王立武

(山東政法學(xué)院 經(jīng)貿(mào)法學(xué)院，山東 濟(jì)南 250014)

近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的惡化，勞動(dòng)力和原料成本上升，訂單和銷售利潤(rùn)減少，國(guó)際金融和經(jīng)濟(jì)形勢(shì)欠佳，未來(lái)盈利預(yù)期降低及國(guó)際范圍的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等原因，外資非正常撤離現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。全球金融危機(jī)的爆發(fā)使這種現(xiàn)象更為普遍和嚴(yán)重。2008年上半年，韓國(guó)進(jìn)出口銀行發(fā)表的《青島地區(qū)投資企業(yè)的非法撤離現(xiàn)狀》報(bào)告指出，僅2007年一年，非法撤離中國(guó)的韓資企業(yè)就多達(dá)87家，占撤離企業(yè)總數(shù)的42.2%。[1]外資非正常撤離，給中國(guó)相關(guān)利益方帶來(lái)嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)損失，更對(duì)國(guó)際正常的經(jīng)貿(mào)往來(lái)、對(duì)相關(guān)地方的社會(huì)穩(wěn)定造成一定消極影響，甚至激發(fā)了一些群體性事件，不利于我國(guó)應(yīng)對(duì)目前的金融危機(jī)，也不利于我國(guó)進(jìn)一步創(chuàng)造更好的投資環(huán)境吸引優(yōu)質(zhì)外資的投入。為此，商務(wù)部、外交部、公安部、司法部聯(lián)合印發(fā)了《外資非正常撤離中國(guó)相關(guān)利益方跨國(guó)追究與訴訟工作指引》(以下簡(jiǎn)稱《指引》)，根據(jù)該《指引》，如果外資非正常撤離中國(guó)，中方將跨國(guó)追究并訴訟，堅(jiān)決維護(hù)中方相關(guān)利益方的合法權(quán)益。所以，從法律的角度探討分析應(yīng)對(duì)外資非正常撤離行為的對(duì)策，有助于維護(hù)我國(guó)相關(guān)當(dāng)事人的利益和正常有序的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行環(huán)境。

一、外資非正常撤離行為的界定

在我國(guó)，“外資”主要是指直接投資，即依照中華人民共和國(guó)的法律，在中國(guó)境內(nèi)設(shè)立的企業(yè)中含有(或全部由)外國(guó)投資者投入的資金。依照外商在企業(yè)注冊(cè)資本和資產(chǎn)中所占股份和份額的比例不同，以及其他法律特征的不同，外商投資企業(yè)分為三種類型：中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)、中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)、外商獨(dú)資企業(yè)。而所謂非正常撤離，根據(jù)商務(wù)部、外交部、公安部、司法部聯(lián)合印發(fā)的《指引》的規(guī)定，是指外資企業(yè)在沒(méi)有清算債務(wù)以及申報(bào)破產(chǎn)的情況下，不按合法程序而突然撤離，只留下廠房、設(shè)備和拖欠的工資、債務(wù)等的行為，俗稱“外商半夜逃逸”。那么，哪些情況屬于“非正常撤離”呢？一般說(shuō)來(lái)，非正常撤離的行為具體包括以下五種具體情形：

一是在企業(yè)有效經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)，外商投資者未經(jīng)中國(guó)投資者同意，利用各種手段或借口，撤離資金和人員。無(wú)論中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)還是中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)，根據(jù)我國(guó)法律的相關(guān)規(guī)定，中外雙方必須簽訂合同(合營(yíng)企業(yè)合同或合作經(jīng)營(yíng)合同)，任何一方未經(jīng)對(duì)方同意擅自中止合同的行為是一種違約行為，損害了對(duì)方根據(jù)合同應(yīng)當(dāng)享有的利益。

二是在企業(yè)有效經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)，由于各種原因造成企業(yè)無(wú)法繼續(xù)經(jīng)營(yíng)，企業(yè)未經(jīng)法定程序和清算程序，撤離資金和人員。根據(jù)我國(guó)法律規(guī)定，企業(yè)因某種原因無(wú)法經(jīng)營(yíng)而歸于解散，如同企業(yè)的成立需要完成開(kāi)業(yè)登記、領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照一樣，必須履行一定的法律程序完成注銷登記、撤銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照，這是國(guó)家加強(qiáng)企業(yè)活動(dòng)管理，維護(hù)正常的經(jīng)濟(jì)秩序和相關(guān)當(dāng)事人的利益所必需的。未履行法定程序就撤離資金和人員，自行終止企業(yè)經(jīng)營(yíng)的行為違背了我國(guó)的行政管理法規(guī)。

三是在企業(yè)對(duì)外負(fù)有債務(wù)尚未清償?shù)那闆r下，撤離資金和人員。企業(yè)解散必須依照法定程序清算，了結(jié)企業(yè)未了結(jié)的債權(quán)債務(wù)。對(duì)此1996年7月9日國(guó)務(wù)院專門(mén)批準(zhǔn)發(fā)布了《外商投資企業(yè)清算辦法》，其目的就是規(guī)范外商投資企業(yè)的清算行為，保護(hù)相關(guān)當(dāng)事人(特別是債權(quán)人)的利益。外商投資主體若對(duì)外負(fù)有債務(wù)未清償而撤離資金，實(shí)際上就是一種逃避債務(wù)的行為。

四是外商獨(dú)資企業(yè)，在企業(yè)有貸款尚未清償?shù)那闆r下，撤離資金和人員。外商獨(dú)資企業(yè)解散，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行清算，了結(jié)債權(quán)債務(wù)關(guān)系，清償貸款，并且對(duì)債務(wù)承擔(dān)無(wú)限責(zé)任。[2]

五是外商或外資企業(yè)，未依照我國(guó)法定程序，擅自向境外撤離資金和人員。

二、外資非正常撤離行為的法律性質(zhì)

