試論行政附帶民事訴訟

姚　熙

［摘 要］行政附帶民事訴訟作為一項(xiàng)實(shí)踐催生、立法重視的新興程序制度，學(xué)界對其爭論比較激烈，甚至不乏相互對立的觀點(diǎn)。近年來，隨著公民訴權(quán)意識(shí)的覺醒，行政訴訟數(shù)量的不斷增多，研究行政附帶民事訴訟在當(dāng)今中國社會(huì)狀況下有著極其重要的意義。

［關(guān)鍵詞］行政附帶民事訴訟； 建構(gòu)目的；適用范圍

［中圖分類號(hào)］D925 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A ［文章編號(hào)］1008-4738(2009)01-0033-04

［收稿日期］2008-12-28

［作者簡介］姚 熙（1985- ），男，蘇州大學(xué)法學(xué)院訴訟法學(xué)專業(yè)2006級(jí)碩士研究生。

行政附帶民事訴訟是我國行政訴訟實(shí)踐中出現(xiàn)的新課題，該訴訟機(jī)制的設(shè)立旨在解決行政爭議與民事爭議交叉案件。理論界和實(shí)務(wù)界對其討論相當(dāng)熱烈，觀點(diǎn)之間的碰撞、爭論也相當(dāng)激烈。我國現(xiàn)行《行政訴訟法》沒有對行政附帶民事訴訟制度作出具體明確的規(guī)定，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行Q中華人民共和國行政訴訟法R若干問題的解釋》第六十一條的規(guī)定又不是完整的行政附帶民事訴訟制度。行政附帶民事訴訟既不是簡單的行政訴訟，也不是純粹的民事訴訟。行政附帶民事訴訟的范圍、條件、審理程序等具體內(nèi)容與民事訴訟和行政訴訟有著部分共同之處，但更多的還是其特殊性。行政附帶民事訴訟制度的效用主要在于協(xié)調(diào)處理民事訴訟和行政訴訟之間的差異。

一、行政附帶民事訴訟制度建構(gòu)之目的

學(xué)者們普遍認(rèn)為構(gòu)建行政附帶民事訴訟制度主要基于如下幾點(diǎn)：方便當(dāng)事人訴訟，節(jié)省訴訟成本；提高審判效率，避免判決結(jié)果之間的矛盾；徹底解決糾紛，維護(hù)社會(huì)安定，全面保護(hù)當(dāng)事人的權(quán)益。上述三點(diǎn)基本是主張論者的通說，而反對論者基本圍繞兩種訴訟之間的差異性或者通過與刑事附帶民事訴訟制度比較，進(jìn)而攻擊建立行政附帶民事訴訟制度的合理性。

筆者認(rèn)為行政附帶民事訴訟發(fā)展至今，其優(yōu)點(diǎn)顯而易見，各地司法實(shí)踐中表現(xiàn)出來的成功經(jīng)驗(yàn)充分表明了該制度存在的合理性。但是上述三點(diǎn)通說也有其不合理處，特別是“法院判決統(tǒng)一論”這種說法，將其作為該制度存在之目的有其不合理性，導(dǎo)致了很多無謂的爭論和觀念上的混亂。

