhí)政成本終結(jié)的障礙消除

每項(xiàng)執(zhí)政成本運(yùn)作都有終結(jié)之時(shí)。一般說(shuō)，這種終結(jié)包括四項(xiàng)內(nèi)容：一是功能終結(jié)。即目標(biāo)任務(wù)已實(shí)現(xiàn)，此項(xiàng)成本功能已完成。二是機(jī)構(gòu)終結(jié)。伴隨目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，相關(guān)的機(jī)構(gòu)已隨之撤銷。三是期限終結(jié)。某項(xiàng)成本運(yùn)作的時(shí)限已到，沒(méi)有繼續(xù)延長(zhǎng)的要求與理由。四是計(jì)劃終結(jié)。即某項(xiàng)成本運(yùn)作的措施與手段已被撤銷或停止實(shí)施。

某項(xiàng)執(zhí)政成本的終結(jié)，會(huì)涉及到一系列的機(jī)構(gòu)、制度、利益、人員等復(fù)雜因素，終結(jié)時(shí)往往難以做到令行禁止，致使應(yīng)該停止運(yùn)作的執(zhí)政成本還以慣性前進(jìn)著，或者頑強(qiáng)的生存著，造成了執(zhí)政資源的極大浪費(fèi)，這就是執(zhí)政成本終結(jié)障礙。

造成執(zhí)政成本終結(jié)障礙的因素很多：（1）既得利益的阻力。政策制定者付出大量人力、物力、財(cái)力制定了政策，政策的終結(jié)往往會(huì)使他們產(chǎn)生這是對(duì)自己勞動(dòng)成果的否定的心理障礙，由此會(huì)在行動(dòng)上反對(duì)。同時(shí)，政策的終結(jié)也意味著某些執(zhí)行者權(quán)力與利益的結(jié)束，他們往往難以接受。（2）機(jī)構(gòu)的阻力。執(zhí)政成本從籌集到投入，須由一定的機(jī)構(gòu)為載體，終結(jié)則意味著某些機(jī)構(gòu)的撤銷、合并、降級(jí)。而任何機(jī)構(gòu)一經(jīng)設(shè)立，都有一個(gè)自我存在、自我發(fā)展、自我擴(kuò)張的本性，當(dāng)無(wú)事可做或沒(méi)有存在必要時(shí)，它都有一個(gè)求得生存的本能。更何況，某些機(jī)構(gòu)在承擔(dān)某項(xiàng)執(zhí)政成本運(yùn)作的過(guò)程中，會(huì)帶來(lái)或產(chǎn)生相應(yīng)利益，為了這些利益，它們就會(huì)用消極、拖延甚至抵制等手段阻礙終結(jié)。（3）終結(jié)代價(jià)的阻力。終結(jié)工作是要付出成本的，如需對(duì)被撤銷的機(jī)構(gòu)、人員進(jìn)行安置、補(bǔ)償?shù)?。如果終結(jié)工作的成本太高，就會(huì)對(duì)終結(jié)工作帶來(lái)阻力。（4）法律程序的阻力。執(zhí)政成本成為公共政策，須經(jīng)過(guò)一定法律法規(guī)的程序。同樣道理，其終結(jié)往往也需經(jīng)過(guò)一定的法律法規(guī)的程序。而這一過(guò)程往往會(huì)涉及到很多機(jī)構(gòu)，有著復(fù)雜的操作程序，費(fèi)時(shí)費(fèi)力，令決策者和實(shí)施者舉棋不定、左右為難。（5）公共輿論的阻力。如同執(zhí)政成本的投入需得到公共輿論的支持一樣，其終結(jié)也需得到公共輿論的支持才能順利成行。如得不到公共輿論的支持，一些受媒體影響的公眾，會(huì)以各種方式去阻止其終結(jié)。