首先，外資非正常撤離是一種嚴(yán)重違背我國(guó)法律的行為。利用外國(guó)投資，積累我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的資金，學(xué)習(xí)外國(guó)的先進(jìn)技術(shù)，是我國(guó)改革開(kāi)放的基本政策。在吸引外國(guó)投資的過(guò)程中，為了使外國(guó)投資對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)乃至政治產(chǎn)生積極的影響，我國(guó)制定了調(diào)整外國(guó)投資關(guān)系的法律法規(guī)，涉及投資方向指導(dǎo)、各種鼓勵(lì)和保護(hù)制度等。外國(guó)投資主體在我國(guó)進(jìn)行直接投資活動(dòng)必須遵守中華人民共和國(guó)的法律法規(guī)。《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》第2條、《中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)》第3條、《外商獨(dú)資企業(yè)法》第4條均明確規(guī)定，外商投資企業(yè)必須遵守中國(guó)的法律、法規(guī)，不得損害中國(guó)的社會(huì)公共利益。外資非正常撤離不但違反了我國(guó)關(guān)于外商投資管理的規(guī)定，而且影響了我國(guó)正常的經(jīng)濟(jì)秩序和社會(huì)公共利益。如，外資非正常撤離后產(chǎn)生的土地、廠房閑置，人員大量失業(yè)，以及資源浪費(fèi)等，給我國(guó)各個(gè)方面帶來(lái)了嚴(yán)重?fù)p失。2008年10月，兩家香港玩具巨頭在珠三角的工廠先后倒閉，約8000人集體失業(yè)，而且沒(méi)有領(lǐng)到工資，導(dǎo)致員工集體上街游行討薪，最后只能是地方政府墊付工資。[3]

其次，外資非正常撤離是一種惡意逃避稅款的行為。2007年3月我國(guó)頒布了統(tǒng)一的《企業(yè)所得稅法》，中資企業(yè)和外商投資企業(yè)適用統(tǒng)一的稅率，對(duì)外商投資企業(yè)的稅收優(yōu)惠設(shè)定了5年的寬限期。而此前的稅收優(yōu)惠措施則更有利于外國(guó)投資者獲取更多的利潤(rùn)，如生產(chǎn)性企業(yè)從獲利的年度開(kāi)始，兩年內(nèi)免稅，三年減半征稅。在產(chǎn)品出口上，外資企業(yè)生產(chǎn)的出口產(chǎn)品，除中國(guó)限制出口的以外，依有關(guān)規(guī)定免征關(guān)稅和出口環(huán)節(jié)稅并享受出口退稅待遇。各個(gè)地方政府也對(duì)外資提供了許多稅收優(yōu)惠措施，如土地優(yōu)惠、稅收返還或緩交等。然而這些措施是以外商投資的一定年限作為平衡條件的。外資的非正常撤離，不但逃避了巨額稅款的繳納，而實(shí)際上是惡意利用我國(guó)的優(yōu)惠措施獲取不正當(dāng)利益。更有甚者，許多外資企業(yè)在突然撤離前，故意緩交、欠繳，推延稅款繳納，致使外資撤離后拖欠了巨額稅收。在日常經(jīng)營(yíng)中，這些外企更是通過(guò)減收增支、轉(zhuǎn)移商品定價(jià)、虛報(bào)成本等種種手段逃稅。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的研究報(bào)告稱，2005年以前全國(guó)約2/3的外資企業(yè)存在非正常虧損現(xiàn)象，給我國(guó)造成的稅款損失達(dá)300億元。[4]

再次，外資的非正常撤離損害了我國(guó)債權(quán)人的合法利益，給我國(guó)債權(quán)人造成了損失。許多外商在投資過(guò)程中利用我國(guó)經(jīng)濟(jì)管理的漏洞， 把土地注入變成貸款，用于建設(shè)、購(gòu)買設(shè)備等，甚至非法轉(zhuǎn)移出國(guó)，變成新的投資再投進(jìn)來(lái)，把自己的投資悄悄置換，從而騙取了金融機(jī)構(gòu)的大量貸款。同時(shí)，處于對(duì)外商投資企業(yè)的信任以及一些非正常因素的影響，如外商投資企業(yè)的商業(yè)優(yōu)勢(shì)地位，我國(guó)許多企業(yè)或個(gè)人在和外商投資企業(yè)發(fā)生經(jīng)濟(jì)交往時(shí)產(chǎn)生了許多應(yīng)收賬款，甚至一些外商投資企業(yè)在撤離前向債權(quán)人許諾“空頭支票”，騙取款項(xiàng)，結(jié)果在外資突然撤離后形成了巨額債務(wù)，剩余資產(chǎn)資不抵債，嚴(yán)重侵害了我國(guó)債權(quán)人的利益。