“法院判決統(tǒng)一”論是很多學(xué)者論述行政附帶民事訴訟制度的理論基礎(chǔ)，并一直以來就被視為是不證自明的。其實(shí)不然，理由如下：

1.民事和行政訴訟程序制度差異，決定“法院判決統(tǒng)一”不具有必然正當(dāng)性。通過行政程序得出的結(jié)論成為民事審判依據(jù)不能保證結(jié)論的正確性，行政訴訟與民事訴訟程序性質(zhì)上的差異導(dǎo)致了判決結(jié)果上可能有沖突［1］。因?yàn)椋海?）行政訴訟是一種復(fù)審程序。是一種由法院對被訴具體行政行為的復(fù)審，類似于上訴審(國外一般認(rèn)定為向法院上訴) 。在證據(jù)規(guī)則上突出體現(xiàn)為，行政審判的事實(shí)認(rèn)定是以行政程序搜集的證據(jù)為基礎(chǔ)，對其在獲取和處理證據(jù)及得出事實(shí)結(jié)論上是否符合法律要求進(jìn)行審查。它的結(jié)論偏離權(quán)利實(shí)際狀況的可能性比較大。在行政審判中有一個(gè)誤區(qū)：偏離審查對象,本末倒置地對實(shí)體結(jié)果進(jìn)行審查。依結(jié)果來判定行政行為是否合法，這種做法可能在不經(jīng)意中就強(qiáng)迫行政主體為他人故意或過失而非自身行為違法造成的錯(cuò)誤結(jié)果承擔(dān)了應(yīng)由他人承擔(dān)的責(zé)任。應(yīng)當(dāng)看到實(shí)體結(jié)果的錯(cuò)誤和具體行政行為違法有時(shí)是兩回事,司法權(quán)不得代行行政權(quán)。在出現(xiàn)當(dāng)事人故意或過失導(dǎo)致錯(cuò)誤時(shí)不能苛求行政主體能夠?qū)彶榘l(fā)現(xiàn)。（2）在行政訴訟中法律有時(shí)為追求特定的價(jià)值、實(shí)現(xiàn)特定的政策目標(biāo)而有意使法律事實(shí)與客觀事實(shí)不一致。如舉證時(shí)限制度規(guī)定被告行政機(jī)關(guān)10 日內(nèi)舉證,因?qū)徖沓绦蛱攸c(diǎn),該舉證責(zé)任不能由第三人替代履行，被告不舉證即使第三人舉證確鑿也不能認(rèn)定具體行政行為合法, 只能視為沒有證據(jù)而判決撤銷，其實(shí)這個(gè)具體行政行為有可能是反映權(quán)利實(shí)際狀況的。

2.民事與行政證明的對象和標(biāo)準(zhǔn)不一，決定“法院判決統(tǒng)一”不具有必然正當(dāng)性，不能以行政審判程序的審查替代民事審判自行進(jìn)行的審查。對于該問題，蔡彥敏教授在針對因刑事與民事上的差異而出現(xiàn)美國辛普森案刑、民判決不一的現(xiàn)象時(shí)曾說過，“無論如何，刑、民兩種訴訟結(jié)果都是按法定的程序、法定要求作出的，都是合理的和符合邏輯的，二者并不矛盾”［2］。筆者認(rèn)為對于民事訴訟程序與行政訴訟程序也是這樣，兩者的證明對象和證明標(biāo)準(zhǔn)不完全一致將導(dǎo)致可能出現(xiàn)裁判結(jié)果的不一致。如果強(qiáng)求一致將會(huì)造成對其中之一或兩種程序在價(jià)值體系上的根本性顛覆。

至于很多學(xué)者提出的該制度符合程序效率原則要求，筆者認(rèn)為也不盡合理。行政附帶民事訴訟制度在具體運(yùn)行中,必然存在法庭調(diào)查、當(dāng)事人舉證、辯論以及裁判上的困境，該制度在程序的兼容性上與刑事附帶民事訴訟具有無法比擬之處，如果一味強(qiáng)調(diào)其具有的效率價(jià)值恐怕也有所牽強(qiáng)，因此筆者認(rèn)為在建構(gòu)該制度時(shí)不應(yīng)過分強(qiáng)調(diào)程序效率價(jià)值。事實(shí)上，很多行政附帶民事訴訟老百姓急于解決的是“官了民不了”的訴訟尷尬。

基于上述論述筆者提出構(gòu)建行政附帶民事訴訟制度主要基于如下目的：方便當(dāng)事人訴訟，減少當(dāng)事人訟累，節(jié)省訴訟成本；徹底解決糾紛，維護(hù)社會(huì)安定，全面保護(hù)當(dāng)事人的權(quán)益。

二、行政附帶民事訴訟的定義

學(xué)界關(guān)于行政附帶民事訴訟概念的典型觀點(diǎn)主要有下列幾種：

應(yīng)松年教授認(rèn)為：行政附帶民事訴訟是指人民法院在審理行政案件的同時(shí)，對引起該案件的行政爭議相關(guān)的民事糾紛一并審理的訴訟活動(dòng)和訴訟關(guān)系的總稱［3］；羅豪才教授認(rèn)為：行政附帶民事訴訟是指行政管理相對方因行政機(jī)關(guān)違法或失當(dāng)?shù)木唧w行政行為而使自己的財(cái)產(chǎn)或人身遭受損害時(shí),在行政訴訟過程中,附帶提出要求賠償?shù)脑V訟活動(dòng)［4］；劉定波教授認(rèn)為：行政附帶民事訴訟是指因行政機(jī)關(guān)的錯(cuò)誤行政行為而遭受損害或?qū)π姓C(jī)關(guān)裁決的民事賠償有爭議,受害人在行政訴訟過程中,附帶提出民事訴訟的活動(dòng)［5］；姜明安教授認(rèn)為：行政附帶民事訴訟是指人民法院在審理行政案件，解決行政爭議中,附帶解決與本案有關(guān)的民事爭議的活動(dòng)［6］。