該終結(jié)的執(zhí)政成本還在運(yùn)作，必然造成執(zhí)政資源的極大浪費(fèi)，但其終結(jié)又會(huì)遇到很大的障礙，這就要求決策者以高度的智慧、靈活的策略去處理。一是重視思想工作，減少抵觸情緒。要通過(guò)有效的思想工作，取得政策執(zhí)行人員、政策受眾和社會(huì)公眾各方面的理解與支持。對(duì)于一些涉及層面較高的政策終結(jié)，還需通過(guò)媒體的廣泛宣傳來(lái)提高社會(huì)共識(shí)程度，減少和消除心理抵觸。二是公開(kāi)評(píng)估結(jié)果，爭(zhēng)取力量支持。公開(kāi)透明地評(píng)價(jià)政策實(shí)施的結(jié)果，讓社會(huì)公眾參予評(píng)估，使公眾了解哪些政策已達(dá)目的，哪些政策已經(jīng)過(guò)時(shí)，失效過(guò)時(shí)的政策如繼續(xù)實(shí)施有何負(fù)面作用等。公開(kāi)評(píng)估的結(jié)果，可以獲得更多的人對(duì)舊政策終結(jié)的支持。三是終舊布新并舉，緩解終結(jié)的壓力。舊政策的終結(jié)會(huì)使一些人利益受影響，對(duì)此他們往往持消極或抵制態(tài)度。但是，人們一般希望新政策的出臺(tái)會(huì)給自己帶來(lái)新的機(jī)遇與利益。故可采用終結(jié)舊政策與頒布新政策同時(shí)并舉的策略來(lái)緩解舊政策終結(jié)帶來(lái)的阻力。四是統(tǒng)籌終結(jié)過(guò)程，促進(jìn)發(fā)展穩(wěn)定。要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，對(duì)某項(xiàng)執(zhí)政成本的終結(jié)過(guò)程進(jìn)行科學(xué)安排，統(tǒng)籌處理好終結(jié)、發(fā)展與穩(wěn)定的關(guān)系。舊政策的終結(jié)意味著新政策的產(chǎn)生，新政策是在對(duì)舊政策的揚(yáng)棄中不斷進(jìn)步的。在新舊政策的變革中，注意搞好過(guò)渡和銜接，做好相關(guān)政策的調(diào)整，使舊政策的終結(jié)與新政策的產(chǎn)生處在漸進(jìn)、平和、穩(wěn)定的過(guò)程中。這樣，從政治上講，黨和政府的公信度不會(huì)因舊政策的終結(jié)而削弱和喪失，而是得到不斷的培育和維持。從經(jīng)濟(jì)上講，會(huì)大大降低新舊政策變革的成本，有利于提高執(zhí)政效果。

四、執(zhí)政成本與公平效率原則的選擇

效率與公平是人類社會(huì)追求的兩大價(jià)值目標(biāo)，兩者結(jié)合的性質(zhì)與方式反映了社會(huì)的進(jìn)步和人類的發(fā)展水平。在現(xiàn)代政黨政治活動(dòng)中，無(wú)論是革命黨還是執(zhí)政黨，其奮斗目標(biāo)和執(zhí)政宗旨中必然包含對(duì)效率與公平的理想與追求。執(zhí)政成本的運(yùn)作，對(duì)效率與公平的關(guān)系產(chǎn)生深刻影響。要降低執(zhí)政成本，提高執(zhí)政效果，必須處理好執(zhí)政成本與效率公平組合原則的選擇。

現(xiàn)代社會(huì)的一個(gè)難題是如何處理好效率與公平的關(guān)系。對(duì)于在一個(gè)生產(chǎn)力發(fā)展水平還很低且差距很大，地域遼闊并有13億人口的發(fā)展中大國(guó)執(zhí)政的中國(guó)共產(chǎn)黨人來(lái)講，如何處理好效率與公平的關(guān)系是個(gè)大難題。在現(xiàn)階段，至少存在五對(duì)矛盾：

一是范疇與標(biāo)準(zhǔn)的矛盾。效率是一個(gè)經(jīng)濟(jì)與歷史的范疇。人類社會(huì)各種制度的更迭、進(jìn)步與發(fā)展，說(shuō)到底是效率不斷提高的結(jié)果。公平是一個(gè)倫理與政治的范疇。公平首先講的是財(cái)富與收入如何分配才能體現(xiàn)人人平等的倫理原則。以效率為中心的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)規(guī)則，必然產(chǎn)生財(cái)富與收入分配的差距；以公平為原則的政治活動(dòng)規(guī)則，必然要求縮小和調(diào)控發(fā)展與收入的差距。兩套規(guī)則、兩種標(biāo)準(zhǔn)，是我國(guó)現(xiàn)階段社會(huì)活動(dòng)的兩個(gè)重要組成部分。兩者的矛盾性及兩者組合達(dá)到和諧的困難性，成為我黨執(zhí)政中的重大難題。

二是法則與責(zé)任的矛盾。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，市場(chǎng)是資源配置的基礎(chǔ)機(jī)制，效率是市場(chǎng)機(jī)制的必然要求與必然結(jié)果。市場(chǎng)機(jī)制以效率為中心的運(yùn)行結(jié)果，必然要產(chǎn)生收入的差距；而維護(hù)社會(huì)公平是中國(guó)共產(chǎn)黨極為重要的責(zé)任。一邊是市場(chǎng)機(jī)制的法則，一邊是執(zhí)政黨的責(zé)任。執(zhí)政黨在遵循經(jīng)濟(jì)法則，大力發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，如何貫徹公平原則，關(guān)注社會(huì)弱勢(shì)群體，兩者之間如何兼顧、如何統(tǒng)籌，既是對(duì)執(zhí)政能力的考驗(yàn)，也是執(zhí)政成本投入的難題。

三是互相包容的矛盾。效率與公平是不同范疇的經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)，但兩者又不是完全對(duì)立截然分開(kāi)的，它們處在相互包容、相互滲透之中。由此產(chǎn)生的矛盾，使執(zhí)政黨在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中要確立相關(guān)原則帶來(lái)很大的困難，如：效率也是一種包容公平的規(guī)則，多勞多得體現(xiàn)的也是一種公平。執(zhí)政黨應(yīng)對(duì)效率產(chǎn)生的不公平進(jìn)行限制與調(diào)控，但人的天賦與努力程度永遠(yuǎn)不可能是公平的。