最后，外資的非正常撤離違背了外資企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任，破壞了我國(guó)正常的經(jīng)濟(jì)交往秩序。作為一個(gè)整體，社會(huì)本來(lái)就給予公司某些特權(quán)，如公司的有限責(zé)任，即償債以公司的全部資產(chǎn)為限。所以公司有義務(wù)回報(bào)、造福社會(huì)。如，公平經(jīng)營(yíng)，尊重合同義務(wù)、保證產(chǎn)品的質(zhì)量安全；促進(jìn)公司所在地和所在國(guó)的經(jīng)濟(jì)和發(fā)展；節(jié)省能源、減少環(huán)境污染；遵守當(dāng)?shù)胤煞ㄒ?guī)和抵制腐??；保證勞動(dòng)環(huán)境和勞工權(quán)益等。公司對(duì)社會(huì)的影響已經(jīng)滲透到了經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)生活各個(gè)領(lǐng)域。一旦公司做出在何處建造工廠、安排何種環(huán)保設(shè)備、生產(chǎn)何種產(chǎn)品、產(chǎn)品的價(jià)格如何、在產(chǎn)品中采取何種安全措施等決議時(shí)，將會(huì)對(duì)個(gè)人、社會(huì)和國(guó)家產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響?；诖?，我國(guó)現(xiàn)行的《公司法》已經(jīng)在某些條款的內(nèi)容上體現(xiàn)了公司社會(huì)責(zé)任的精神，如《公司法》第14 條第1 款規(guī)定：“公司從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，必須遵守法律，遵守職業(yè)道德，加強(qiáng)社會(huì)主義精神文明建設(shè)，接受政府和社會(huì)公眾的監(jiān)督?！钡?6 條規(guī)定，公司應(yīng)當(dāng)為本公司工會(huì)提供必要的活動(dòng)條件。 “三資”企業(yè)法中對(duì)此也有相關(guān)規(guī)定。例如，《外商獨(dú)資企業(yè)法》第3條規(guī)定，設(shè)立外資企業(yè)，必須有利于中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；第12條規(guī)定，外資企業(yè)雇傭中國(guó)職工應(yīng)當(dāng)依法簽定合同，并在合同中訂明雇傭、解雇、報(bào)酬、福利、勞動(dòng)保護(hù)、勞動(dòng)保險(xiǎn)等事項(xiàng)；第13條規(guī)定，外資企業(yè)的職工依法建立工會(huì)組織，開(kāi)展工會(huì)活動(dòng)，維護(hù)職工的合法權(quán)益。外資企業(yè)應(yīng)當(dāng)為本企業(yè)工會(huì)提供必要的活動(dòng)條件。雖然這些規(guī)定不是嚴(yán)格意義上的公司社會(huì)責(zé)任，但是它突破了傳統(tǒng)公司法以公司的營(yíng)利性為其唯一價(jià)值取向的做法，要求公司在追求公司及股東利益的同時(shí)，也要采取措施維護(hù)公司非股東利益相關(guān)者的利益，特別是公司職工的利益。外資的非正常撤離，既使其生產(chǎn)的產(chǎn)品失去了質(zhì)量及安全保障，也影響了環(huán)境保護(hù)工作的進(jìn)行和職工的福利保障，從而引發(fā)了許多社會(huì)問(wèn)題，如失業(yè)，職工生活不穩(wěn)定，以及因?yàn)檫`約導(dǎo)致相對(duì)人的合理預(yù)期落空和經(jīng)濟(jì)損失等。外資的非正常撤離是一種沒(méi)有社會(huì)責(zé)任感的行為。

三、外資非正常撤離的法律責(zé)任

外資的非正常撤離是一種違背我國(guó)法律的行為，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任。其承擔(dān)法律責(zé)任的形式包括刑事責(zé)任、行政責(zé)任和民事責(zé)任。

一是刑事責(zé)任。根據(jù)我國(guó)《民法通則》第49條的規(guī)定，企業(yè)法人如果有下列情形，如向登記機(jī)關(guān)、稅務(wù)機(jī)關(guān)隱瞞真實(shí)情況、弄虛作假的；抽逃資金、隱匿財(cái)產(chǎn)、逃避債務(wù)的；解散、被撤銷、被宣告破產(chǎn)后，擅自處理財(cái)產(chǎn)的；變更、終止時(shí)不及時(shí)申請(qǐng)辦理登記和公告，使利害關(guān)系人遭受重大損失的等，除法人承擔(dān)責(zé)任外，對(duì)法定代表人可給予行政處分、罰款，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。外資非正常撤離行為至少涉嫌觸犯我國(guó)《刑法》規(guī)定的逃避追繳欠稅罪和抽逃出資罪，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任?！缎谭ā芬?guī)定，納稅人欠繳應(yīng)納稅款，采取轉(zhuǎn)移或者隱匿財(cái)產(chǎn)的手段，致使稅務(wù)機(jī)關(guān)無(wú)法追繳欠繳的稅款，數(shù)額在一萬(wàn)元以上不滿十萬(wàn)元的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處欠繳稅款一倍以上五倍以下罰金；數(shù)額在十萬(wàn)元以上的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處欠繳稅款一倍以上五倍以下罰金。對(duì)于股東抽逃出資的行為，《公司法》第36條規(guī)定：“公司成立后，股東不得抽逃出資?！彼?，刑法規(guī)定，在公司成立后或資本驗(yàn)資后，將繳納的出資抽回，如將款項(xiàng)轉(zhuǎn)入公司賬戶驗(yàn)資后又轉(zhuǎn)出；公司成立后，無(wú)任何根據(jù)而向股東轉(zhuǎn)移公司資金或其他財(cái)產(chǎn)；在未提取法定公積金或彌補(bǔ)虧損前先行分配利潤(rùn)；在公司非盈利狀態(tài)下，制作虛假財(cái)務(wù)報(bào)表虛增利潤(rùn)進(jìn)行分配；公司回購(gòu)股東股權(quán)但未辦理減資手續(xù)；股東通過(guò)其控制的其他民事主體與公司之間的關(guān)聯(lián)交易，增加交易成本，變相獲取公司財(cái)產(chǎn)等，數(shù)額巨大、后果嚴(yán)重的，構(gòu)成股東抽逃出資罪。同時(shí)，如果股東不履行清算義務(wù)，通過(guò)法院判決責(zé)令股東承擔(dān)清算義務(wù)，股東拒不履行時(shí)，可能構(gòu)成拒不執(zhí)行法院判決、裁定罪。

二是行政責(zé)任。公司是市場(chǎng)運(yùn)行的主要主體，確保公司規(guī)范運(yùn)行是維護(hù)正常的經(jīng)濟(jì)交易秩序和保障相對(duì)人利益的重要前提。因此，國(guó)家的行政管理機(jī)關(guān)必須借助于一定的責(zé)任機(jī)制對(duì)公司的行為予以監(jiān)管和控制，并在必要時(shí)施以制裁措施，確保行政義務(wù)得到履行。