不難看出，羅豪才的觀點(diǎn)實(shí)際認(rèn)為行政附帶民事訴訟是行政賠償訴訟；劉定波的觀點(diǎn)中比較含糊地認(rèn)為行政附帶民事訴訟包括行政賠償訴訟及不服行政機(jī)關(guān)對民事賠償?shù)男姓脹Q而提起的訴訟；姜明安的觀點(diǎn)突出了行政附帶民事訴訟須在行政訴訟中提起，而重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)民事爭議與行政爭議具有一定的關(guān)聯(lián)性；應(yīng)松年的觀點(diǎn)較之姜明安的觀點(diǎn)，認(rèn)可行政附帶民事訴訟須在行政訴訟中提起，但強(qiáng)調(diào)行政附帶民事訴訟的行政爭議須由民事爭議引起，即有先后關(guān)系。

筆者認(rèn)為行政賠償訴訟在我國本質(zhì)上屬于行政訴訟，并且行政法對其的相關(guān)規(guī)定也比較完善，很明顯應(yīng)當(dāng)排除在外。至于是否有必要強(qiáng)調(diào)民事爭議與行政爭議誰先誰后（或是誰引起誰）的問題，個(gè)人不贊成做區(qū)分，那樣明顯限制了行政附帶民事訴訟的適用范圍。關(guān)聯(lián)性是附帶訴訟成立的前提條件。附帶的民事爭議是否與業(yè)已成立的其他性質(zhì)的訴訟存在著事實(shí)上或法律上的緊密聯(lián)系，是附帶訴訟能否成立的關(guān)鍵。筆者以為在探討行政爭議與民事爭議的關(guān)聯(lián)性時(shí)，不要過分計(jì)較兩個(gè)不同種類的爭議其因果關(guān)系究竟是怎樣的，也即在行政爭議與民事爭議交織的案件中，無論民事爭議是行政爭議產(chǎn)生的前提還是后果，只要二者之間具有法律上的因果關(guān)系，并符合一定的條件，都可以按照“行政先行”的慣例，將其約定俗成地作為行政附帶民事訴訟一并加以解決。

基于上述論述，在此作如下定義：行政附帶民事訴訟就是指人民法院在審理行政案件的同時(shí)，根據(jù)當(dāng)事人或利害關(guān)系人的訴訟請求，對與被訴具體行政行為相關(guān)的民事爭議一并予以解決的訴訟活動(dòng)和訴訟關(guān)系的總稱。上述定義應(yīng)當(dāng)包含如下的內(nèi)涵：

（1）必須存在兩個(gè)或兩個(gè)以上不同性質(zhì)的訴訟請求，且至少一個(gè)是涉及行政法律關(guān)系的訴訟請求，一個(gè)是涉及民事法律關(guān)系的訴訟請求。兩者缺一不可，否則就失去了成立行政附帶民事訴訟的前提。

（2）相關(guān)的權(quán)利人在行政訴訟的同時(shí)或行政訴訟成立之后、終結(jié)之前提出了附帶民事訴訟的要求。

（3）兩個(gè)不同性質(zhì)的訴訟請求相關(guān)聯(lián)。即民事訴訟請求與行政訴訟請求相關(guān)聯(lián)，把握二者之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性是把握行政附帶民事訴訟的關(guān)鍵所在。學(xué)者們之所以對行政附帶民事訴訟的概念界定不一，也是緣于對行政爭議與民事爭議之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性的認(rèn)識(shí)不一。