四是區(qū)域與群體選擇的矛盾。我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有很大的不平衡。處在不同發(fā)展水平中的不同群體對(duì)效率與公平關(guān)系的選擇有很大差別?！吨袊?guó)社會(huì)公平問(wèn)題研究》課題組調(diào)查的結(jié)論是：“對(duì)效率優(yōu)先還是公平優(yōu)先的選擇，被調(diào)查者的看法與居住地區(qū)有顯著的相關(guān)性?！保?］不同區(qū)域、不同群體對(duì)效率與公平的看法，必然深刻影響一個(gè)地方的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，而這種選擇往往與中央不一致，從而導(dǎo)致地方與中央在效率與公平原則選擇上的矛盾。

五是理念與方法上的矛盾。如何解決效率與公平的矛盾，有不同的理念與方法，這些理念與方法之間存在著一定的矛盾，因此給決策者帶來(lái)了難度。如，如何解決我國(guó)收入差距擴(kuò)大問(wèn)題，有人主張通過(guò)強(qiáng)化政府調(diào)控行為來(lái)糾正市場(chǎng)機(jī)制弊端，有人則認(rèn)為正是因?yàn)檎贫劝才挪划?dāng)才造成了收入差距的擴(kuò)大。

如何處理好效率與公平的關(guān)系？如何把握好效率與公平的原則？這是一個(gè)長(zhǎng)期執(zhí)政過(guò)程總結(jié)與反思的必要前提?；趯?duì)上述五對(duì)矛盾解決的視角，執(zhí)政成本的運(yùn)作，對(duì)于調(diào)節(jié)、控制、引導(dǎo)效率與公平的關(guān)系有著極大的影響，直接影響效率與公平這兩個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展價(jià)值目標(biāo)功能的發(fā)揮。如執(zhí)政成本的運(yùn)作處在不規(guī)范狀態(tài)，或者運(yùn)用中科學(xué)性不夠，不能很好地遵循客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律，會(huì)極大地?fù)p害效率原則與公平原則。譬如，執(zhí)政成本過(guò)高，會(huì)損害創(chuàng)造財(cái)富的積極性；執(zhí)政成本支出的“厚此薄彼”，會(huì)加大加劇社會(huì)不公。效率與公平是人類社會(huì)的兩大價(jià)值目標(biāo)，效率與公平如何實(shí)現(xiàn)科學(xué)組合，又是人類社會(huì)的一大難題。中國(guó)共產(chǎn)黨在執(zhí)政活動(dòng)中，對(duì)于如何實(shí)現(xiàn)這兩大價(jià)值目標(biāo)，如何破解這一難題，已經(jīng)作了可貴的努力，包括在執(zhí)政成本的運(yùn)作中盡量統(tǒng)籌效率與公平的關(guān)系。但是，這個(gè)問(wèn)題還在探索之中，由效率與公平關(guān)系處理不當(dāng)而導(dǎo)致執(zhí)政成本的浪費(fèi)或低效問(wèn)題依然存在。

五、執(zhí)政成本與反貧困戰(zhàn)略實(shí)施效果

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，貧困問(wèn)題是對(duì)執(zhí)政黨地位和能力的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。解決貧困問(wèn)題不僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，而且是一個(gè)嚴(yán)重的政治問(wèn)題。溫家寶在十屆人大三次會(huì)議上回答有關(guān)“三農(nóng)”問(wèn)題提問(wèn)時(shí)，引用了美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家舒爾茨的一段話：“世界上大多數(shù)是貧困人口，如果你懂得了窮人的經(jīng)濟(jì)學(xué)，那么你就會(huì)懂得經(jīng)濟(jì)學(xué)當(dāng)中許多重要的原理。世界大多數(shù)貧窮人當(dāng)中，又主要是以農(nóng)業(yè)為生計(jì)的。如果你懂得了農(nóng)業(yè)，那你就真正懂得了窮人的經(jīng)濟(jì)學(xué)”。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的反貧困工作取得舉世矚目的巨大成就，但是貧困問(wèn)題依然嚴(yán)峻。在新的歷史時(shí)期，如何繼續(xù)做好反貧困工作？從執(zhí)政成本運(yùn)作角度分析，首要的是應(yīng)確立（1）共同富裕原則；（2）窮人致富原則；（3）社會(huì)和諧原則；（4）制度公平原則；（5）執(zhí)政從儉原則。集中到一點(diǎn)就是我黨要把解決貧困問(wèn)題作為自己執(zhí)政的中心議題。如果把貧困問(wèn)題解決了，其他的發(fā)展問(wèn)題也就會(huì)解決好，影響社會(huì)穩(wěn)定的“導(dǎo)火索”就會(huì)被摘除。這對(duì)國(guó)家的長(zhǎng)治久安和我黨的執(zhí)政地位的鞏固有著極為重要的意義。