根據(jù)1996年《中華人民共和國(guó)行政處罰法》的規(guī)定，公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，由行政機(jī)關(guān)依照《行政處罰法》規(guī)定的程序?qū)嵤??！豆痉ā返?17條規(guī)定，公司在合并、分立、減少注冊(cè)資本或者進(jìn)行清算時(shí)，不按照本法規(guī)定通知或者公告?zhèn)鶛?quán)人的，責(zé)令改正，對(duì)公司處以一萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下的罰款。公司在進(jìn)行清算時(shí)，隱匿財(cái)產(chǎn)，對(duì)資產(chǎn)負(fù)債表或者財(cái)產(chǎn)清單作虛偽記載或者未清償債務(wù)前分配公司財(cái)產(chǎn)的，責(zé)令改正，對(duì)公司處以隱匿財(cái)產(chǎn)或者未清償債務(wù)前分配公司財(cái)產(chǎn)金額百分之一以上百分之五以下的罰款。對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處以一萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下的罰款。外資企業(yè)非正常撤離，實(shí)際上就是違背了我國(guó)公司管理的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)由各級(jí)各類行政機(jī)關(guān)按照行政法律的規(guī)定追究其行政責(zé)任。

三是民事責(zé)任。在公司清算過(guò)程中，公司通過(guò)清理債權(quán)、債務(wù)，并最終終結(jié)法人人格。如果公司發(fā)生解散事由，但公司長(zhǎng)期不進(jìn)行清算，使債權(quán)人債權(quán)長(zhǎng)期無(wú)法實(shí)現(xiàn)，必然損害公司債權(quán)人的利益，同時(shí)也使正常的經(jīng)濟(jì)交往秩序處于不穩(wěn)定狀態(tài)。根據(jù)我國(guó)民事法律法規(guī)的規(guī)定和《公司法》第10章對(duì)公司解散和清算作出的規(guī)定，外資非正常撤離應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的民事責(zé)任主要包括：

(一)延遲清算的民事責(zé)任。清算義務(wù)人在法定期限內(nèi)未依法履行清算義務(wù)，造成公司財(cái)產(chǎn)貶值、流失、滅失等實(shí)際損失的，或者怠于履行義務(wù)，導(dǎo)致公司主要財(cái)產(chǎn)、賬冊(cè)、重要文件等滅失，無(wú)法進(jìn)行清算，導(dǎo)致公司債權(quán)人債權(quán)無(wú)法實(shí)現(xiàn)的，清算義務(wù)人應(yīng)當(dāng)對(duì)公司的債權(quán)人承擔(dān)賠償責(zé)任。

(二)惡意處置公司財(cái)產(chǎn)的民事責(zé)任。如果公司清算義務(wù)人在公司清算期間惡意處置企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)給債權(quán)人造成損失的，應(yīng)當(dāng)在損失范圍內(nèi)向公司債權(quán)人承擔(dān)賠償責(zé)任。如果清算義務(wù)人侵占企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)的，則其應(yīng)當(dāng)在其侵占財(cái)產(chǎn)份額內(nèi)對(duì)公司的債務(wù)承擔(dān)連帶責(zé)任。如果清算義務(wù)人財(cái)產(chǎn)和公司財(cái)產(chǎn)混同的，則可以根據(jù)公司法人人格否認(rèn)制度，要求清算義務(wù)人公司的債務(wù)承擔(dān)連帶賠償責(zé)任。

(三)提交虛假清算報(bào)告進(jìn)行注銷登記的民事責(zé)任。清算義務(wù)人未履行清算義務(wù)，以欺詐手段騙取工商行政管理機(jī)關(guān)辦理公司注銷登記的，清算義務(wù)人應(yīng)當(dāng)對(duì)公司的債務(wù)承擔(dān)賠償責(zé)任。

(四)注銷承諾的民事責(zé)任。清算義務(wù)人未履行清算義務(wù)，且在申請(qǐng)公司注銷登記過(guò)程中，作出對(duì)公司債務(wù)承擔(dān)償還、保證責(zé)任等承諾的，應(yīng)按照其承諾的內(nèi)容對(duì)公司債務(wù)承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。如果公司清算義務(wù)人未履行清算義務(wù)，作出對(duì)企業(yè)法人債權(quán)債務(wù)負(fù)責(zé)處理等承諾的，公司清算義務(wù)人應(yīng)在造成公司財(cái)產(chǎn)損失范圍內(nèi)對(duì)公司債權(quán)人承擔(dān)賠償責(zé)任。如果公司清算義務(wù)人無(wú)法證明給公司造成的損失，其應(yīng)當(dāng)對(duì)公司債權(quán)人全部損失承擔(dān)賠償責(zé)任。

(五)對(duì)債權(quán)人的違約責(zé)任和侵權(quán)責(zé)任。外資企業(yè)在經(jīng)濟(jì)交往中和許多當(dāng)事人形成了債權(quán)債務(wù)關(guān)系，如果公司未經(jīng)清算就撤離而置債權(quán)人的利益于不顧，構(gòu)成了違約，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)違約責(zé)任；若因違約行為給債權(quán)人造成財(cái)產(chǎn)或人身?yè)p害的，債權(quán)人可以根據(jù)我國(guó)《合同法》第122條的規(guī)定“因當(dāng)事人一方的違約行為，侵害對(duì)方人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益的，受侵害方有權(quán)選擇依照本法要求其承擔(dān)違約責(zé)任或者依照其他法律要求承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任”，債權(quán)人可以在違約責(zé)任和侵權(quán)責(zé)任中選擇一種責(zé)任提出請(qǐng)求，要求外商承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。相對(duì)于違約責(zé)任而言，追究對(duì)方的侵權(quán)責(zé)任，可以包括精神損害賠償，甚至可以根據(jù)許多國(guó)家的法律規(guī)定要求懲罰性的損害賠償。