關(guān)聯(lián)的行政爭議與民事爭議是指在司法實(shí)踐中，同時(shí)存在均需解決的行政爭議與民事爭議，且兩爭議內(nèi)容上具有關(guān)聯(lián)性，處理結(jié)果上互為因果或互為前提條件的一種混合糾紛。主要表現(xiàn)為兩種情形：其一，是行政主體作出的具體行政行為既導(dǎo)致了行政爭議的產(chǎn)生，還導(dǎo)致了行政相對人和第三方（即與具體行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或其他組織）之間民事爭議的產(chǎn)生，從而造成行政爭議和民事爭議交織關(guān)聯(lián)的情形。其二，是為解決民事主體之間已經(jīng)存在的民事爭議，行政主體作出一定的具體行政行為，然而該具體行政行為不僅未能解決民事主體之間原來的民事爭議，還由于行政相對人不服該具體行政行為導(dǎo)致行政爭議的產(chǎn)生，進(jìn)而造成行政爭議和民事爭議交織的情形［7］。大量的不服行政裁決附帶民事訴訟的案件即屬此類。

三、行政附帶民事訴訟的適用范圍

根據(jù)以上對行政附帶民事訴訟內(nèi)涵的界定，綜合學(xué)者們的觀點(diǎn)，結(jié)合司法實(shí)踐并依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，筆者認(rèn)為，在行政爭議與民事爭議相交織的案件中，可提起行政附帶民事訴訟的主要有如下幾類：［7］

1.不服行政主體的行政裁決行為引起的民事?lián)p害賠償。行政裁決是指特定的行政機(jī)關(guān)依照法律法規(guī)授權(quán)，對平等主體之間發(fā)生的與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的民事糾紛進(jìn)行審查并作出相應(yīng)裁決的具體行政行為。這種行政行為不同于一般行政行為的特殊之處在于行政裁決必須以民事爭議的存在為前提。如果行政相對人對行政裁決不服就會(huì)導(dǎo)致原有的民事爭議未解決，新的行政爭議又產(chǎn)生的行政爭議和民事爭議并存的局面。行政相對人提出訴訟請求要求撤銷行政裁決，其實(shí)質(zhì)也是為了解決行政相對人相互之間原有的民事爭議。對行政裁決不服可以提起行政附帶民事訴訟的具體案件有：（1）不服行政主體的確權(quán)裁決引起的民事爭議，此類案件主要集中反映于土地確權(quán)、房屋確權(quán)等糾紛中；（2）不服行政主體對其與他人有關(guān)侵權(quán)糾紛的裁決引起的民事糾紛。如《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第四十一條規(guī)定：“造成環(huán)境污染的，有責(zé)任排除危害，并對直接受到損害的單位或個(gè)人賠償損失。賠償責(zé)任和賠償數(shù)額的糾紛，可以根據(jù)當(dāng)事人的請求，由環(huán)境保護(hù)行政主管部門或者其他依照法律規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門處理，當(dāng)事人對處理決定不服的，可以向人民法院起訴?！鳖愃品l事實(shí)上都隱含了如果當(dāng)事人對賠償責(zé)任和賠償數(shù)額的決定不服，提起行政訴訟的同時(shí)可以要求附帶解決民事賠償問題。

2.不服行政主體的行政處罰決定引起的民事?lián)p害賠償。行政處罰是指行政主體對違反行政管理秩序但尚未構(gòu)成犯罪的公民、法人或其他組織所給予的行政制裁。包含：（1）存在民事侵權(quán)行為被害人的行政處罰案件。行政機(jī)關(guān)對違反環(huán)保法等法律的違法行為人實(shí)施行政處罰時(shí)，沒有對由這些違法行為造成的民事侵權(quán)賠償糾紛進(jìn)行處理和裁決，或者經(jīng)調(diào)解無效提起行政訴訟的同時(shí)，可以附帶要求民事侵權(quán)賠償。（2）行政處罰與行政裁決及民事?lián)p害賠償競合的情形。大致包括：被處罰人不服行政處罰決定，同時(shí)又對行政裁決的民事賠償數(shù)額有異議，要求減少賠償數(shù)額而提起的訴訟；受害人不服行政處罰決定，同時(shí)認(rèn)為裁決決定責(zé)令被處罰人承擔(dān)的民事?lián)p害賠償責(zé)任偏輕，從而要求增加賠償數(shù)額而提起的訴訟；被處罰人不服行政處罰決定，受害人不服行政主體關(guān)于損害賠償糾紛的裁決從而要求增加賠償數(shù)額的。