執(zhí)政黨的執(zhí)政成本，對(duì)反貧困戰(zhàn)略實(shí)施的重要性是不言而喻的。執(zhí)政成本用于反貧困的支出，是一種投入產(chǎn)出關(guān)系。我們應(yīng)認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，不斷提高執(zhí)政成本推進(jìn)反貧困戰(zhàn)略實(shí)施的效果。

一是宏觀對(duì)策要更加符合中國(guó)國(guó)情。我國(guó)的反貧困戰(zhàn)略，既不是單一的工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，也不是純粹的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，它是一種將扶助貧困人口與實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合的戰(zhàn)略。在今日反貧困資金有限的情況下，應(yīng)實(shí)施各種方案、多個(gè)地區(qū)、多種問(wèn)題排列組合擇優(yōu)擇重點(diǎn)解決的對(duì)策，在全局推進(jìn)的同時(shí)，集中力量打殲滅戰(zhàn)，改變反貧困資金撒“毛毛雨”的做法，從整體上提高資金的使用效益。同時(shí)，在加大政府扶貧資金投入的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)扶貧資金投入格局的多元化。在政府資金的主導(dǎo)下，實(shí)現(xiàn)政府資金、企業(yè)資金、社會(huì)資金的優(yōu)化組合，并積極創(chuàng)造出一個(gè)有利于扶貧資金市場(chǎng)化運(yùn)作的環(huán)境與規(guī)則。對(duì)貪污挪用揮霍浪費(fèi)扶貧資金的要予以嚴(yán)懲，對(duì)資金效益低于規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的要限期整改。

二是中觀政策要以解決農(nóng)村貧困為重點(diǎn)。各級(jí)地方黨委和政府在反貧困戰(zhàn)略的實(shí)施中承擔(dān)著重要責(zé)任，其執(zhí)政成本必須緊緊圍繞反貧困這一中心來(lái)支出。堅(jiān)決糾正現(xiàn)在不少地方存在的只圖“錦上添花”，不搞“雪中送炭”，通過(guò)掠奪農(nóng)村資源、農(nóng)村土地來(lái)發(fā)展城市，制造和加劇農(nóng)村貧困的做法。要堅(jiān)持把農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)作為貧困地區(qū)發(fā)展的基礎(chǔ)。貧困人口多數(shù)集中在農(nóng)村，導(dǎo)致他們貧困的直接原因是農(nóng)業(yè)不發(fā)達(dá)，溫飽不得解決。因此，對(duì)農(nóng)業(yè)的開(kāi)發(fā)，以及農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)是當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村貧困地區(qū)的主要工作。應(yīng)將扶貧資金更多地投入農(nóng)村和農(nóng)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施條件的改善；地方黨委和政府要將治愚與治貧結(jié)合起來(lái)，加大對(duì)貧困地區(qū)文化、教育、科技、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、計(jì)劃生育、社會(huì)事業(yè)等方面的投入，增強(qiáng)貧困地區(qū)貧困人口的自我發(fā)展能力。同時(shí)，要有計(jì)劃分步驟地逐步建立和完善農(nóng)村居民最低生活保障制度。

三是微觀對(duì)策上要以增強(qiáng)“造血功能”為中心。科學(xué)的微觀扶貧政策，就是指黨和政府扶貧資金的支出要能激發(fā)起貧困人口改變現(xiàn)狀的主動(dòng)性和積極性。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代和今日有些地方扶貧資金的“輸血法”投入，滋長(zhǎng)了一部分貧困地區(qū)和貧困人口的“等、靠、要”的“貧困精神”，資金效益大打折扣。要調(diào)整扶貧資金使用的理念與方法，使扶貧資金的投入能極大地激發(fā)和調(diào)動(dòng)貧困地區(qū)和貧困人口脫貧的積極性。比如，有的地方政府投入資金培訓(xùn)貧困農(nóng)民，使之掌握一技之長(zhǎng)；再如，有的地方政府對(duì)于貧困人口自謀職業(yè)給予一定的資金扶助；還有的地方對(duì)于下崗失業(yè)職工再就業(yè)予以免費(fèi)培訓(xùn)，對(duì)吸納安置下崗失業(yè)人員的企業(yè)給予政策優(yōu)惠等?？傊谖⒂^資金的使用上，要善于運(yùn)用價(jià)值規(guī)律、市場(chǎng)法則、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，大力增強(qiáng)貧困地區(qū)、貧困人口的“造血功能”，增強(qiáng)其脫貧的主動(dòng)性、自覺(jué)性與積極性。

貧困問(wèn)題是中國(guó)現(xiàn)代化過(guò)程中無(wú)法回避的重大問(wèn)題。我們正處在歷史貧困與現(xiàn)實(shí)貧困交織在一起的復(fù)雜時(shí)期。反貧困是中國(guó)共產(chǎn)黨實(shí)施的重要的長(zhǎng)期的戰(zhàn)略，黨的執(zhí)政成本的支出應(yīng)以反貧困為中心，同時(shí)又要千方百計(jì)地提高成本效益，這是一個(gè)要持之以恒解決的大問(wèn)題。