四、應(yīng)對(duì)外資非正常撤離的國(guó)際法救濟(jì)途徑

追究外資非正常撤離行為的法律責(zé)任需要借助于國(guó)際法和國(guó)內(nèi)法兩個(gè)層面上的機(jī)制和措施相互為用才能落實(shí)。

(一)刑事責(zé)任的救濟(jì)方式

我國(guó)刑法的管轄采用屬地原則為基礎(chǔ)，兼采其他原則，即屬人原則，保護(hù)原則，普遍原則。也就是說(shuō)，凡在中華人民共和國(guó)領(lǐng)域內(nèi)犯罪的，無(wú)論是本國(guó)人還是外國(guó)人，除法律有特別規(guī)定的以外，均適用《中華人民共和國(guó)刑法》追究犯罪人的刑事責(zé)任。但是，隨著國(guó)際范圍內(nèi)人員流動(dòng)便利性的增強(qiáng)以及移民政策的寬松，在一國(guó)范圍內(nèi)犯罪而逃往另一國(guó)的現(xiàn)象已經(jīng)成為各國(guó)追究犯罪人刑事責(zé)任的障礙。為此，需要加強(qiáng)各國(guó)在國(guó)際范圍內(nèi)加強(qiáng)刑事司法協(xié)助，構(gòu)織打擊犯罪的法網(wǎng)，有效預(yù)防和懲治經(jīng)濟(jì)全球化、科學(xué)技術(shù)進(jìn)步和人員流動(dòng)過(guò)程中的國(guó)際犯罪、跨國(guó)犯罪。

然而，作為國(guó)際刑事司法協(xié)助重要內(nèi)容的引渡制度卻使刑事法律的運(yùn)作和刑事法律所追求的公平、正義蒼白無(wú)力。現(xiàn)代引渡制度規(guī)定的引渡必須符合嚴(yán)格的實(shí)體和程序要求。一方面，被要求引渡的人必須是“可引渡之人”，而“政治犯罪不引渡”、“軍事犯罪不引渡”、“死刑不引渡”、“國(guó)民不引渡”等則是各國(guó)在引渡案件中經(jīng)常援引的拒絕引渡的理由。另一方面，根據(jù)“本國(guó)國(guó)民不引渡”原則，被請(qǐng)求國(guó)通常將被請(qǐng)求引渡人交付給本國(guó)的刑事司法當(dāng)局予以追究，以避免被請(qǐng)求人在他國(guó)犯罪，但因其具有本國(guó)國(guó)籍而逃避刑事法律制裁的結(jié)果。這種做法即通常所說(shuō)的“或引渡或起訴”?！堵?lián)合國(guó)引渡示范條約》第4條列舉了拒絕引渡的任擇理由，其理由之一便是被要求引渡者為被請(qǐng)求國(guó)國(guó)民，但同時(shí)規(guī)定：“如被請(qǐng)求國(guó)據(jù)此拒絕引渡，則它應(yīng)在對(duì)方提出請(qǐng)求的情況下，將此案交由其本國(guó)主管當(dāng)局審理，以便就作為請(qǐng)求引渡原因的罪行對(duì)其采取適當(dāng)?shù)男袆?dòng)?！?/p>

我國(guó)與外國(guó)簽訂的雙邊引渡條約均包含關(guān)于拒絕引渡本國(guó)國(guó)民的條款。不過(guò)，規(guī)定的方式有兩種：一種是“應(yīng)當(dāng)拒絕”，我國(guó)與白俄羅斯、俄羅斯、保加利亞、哈薩克斯坦、羅馬尼亞訂立的雙邊引渡條約即為此種模式；另一種是“可以拒絕”，我國(guó)與泰國(guó)訂立的雙邊引渡條約則為此種模式。2000年12月28日，我國(guó)頒布了專門(mén)的引渡法?！兑煞ā穼⒈緡?guó)國(guó)民拒絕引渡規(guī)定為“應(yīng)當(dāng)拒絕”?？梢?jiàn)，我國(guó)的立法價(jià)值取向是絕對(duì)禁止引渡國(guó)民。這樣，外資非正常撤離而觸犯我國(guó)刑法的行為，由于無(wú)法在我國(guó)獲得刑事責(zé)任的追究，則只能通過(guò)引渡措施才能實(shí)現(xiàn)。然而，實(shí)際情況是，由于“國(guó)民不引渡”，犯罪行為又沒(méi)有發(fā)生在被請(qǐng)求國(guó)，犯罪行為對(duì)被請(qǐng)求國(guó)而言只是一種間接危害，既使不追究行為人的刑事責(zé)任，對(duì)被請(qǐng)求國(guó)而言似乎也無(wú)大礙。所以，被請(qǐng)求國(guó)的刑事司法當(dāng)局，總是千方百計(jì)尋找各種理由推脫追訴犯罪人，既使不得不追訴，也不會(huì)將其視為工作的重中之重；其次，犯罪行為的發(fā)生一般與請(qǐng)求國(guó)有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，相對(duì)而言，與被請(qǐng)求國(guó)的聯(lián)系卻并非十分密切，相關(guān)的證據(jù)也可能大都在請(qǐng)求國(guó)國(guó)內(nèi)，而從請(qǐng)求國(guó)獲取證據(jù)較之在被請(qǐng)求國(guó)國(guó)內(nèi)獲取證據(jù)要困難得多，因?yàn)樗婕皣?guó)家主權(quán)以及高額的經(jīng)費(fèi)支出，被害人、證人和其他訴訟參與人實(shí)際參與訴訟等的諸多障礙。所以，“或引渡或起訴”原則雖然備受推崇，但它在實(shí)際上卻難以有效發(fā)揮追究罪犯刑事責(zé)任的作用，[5]從而使追究非正常撤離的外資主體刑事責(zé)任的目的成為空言。這是國(guó)際刑事責(zé)任追究機(jī)制在國(guó)際法上必須面臨的挑戰(zhàn)和改革。

(二)行政責(zé)任的救濟(jì)方式

行政責(zé)任和刑事責(zé)任一樣，也是一種公法責(zé)任，具有嚴(yán)格的屬地性，因此，通常來(lái)說(shuō)，一個(gè)國(guó)家沒(méi)有義務(wù)代替另一個(gè)國(guó)家追究當(dāng)事人的行政責(zé)任。但是，如果放任這種行為發(fā)生，最終受到危害的是各個(gè)國(guó)家的共同利益。國(guó)家在國(guó)際事務(wù)中加強(qiáng)合作既是一種權(quán)利，也是一種義務(wù)。以逃稅為例，隨著國(guó)際逃稅現(xiàn)象的日益嚴(yán)重，各國(guó)政府也認(rèn)識(shí)到，單靠單方面的國(guó)內(nèi)法措施，難以有效地管制國(guó)際逃稅行為。因此，各國(guó)普遍采取雙邊和多邊合作的形式，通過(guò)簽訂稅收協(xié)定來(lái)防止國(guó)際逃稅。一是建立國(guó)際稅收情報(bào)交換制度。利用國(guó)際稅收情報(bào)交換制度，各國(guó)稅務(wù)機(jī)關(guān)就能夠了解跨國(guó)納稅人在對(duì)方國(guó)家境內(nèi)的所得和財(cái)產(chǎn)價(jià)值，有利于打擊國(guó)際逃稅行為。目前許多國(guó)家根據(jù)經(jīng)合組織和聯(lián)合國(guó)范本所規(guī)定的原則，在雙邊稅收協(xié)定中規(guī)定了相互提供情報(bào)的制度。二是在稅款征收方面的相互協(xié)助，一國(guó)的稅務(wù)機(jī)關(guān)接受另一國(guó)稅務(wù)機(jī)關(guān)的委托，代為執(zhí)行某些征稅行為，如代為送達(dá)納稅通知書(shū)、代為實(shí)施稅收保全措施、代為追繳稅款等。外商投資企業(yè)采取將所得和財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移到境外，甚至本身移居國(guó)外的辦法來(lái)逃避納稅義務(wù)，在這種情況下，由有關(guān)國(guó)家提供這方面的稅務(wù)行政協(xié)助，就能有效地制止這類國(guó)際逃稅與避稅行為。例如，美國(guó)和加拿大稅收協(xié)定1995年議定書(shū)規(guī)定，對(duì)一國(guó)的欠稅可以由另一國(guó)征收，將其視為對(duì)征稅國(guó)的欠稅。目前，我國(guó)已經(jīng)和世界上九十多個(gè)國(guó)家簽訂了稅收協(xié)定，但是內(nèi)容主要是關(guān)于對(duì)所得避免雙重征稅和防止偷漏稅的協(xié)定，雖然其中也涉及國(guó)際稅收情報(bào)交換制度，但對(duì)于拖欠稅款之類的逃稅行為卻沒(méi)有規(guī)定，不足以遏制外商非正常撤離導(dǎo)致的拖欠稅款行為。

(三)民事責(zé)任的救濟(jì)方式

外資非正常撤離損害了債權(quán)人的利益，債權(quán)人可以侵權(quán)或違約為由對(duì)外商投資主體提起民事訴訟或者申請(qǐng)仲裁。

從實(shí)體法上看，債權(quán)人實(shí)際上是和外商投資的公司形成的債權(quán)債務(wù)關(guān)系。根據(jù)《公司法》的規(guī)定，有限責(zé)任公司承擔(dān)的是有限責(zé)任，公司則以其全部資產(chǎn)承擔(dān)責(zé)任。因此，在外商非正常撤離的情況下，債權(quán)人如果以外商投資的公司作為起訴的對(duì)象，可能因?yàn)橥馍淌Ｓ嗟馁Y產(chǎn)已經(jīng)資不抵債，或者外商在國(guó)內(nèi)沒(méi)有企業(yè)的代理人而無(wú)從提起訴訟，導(dǎo)致債權(quán)人的利益訴求無(wú)法實(shí)現(xiàn)，這時(shí)應(yīng)當(dāng)根據(jù)《公司法》第二十條第三款的規(guī)定“公司股東濫用公司法人獨(dú)立地位和股東有限責(zé)任，逃避債務(wù)，嚴(yán)重?fù)p害公司債權(quán)人利益的，應(yīng)當(dāng)對(duì)公司債務(wù)承擔(dān)連帶責(zé)任”，揭開(kāi)公司面紗，否定公司人格，直接以外資股東為訴訟對(duì)象，對(duì)其提起民事責(zé)任訴訟。