六、執(zhí)政成本與行政體制改革

執(zhí)政黨的執(zhí)政成本能否做到成本低效率高，不僅僅取決于執(zhí)政黨的宗旨、理念與執(zhí)政能力，還會(huì)受到行政管理體制的制約與影響。尤其在中國(guó)，黨政一體化的領(lǐng)導(dǎo)體制，執(zhí)政黨的經(jīng)費(fèi)與國(guó)家行政經(jīng)費(fèi)混合使用，執(zhí)政成本中的相當(dāng)一部分為政府行政開(kāi)支。在這種情況下，要降低執(zhí)政成本，提高執(zhí)政效率，就不僅是執(zhí)政黨的自身建設(shè)問(wèn)題，還是一個(gè)行政管理體制改革的問(wèn)題。

近年來(lái)，我國(guó)的行政管理體制改革取得重大進(jìn)展，朝著建立“行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效”的目標(biāo)邁出了重要步伐。但是，由于種種原因，我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變和行政體制改革還面臨不少問(wèn)題。我國(guó)行政管理體制中存在的問(wèn)題與執(zhí)政成本上升的聯(lián)系及影響，以下幾個(gè)因素極為重要。

（一）黨政不分體制造成執(zhí)政成本浪費(fèi)嚴(yán)重。在新民主主義革命時(shí)期，面對(duì)著強(qiáng)大的敵人，以武裝斗爭(zhēng)為主要手段的中國(guó)共產(chǎn)黨實(shí)行黨政一體化的領(lǐng)導(dǎo)體制，去完成民族獨(dú)立和民族解放的歷史任務(wù)，這是歷史的必然。然而，這種體制到了黨取得執(zhí)政地位后暴露了不少弊端。從執(zhí)政成本角度看，黨政不分這種體制形成了黨組織和政府兩個(gè)權(quán)力中心、兩套權(quán)力運(yùn)行體系，造成黨委與政府的許多職能交叉、部門重迭。黨的執(zhí)政成本與政府的行政成本在許多項(xiàng)目上重復(fù)支出、低效運(yùn)行，甚至互相抵銷，造成了執(zhí)政成本的總量增大，浪費(fèi)嚴(yán)重而效率低下。

（二）政府規(guī)模膨脹造成執(zhí)政成本錯(cuò)配誤置。歷史地看，政府規(guī)模膨脹，尤其是伴隨著職能擴(kuò)張而來(lái)的規(guī)模膨脹有其一定程度的合理性。但是，超過(guò)了一定限度的規(guī)模，不但不能發(fā)揮出人們所期待的良好功能，反而會(huì)成為社會(huì)的一種破壞力量。這是因?yàn)椋纺[龐大的政府，首先會(huì)加重社會(huì)的財(cái)政負(fù)擔(dān)，其次會(huì)使自身運(yùn)作效率大為損害，再者還會(huì)導(dǎo)致資源的誤配與浪費(fèi)，遏制社會(huì)的生機(jī)與活力。

我國(guó)的政府規(guī)模巨大，冗員眾多，幾經(jīng)改革未見(jiàn)成效，可見(jiàn)改革之艱難，其危害已日甚。從執(zhí)政成本上講，政府自身開(kāi)銷太大，應(yīng)承擔(dān)的社會(huì)事務(wù)卻因經(jīng)費(fèi)不足而缺失，進(jìn)而使執(zhí)政成本運(yùn)作難以取得經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的效能。

（三）信息失真造成執(zhí)政成本漏逸過(guò)大。按照《憲法》規(guī)定，我國(guó)的政權(quán)結(jié)構(gòu)是由中央人民政府、即國(guó)務(wù)院，地方政府、即指各省、自治區(qū)、直轄市，設(shè)區(qū)的市（州），縣、區(qū)及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)共五個(gè)層級(jí)組成。中國(guó)共產(chǎn)黨的各級(jí)黨委也由與此相對(duì)應(yīng)的五個(gè)層級(jí)所構(gòu)成，并成為各級(jí)政府中的領(lǐng)導(dǎo)核心。各級(jí)黨委機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)開(kāi)支也就列入相應(yīng)層級(jí)的政府預(yù)算之中。