從程序法上看，債權(quán)人提起訴訟的途徑有兩種，一是在國(guó)內(nèi)法院對(duì)外商投資主體或個(gè)人提起訴訟；二是在外商投資主體的國(guó)籍國(guó)法院或母公司所在國(guó)法院提起訴訟。兩者各有利弊。就第一種方式而言，債權(quán)人或受害人在國(guó)內(nèi)法院起訴比較便利，既有利于證據(jù)的搜集和查驗(yàn)，也為當(dāng)事人節(jié)省了訴訟費(fèi)用，并且不存在法律適用和語(yǔ)言上的障礙，對(duì)債權(quán)人或受害人是有利的。但是，在國(guó)內(nèi)法院審理，仍然需要外國(guó)司法機(jī)構(gòu)的司法協(xié)助，譬如說(shuō)訴訟文書(shū)的送達(dá)(包括傳票)，否則，如果缺席判決，該判決可能得不到相關(guān)外國(guó)的承認(rèn)與執(zhí)行。因?yàn)?，各?guó)立法及有關(guān)國(guó)際公約基于對(duì)敗訴一方當(dāng)事人的保護(hù)，往往規(guī)定內(nèi)國(guó)法院在承認(rèn)與執(zhí)行外國(guó)法院判決時(shí)，應(yīng)對(duì)該外國(guó)法院判決進(jìn)行的訴訟程序的特定方面，更確切地說(shuō)，對(duì)敗訴一方當(dāng)事人是否適當(dāng)?shù)匦惺沽丝罐q等問(wèn)題進(jìn)行審查。如果發(fā)現(xiàn)敗訴方基于除本身失誤以外的原因而未能適當(dāng)行使抗辯權(quán)，就認(rèn)為該訴訟程序不具備應(yīng)有的公正性，內(nèi)國(guó)法院就可以因此拒絕承認(rèn)與執(zhí)行該外國(guó)法院判決。[6]此外，公共秩序保留也是內(nèi)國(guó)法院拒絕承認(rèn)與執(zhí)行外國(guó)判決的重要理由。對(duì)此，我國(guó)與一些國(guó)家的雙邊司法協(xié)助均有明確規(guī)定，如《中華人民共和國(guó)和法蘭西共和國(guó)關(guān)于民事、商事司法協(xié)助的協(xié)定》第22條第4款規(guī)定，在敗訴一方當(dāng)事人未經(jīng)合法傳喚，因而沒(méi)有出庭參加訴訟的情況下作出的裁決，不予承認(rèn)與執(zhí)行；并且如果是缺席判決的，在申請(qǐng)外國(guó)法院成與執(zhí)行法院裁決時(shí)，應(yīng)當(dāng)提供證明已經(jīng)合法傳喚缺席一方當(dāng)事人出庭應(yīng)訴的傳票副本。即使判決能夠在他國(guó)獲得承認(rèn)與執(zhí)行，由于向外國(guó)送達(dá)訴訟文書(shū)歷時(shí)比較長(zhǎng)，申請(qǐng)承認(rèn)與執(zhí)行裁決的時(shí)間比較長(zhǎng)，當(dāng)事人訴訟救濟(jì)也常常不能及時(shí)實(shí)現(xiàn)。

第二種方式，也就是“原告就被告”，在被告所在地即外商投資主體所在國(guó)家法院起訴，可以省去司法協(xié)助和判決承認(rèn)與執(zhí)行的諸多手續(xù)，便于就近執(zhí)行。但是，當(dāng)事人需要聘請(qǐng)外國(guó)律師及語(yǔ)言翻譯等輔助人員，如果受害人經(jīng)濟(jì)損失的數(shù)額不大，如員工工資、小額欠款等，當(dāng)事人支出這些費(fèi)用是不合算的，并且當(dāng)事人需要防止外國(guó)法院以不方便法院原則為由中止訴訟(特別是在英美法系國(guó)家)[7]，從而使自己勞而無(wú)功。可行的辦法是，各債權(quán)人共同委托訴訟代表人或代理人，或進(jìn)行集團(tuán)訴訟，從而省去許多訴訟開(kāi)支。

需要注意的是，我國(guó)和韓國(guó)簽訂的關(guān)于民事和商事司法協(xié)助的條約不包括法院判決的承認(rèn)與執(zhí)行，因此通過(guò)申請(qǐng)仲裁的方式可以追究外商投資主體的民事責(zé)任。我國(guó)已經(jīng)于1986年加入了1958年的《承認(rèn)與執(zhí)行外國(guó)仲裁裁決公約》(簡(jiǎn)稱《紐約公約》)，該公約的成員方達(dá)一百多個(gè)國(guó)家，在我國(guó)簽訂的雙邊司法協(xié)助條約中也對(duì)仲裁裁決的承認(rèn)與執(zhí)行作出了規(guī)定，所以，如果外商投資合同中約定了仲裁條款，債權(quán)人或受害人可以借助于仲裁使自己的合法權(quán)益獲得救濟(jì)，特別是，根據(jù)我國(guó)外商投資企業(yè)法的規(guī)定，外商投資企業(yè)合同必須適用中國(guó)法律，這是比較有利于中方利益相關(guān)人的。

五、外資非正常撤離的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

外資非正常撤離干擾了我國(guó)外商投資管理秩序的正常進(jìn)行，給我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行造成了許多不良影響，同時(shí)也對(duì)我國(guó)完善外商投資管理制度提出了挑戰(zhàn)。

首先是完善外商投資的監(jiān)督監(jiān)管機(jī)制。

如果對(duì)非正常撤離的外資進(jìn)行調(diào)查、分析，就會(huì)發(fā)現(xiàn)這些外資欠交稅費(fèi)和“逃逸”的原因。一方面是由于地方政府對(duì)外商寵愛(ài)有加，過(guò)度關(guān)心，被一些外商利用；另一方面是少數(shù)官員為了個(gè)人利益、個(gè)人目的，如通過(guò)外商安排子女出國(guó)、與外商一起出國(guó)考察、旨在“下海”到外資企業(yè)拿高薪等，幫外企拖欠各種稅費(fèi)，并且通過(guò)其他途徑給這些外資非正常撤離創(chuàng)造了條件。同時(shí)， 疏于監(jiān)管也給外資非正常撤離以可乘之機(jī)。從惡意貸款、惡意欠稅費(fèi)到惡意拖欠供應(yīng)商債務(wù)、惡意拖欠職工工資等均有一個(gè)準(zhǔn)備過(guò)程，如果監(jiān)管嚴(yán)一些，加強(qiáng)過(guò)程監(jiān)管而不是一年一度的結(jié)果監(jiān)管，非正常撤離的外資就可以及早被發(fā)現(xiàn)。地方政府過(guò)度的外資情結(jié)和為了追求所謂的“投資環(huán)境”使其忽視或放棄了對(duì)外資的監(jiān)管，這是外資非正常撤離的一個(gè)重要原因。