改革開(kāi)放以后，我國(guó)進(jìn)行了中央與地方關(guān)系的改革，努力構(gòu)建一種適應(yīng)超大規(guī)模社會(huì)、確保國(guó)家統(tǒng)一性和地方多樣性相和諧的現(xiàn)代性國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)體制。在改革的過(guò)程中，地方政府的利益主體地位得到承認(rèn)和鞏固。其正面意義在于地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)社會(huì)的責(zé)任性、創(chuàng)造性、主動(dòng)性與積極性大為提高，但其負(fù)面影響也日益凸現(xiàn)。地方政府不僅“用足”中央政策，而且“上有政策下有對(duì)策”，甚至隨意突破政策法律禁區(qū)或干脆“遇到紅燈繞道走”，地方政府行為發(fā)生嚴(yán)重變異。作為地方政府核心與靈魂，地方黨委行為也發(fā)生了嚴(yán)重變異。上述情況致使黨中央、國(guó)務(wù)院的政策、法規(guī)、指令在向下貫徹中大打折扣，政令不通，“諸侯”割據(jù)等現(xiàn)象的出現(xiàn)與存在，產(chǎn)生了嚴(yán)重弊端。從執(zhí)政成本角度考察，它使黨中央、國(guó)務(wù)院的路線、政策、法律、法規(guī)、指令的貫徹成本大大增加，下級(jí)對(duì)上級(jí)的敷衍、搪塞、弄虛作假，又使上級(jí)的指示在貫徹中走樣。同時(shí)，嚴(yán)重的官僚主義和官場(chǎng)作秀，又使上級(jí)對(duì)下級(jí)的真實(shí)情況不了解或了解不全面不真實(shí)。在我國(guó)的五級(jí)政權(quán)體制中，政令不通會(huì)使政務(wù)信息的失真在雙向傳遞過(guò)程中呈幾何級(jí)放大，從而導(dǎo)致執(zhí)政成本在運(yùn)作中發(fā)生嚴(yán)重漏逸。

（四）約束不力造成執(zhí)政成本隨意性大。我國(guó)行政經(jīng)費(fèi)使用的一個(gè)重要弊端就是各級(jí)黨政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部擁有太大的經(jīng)費(fèi)支配權(quán)。從名義上講，《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》對(duì)國(guó)家預(yù)算總原則、管理職權(quán)、預(yù)收支范圍、預(yù)算審查與批準(zhǔn)、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整、決算、監(jiān)督和法律責(zé)任等作了詳細(xì)規(guī)定。但是，在實(shí)際執(zhí)行中，各級(jí)人大對(duì)黨委、政府用錢缺乏約束力，財(cái)政部門的監(jiān)督也難以到位。再加之現(xiàn)在地方政府都有預(yù)算外收入，各級(jí)黨政機(jī)關(guān)有“小金庫(kù)”、“創(chuàng)收”等，這些幾乎成了領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部的“私房錢”，無(wú)監(jiān)督、無(wú)規(guī)則、隨意性極大?！奥殑?wù)消費(fèi)”盛行，揮霍浪費(fèi)奢侈之風(fēng)屢禁不止。

政府行政管理成本是執(zhí)政成本的重要組成部分，并在其中占據(jù)了相當(dāng)大的份額。行政成本降低了，執(zhí)政成本也就會(huì)大幅度地下降。降低行政成本是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，要從源頭上即制度的設(shè)計(jì)上堵住漏洞。1.改革我國(guó)的預(yù)算制度。目前，我國(guó)實(shí)行的是復(fù)式預(yù)算。復(fù)式預(yù)算由經(jīng)常性預(yù)算和建設(shè)性預(yù)算兩部分構(gòu)成。經(jīng)常性預(yù)算是“吃飯財(cái)政”，即維持國(guó)家機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)所需的財(cái)政收支計(jì)劃。建設(shè)性預(yù)算是“建設(shè)財(cái)政”，即國(guó)家對(duì)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和其他建設(shè)性經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所需的財(cái)政收支計(jì)劃。為了規(guī)范政府行為、降低執(zhí)政成本，將現(xiàn)有的二元式復(fù)式預(yù)算改成多元式復(fù)式預(yù)算，將政府公共預(yù)算單列。將行政管理的支出與國(guó)防、科教文衛(wèi)等事業(yè)性經(jīng)費(fèi)支出分開(kāi)而單列成專項(xiàng)支出，接受人民代表大會(huì)的審議監(jiān)督，并由財(cái)政部門實(shí)行國(guó)庫(kù)集中統(tǒng)一支付制度。這樣會(huì)使政府支出透明化、制度化、集中化，大大減少現(xiàn)在政府支出的隱蔽性、隨意性和分散化的毛病，從而為從源頭上遏制腐敗和降低行政成本、提高行政效率提供制度基礎(chǔ)。2.改革我國(guó)的預(yù)算監(jiān)督體系。根本出路在于改革人民代表大會(huì)制度，建立起真正的國(guó)家立法機(jī)構(gòu)及人民群眾對(duì)政府的監(jiān)督制度。3.改革預(yù)算外資金管理方法。逐步把預(yù)算外資金的管理徹底納入規(guī)范化、法制化軌道，與現(xiàn)有的預(yù)算一起共同構(gòu)成完全統(tǒng)一的國(guó)家預(yù)算，進(jìn)入人民代表大會(huì)及法律的監(jiān)督之中。

七、執(zhí)政成本與政黨體制和政治體制改革

作為政黨運(yùn)行規(guī)則的政黨體制，對(duì)執(zhí)政黨的各項(xiàng)活動(dòng)包括執(zhí)政成本的運(yùn)作有著極大的影響。執(zhí)政黨的從政模式對(duì)執(zhí)政成本及其效率效益有著深刻的影響。這種影響力表現(xiàn)出根本性、全局性、長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性的特點(diǎn)，它對(duì)執(zhí)政成本及其效率效益的影響，比其他因素的影響力更為深刻、長(zhǎng)久。這是因?yàn)椋h體制一旦形成，就帶有制度性的特征，就會(huì)成為執(zhí)政黨的規(guī)則，對(duì)整個(gè)國(guó)家機(jī)器的運(yùn)行規(guī)則產(chǎn)生強(qiáng)烈的影響力，并對(duì)社會(huì)規(guī)則包括對(duì)其他政黨、社會(huì)團(tuán)體，乃至社會(huì)風(fēng)氣，產(chǎn)生極大的影響。如果這個(gè)政黨長(zhǎng)期執(zhí)政，其從政模式甚至?xí)?duì)一個(gè)民族的特征發(fā)生重大影響。執(zhí)政黨在執(zhí)政活動(dòng)中要降低執(zhí)政成本，提高執(zhí)政效率與效果，必須高度重視從政模式的選擇。

中國(guó)的政黨體制是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度。中國(guó)共產(chǎn)黨與各民主黨派長(zhǎng)期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共、共同致力于建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義，形成以“共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、多黨派合作，共產(chǎn)黨執(zhí)政、多黨派參政的基本特征。中國(guó)多黨合作制度在中國(guó)的政治和社會(huì)生活中顯示出獨(dú)特的政治優(yōu)勢(shì)和強(qiáng)大的生命力，發(fā)揮了不可替代的重大作用?！保?］中國(guó)的政黨體制作為我國(guó)基本政治制度的重要基石，在中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)中發(fā)揮著極為重要的作用。但是，隨著民主政治的推進(jìn)和現(xiàn)代化的發(fā)展，我國(guó)的政黨體制還需要從內(nèi)容到形式賦予新時(shí)代的特色，使之發(fā)揮更大的作用。從降低執(zhí)政成本提高執(zhí)政效率與效益角度出發(fā)，改革和完善我國(guó)的政黨體制。

第一，將執(zhí)政成本問(wèn)題納入依法執(zhí)政的范疇。憲法和法律高于任何個(gè)人、群體和政黨的意志，依法執(zhí)政首要的就是執(zhí)政黨要在憲法和法律中活動(dòng)，包括執(zhí)政成本的運(yùn)作要有法可依。但是，我國(guó)沒(méi)有關(guān)于執(zhí)政黨執(zhí)政經(jīng)費(fèi)的專門法律或法律條文，使執(zhí)政成本在法律的“盲區(qū)”中運(yùn)作。這是我黨執(zhí)政成本偏高的重要的制度性原因，也是我國(guó)政黨體制的一個(gè)缺陷。改革執(zhí)政方式，使執(zhí)政成本的運(yùn)作納入法制化軌道，可以為降低執(zhí)政成本，提高執(zhí)政效率與效益提供法律保障制度保證。

第二，全力推進(jìn)黨政分開(kāi)。黨政不分是導(dǎo)致執(zhí)政成本高和執(zhí)政效益低的一個(gè)重要因素。鄧小平早就提出“反對(duì)‘以黨治國(guó)的觀念”。他認(rèn)為：“某些同志的‘以黨治國(guó)的觀念，就是國(guó)民黨惡劣傳統(tǒng)反映到我們黨內(nèi)的具體表現(xiàn)”?！耙渣h治國(guó)”有嚴(yán)重危害：“于是要錢的是共產(chǎn)黨，要糧的是共產(chǎn)黨，政府一切法令都是共產(chǎn)黨的法令，政府一切錯(cuò)誤都是共產(chǎn)黨的錯(cuò)誤，政府沒(méi)有威信，黨也脫離了群眾。這實(shí)在是最大的蠢笨!”［5］鄧小平還講，“效率不高同機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事、作風(fēng)拖拉有關(guān)，但更主要的是涉及黨政不分，在很多事情上以黨代替了政府工作，黨和政府很多機(jī)構(gòu)重復(fù)?！保?］黨政不分，使黨包攬了許多行政事務(wù)，必然造成黨的執(zhí)政成本與國(guó)家行政成本的不分，也增大了黨的執(zhí)政成本運(yùn)作中失誤與低效的機(jī)率。積極推進(jìn)黨政分工，以積小勝來(lái)成大勝。

第三，增大執(zhí)政成本運(yùn)作的透明度和監(jiān)督力度。積極推進(jìn)黨內(nèi)民主，實(shí)行黨務(wù)公開(kāi)，將執(zhí)政成本作為黨代會(huì)報(bào)告和審議的內(nèi)容。增大執(zhí)政成本運(yùn)作的透明度，使執(zhí)政成本接受黨內(nèi)監(jiān)督、民主黨派監(jiān)督、法律監(jiān)督、人民群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督，這是大幅度減少執(zhí)政成本運(yùn)作中的貪腐行為，提高執(zhí)政成本運(yùn)作效率的重要舉措。強(qiáng)化對(duì)執(zhí)政成本的監(jiān)督，一方面須不斷提高認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)接受監(jiān)督的自覺(jué)性、主動(dòng)性。更為重要的是要有切實(shí)可行的辦事規(guī)則，使黨內(nèi)監(jiān)督、民主黨派監(jiān)督、法律監(jiān)督、人民群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督，不僅成為執(zhí)政成本運(yùn)作的外部約束因素，而且能融化進(jìn)內(nèi)部的運(yùn)作規(guī)則中。因有強(qiáng)力的內(nèi)外監(jiān)督約束，執(zhí)政成本的決策者和運(yùn)作者才不敢有任何的懈怠和貪腐。