其次是加強(qiáng)責(zé)任追究的國(guó)際機(jī)制的構(gòu)建。

雖然目前我國(guó)與許多國(guó)家簽訂了刑事及民商事司法協(xié)助條約，對(duì)于惡意撤離的外資進(jìn)行跨國(guó)追責(zé)，一定程度上可以依靠其他國(guó)家的配合，但是，這些條約的規(guī)定并沒(méi)有為防范外資非正常撤離構(gòu)建完備的機(jī)制。正如前述分析，在追究外商投資主體的刑事責(zé)任、行政責(zé)任，甚至民事責(zé)任方面，國(guó)際公約存在許多機(jī)制上的缺陷。一方面，這是國(guó)際法本身固有的缺陷，畢竟它是一個(gè)國(guó)家意志協(xié)調(diào)、妥協(xié)的產(chǎn)物，不可能在所有方面的所有問(wèn)題上滿足所有國(guó)家的利益需求，另一方面，這種現(xiàn)狀也促使國(guó)家之間簽訂雙邊條約，加強(qiáng)各國(guó)之間的雙邊或多邊合作。我國(guó)應(yīng)當(dāng)在這些國(guó)際公約的基礎(chǔ)上，通過(guò)完善雙邊條約機(jī)制的方式，借助國(guó)家之間的合作機(jī)制遏制外商投資企業(yè)的非正常撤離及其他違法行為。例如，在雙邊投資條約中可以建立國(guó)家之間投資的合作與保障(或保險(xiǎn))制度，在雙邊的司法協(xié)助條約中擴(kuò)大協(xié)助的范圍，增加司法協(xié)助的力度，使其對(duì)外商投資的違法行為產(chǎn)生震懾力。

再次是完善國(guó)內(nèi)對(duì)外商投資企業(yè)責(zé)任追究的機(jī)制。

由于歷史的原因，直到最近我國(guó)才統(tǒng)一了內(nèi)外資企業(yè)的所得稅制度，加強(qiáng)了勞動(dòng)合同的管理與監(jiān)督機(jī)制。但是，在企業(yè)的責(zé)任追究機(jī)制上，我國(guó)的法律法規(guī)仍然不完善。例如，我國(guó)《公司法》及相關(guān)法律法規(guī)缺乏關(guān)于公司社會(huì)責(zé)任的追究或訴訟制度，在公司股東抽逃或撤離出資使公司資不抵債的情況下，《公司法》規(guī)定的解散和清算制度不足以使債權(quán)人或受害人及時(shí)通過(guò)訴訟或其他途徑維護(hù)自己的合法權(quán)益。又如，根據(jù)《中華人民共和國(guó)外國(guó)人出入境管理法》第23條的規(guī)定，刑事案件的被告人和公安機(jī)關(guān)或者人民檢察院或者人民法院認(rèn)定的犯罪嫌疑人；人民法院通知有未了結(jié)民事案件不能離境的；有其他違反中國(guó)法律的行為尚未處理，經(jīng)有關(guān)主管機(jī)關(guān)認(rèn)定需要追究的外國(guó)人，不準(zhǔn)出境。據(jù)此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)在最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國(guó)家安全部制定的《關(guān)于依法限制外國(guó)人和中國(guó)公民出境問(wèn)題的若干規(guī)定》的基礎(chǔ)上通過(guò)進(jìn)一步完善限制外國(guó)人出境的措施，以應(yīng)對(duì)外資的非正常撤離。同時(shí)，政府可以建立一個(gè)外資企業(yè)信用信息管理系統(tǒng)和預(yù)警機(jī)制，實(shí)現(xiàn)分級(jí)管理，加大外商不誠(chéng)信企業(yè)的市場(chǎng)操作成本，抑制外商非常撤離行為的發(fā)生。

最后是加強(qiáng)外資引進(jìn)的審查，提高外資引進(jìn)的質(zhì)量。

隨著我國(guó)中小企業(yè)的成長(zhǎng)，只求數(shù)量、不求質(zhì)量地吸引外資的時(shí)代已經(jīng)過(guò)去。對(duì)于那些以中國(guó)工人的血汗、中國(guó)環(huán)境的惡化、中國(guó)稅收的流失為代價(jià)，在賺錢(qián)后就不負(fù)責(zé)任地撤離的外資企業(yè)，應(yīng)當(dāng)提前做好防范，在法律制度上盡可能地阻止外資惡意撤離的再發(fā)生。過(guò)去，為了吸引更多的外來(lái)投資，我國(guó)各地政府向外國(guó)投資商拋出了誘人的經(jīng)濟(jì)繡球，除了國(guó)家規(guī)定的各項(xiàng)優(yōu)惠政策之外，給出了各種財(cái)政補(bǔ)貼的土政策。其結(jié)果是，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，規(guī)模壯大了，但稅收、土地卻在大量流失，許多外商投資主體從短期利益出發(fā)，套取國(guó)家或地方優(yōu)惠，然后一走了之，使各級(jí)政府安排的銀行貸款出現(xiàn)爛賬。因此，改善外資審查制度，提高外資引進(jìn)質(zhì)量，使具有長(zhǎng)期投資優(yōu)勢(shì)、高技術(shù)含量和成長(zhǎng)性的外資進(jìn)入國(guó)內(nèi)，才能避免外資撤離的短期效應(yīng)，保證經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的良好態(tài)勢(shì)。

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