我國(guó)政治體制中存在的種種弊端和政治體制改革的滯后，與執(zhí)政成本升高和執(zhí)政效率下降有著直接的聯(lián)系。黨的十七大報(bào)告指出：“政治體制改革作為我國(guó)全面改革的重要組成部分，必須隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而不斷深化，與人民政治參與積極性不斷提高相適應(yīng)”。從降低執(zhí)政成本，提高執(zhí)政效率與政治體制的關(guān)系看，在積極推進(jìn)政治體制改革中應(yīng)著力抓好以下工作：

一是改善人民代表大會(huì)制度，通過(guò)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)實(shí)行對(duì)執(zhí)政成本的監(jiān)督。鄧小平對(duì)完善人民代表大會(huì)制度的一個(gè)重要貢獻(xiàn)就是主張實(shí)行黨政分開(kāi)，理順黨與人民代表大會(huì)之間的關(guān)系，提高各級(jí)人民代表大會(huì)在國(guó)家政治生活中的地位和作用。中國(guó)共產(chǎn)黨必須通過(guò)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)實(shí)施對(duì)人民的領(lǐng)導(dǎo)，人民也有權(quán)力通過(guò)國(guó)家權(quán)力實(shí)施對(duì)黨的監(jiān)督。改善人民代表大會(huì)制度的內(nèi)容之一，就是黨政機(jī)關(guān)要向同級(jí)人民代表大會(huì)報(bào)告工作經(jīng)費(fèi)情況，包括預(yù)算與決算，接受人民代表大會(huì)的審議與監(jiān)督。

二是豐富和規(guī)范民主選舉制度，通過(guò)民主選舉來(lái)實(shí)施對(duì)黨政官員經(jīng)費(fèi)使用的監(jiān)督。我國(guó)實(shí)行的選舉制度在實(shí)際操作中還存在著諸多缺點(diǎn)與不足。如候選人多為領(lǐng)導(dǎo)提名，候選人與選民、代表之間溝通不夠，差額選舉中的“內(nèi)定”及差額比例過(guò)小，不能展開(kāi)充分的競(jìng)選等。這些缺點(diǎn)與不足，使選民及代表對(duì)候選人的了解、信任與監(jiān)督的程度欠缺，并且無(wú)法對(duì)黨政官員的“用錢”情況進(jìn)行了解與監(jiān)督?，F(xiàn)在一些地方、部門、行業(yè)的黨政官員“用錢”隨意性極大并導(dǎo)致嚴(yán)重的浪費(fèi)與貪污，與其缺乏監(jiān)督的環(huán)境是密切聯(lián)系的。

改革和完善我國(guó)的選舉制度，降低執(zhí)政成本提高執(zhí)政效率，可以考慮：凡要當(dāng)選人民代表、黨代會(huì)代表的候選人，各級(jí)黨政官員都必須向選民和黨員、黨代會(huì)和人代會(huì)，報(bào)告家庭財(cái)產(chǎn)的收支情況，報(bào)告工作經(jīng)費(fèi)使用情況，工作目標(biāo)的成本情況、職務(wù)消費(fèi)情況，將報(bào)告“用錢”情況作為制度和規(guī)章。凡不能如實(shí)報(bào)告或“用錢”不善不妥者，不能當(dāng)選人民代表、黨代會(huì)代表及擔(dān)任黨政官員。而廣大人民群眾、選民、黨員，人民代表和黨代會(huì)代表，有權(quán)利對(duì)各級(jí)黨政官員候選人的財(cái)產(chǎn)情況及黨政官員的“用錢”情況進(jìn)行審議、質(zhì)詢與調(diào)查。

三是完善民主監(jiān)督制度，通過(guò)改革考察方法和實(shí)現(xiàn)公開(kāi)辦事制度實(shí)施對(duì)執(zhí)政成本的監(jiān)督。一是改革現(xiàn)有的干部政績(jī)考核方法，在干部政績(jī)考核體系的設(shè)計(jì)、考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立中，增加和強(qiáng)化成本指標(biāo)。二是在與廣大人民群眾切身利益密切相關(guān)的部門實(shí)行公開(kāi)辦事制度，堅(jiān)持公平、公正、公開(kāi)的原則，尤其是要將那些涉及到向群眾收錢、要群眾花錢、或?yàn)槿罕娪缅X的項(xiàng)目，應(yīng)將用途、來(lái)源、標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)格、成本等相關(guān)指標(biāo)向群眾公布，實(shí)行“陽(yáng)光操作”、“透明運(yùn)作”。這樣，不僅可以消除群眾的疑慮，更為重要的是接受了群眾監(jiān)督。お

參考文獻(xiàn)：

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責(zé)任編輯：陳文杰