3.不服行政主體有關(guān)行政確認(rèn)登記引起的民事爭議。行政確認(rèn)是指行政機(jī)關(guān)依法對行政相對人的法律地位、權(quán)利義務(wù)和相關(guān)的法律事實(shí)進(jìn)行甄別，予以確定、認(rèn)可、證明并予以宣告的具體行政行為。行政確認(rèn)行為作出后，第三方認(rèn)為確認(rèn)的權(quán)益侵犯了自己的合法權(quán)益，可以在對行政確認(rèn)行為提起行政訴訟的同時(shí)提起附帶民事訴訟，請求法院對當(dāng)事人之間的民事權(quán)利義務(wù)重新予以確定、認(rèn)可。如實(shí)踐中常見的不服行政機(jī)關(guān)頒發(fā)宅基地使用證、房產(chǎn)證等權(quán)證行為引起的爭議，如果由不同審判組織分別審理將造成相互推諉，意見不統(tǒng)一，使案件久拖不決，一并審理后將大大地提高審判的效率。

筆者認(rèn)為，下列情況不宜列為行政附帶民事訴訟：

4.當(dāng)事人在提起行政訴訟時(shí)，又一并提起行政賠償之訴，法院把這兩起訴訟合并審理。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定,行政賠償訴訟可以在提起行政訴訟的同時(shí)，以附帶的方式提起，也可以單獨(dú)提起?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第六十七條、六十八條、六十九條規(guī)定對行政賠償可以提起行政訴訟，由此表明盡管行政賠償涉及賠償，但其本質(zhì)仍是行政訴訟，而非民事訴訟。通過《中華人民共和國國家賠償法》第九條第2款來看，也明確了行政賠償訴訟。行政賠償責(zé)任屬于國家賠償責(zé)任，不屬于行政附帶民事訴訟范圍。行政賠償訴訟是特殊性質(zhì)的行政訴訟，將行政賠償訴訟納入民事訴訟程序的主張，混淆了行政賠償訴訟與民事訴訟的區(qū)別。

5.當(dāng)事人不服行政機(jī)關(guān)的調(diào)解協(xié)議或仲裁裁決而提起的訴訟，不屬于行政附帶民事訴訟的范圍。當(dāng)事人在行政機(jī)關(guān)的主持下，在自愿的基礎(chǔ)上達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，一般不具有法律效力，也不必然產(chǎn)生強(qiáng)制執(zhí)行力，當(dāng)事人可以自愿履行，也可以不履行。當(dāng)事人在達(dá)成協(xié)議后又后悔，向人民法院起訴，人民法院在訴訟中不必審理行政機(jī)關(guān)的調(diào)解活動(dòng)，只針對當(dāng)事人之間的民事爭議，根據(jù)原告的訴訟請求作出裁判，不必撤銷行政調(diào)解協(xié)議。因此，當(dāng)事人不服行政調(diào)解協(xié)議而提起的訴訟不屬于行政附帶民事訴訟的范圍，應(yīng)為單純的民事訴訟?；谕瑯拥牡览恚?dāng)事人不服行政仲裁裁決而提起的訴訟也不屬于行政附帶民事訴訟的范圍。

6.當(dāng)事人不服行政機(jī)關(guān)對有關(guān)的權(quán)屬爭議不作為，同時(shí)又要求人民法院直接解決該權(quán)屬爭議，這種訴訟不屬于行政附帶民事訴訟的范圍。如果行政機(jī)關(guān)對權(quán)屬爭議不處理，就是行政行為違法，構(gòu)成行政不作為，人民法院僅能對行政機(jī)關(guān)的這種違法行為作出認(rèn)定，而不能對權(quán)屬爭議直接作出處理。因此，當(dāng)事人不服行政機(jī)關(guān)對有關(guān)的權(quán)屬爭議不作為，同時(shí)又要求人民法院直接解決該權(quán)屬爭議，不能作為行政附帶民事訴訟來處理。

7.不服行政機(jī)關(guān)的處罰決定，同時(shí)對未予裁決的除侵權(quán)賠償外的其他民事爭議提起民事訴訟的，不屬于行政附帶民事訴訟的范圍。行政機(jī)關(guān)對相對人進(jìn)行了行政處罰而未就相對人與第三人之間存在的其他民事爭議進(jìn)行裁決，此時(shí)第三人或相對人不得就未裁決的民事爭議部分提起附帶民事訴訟，因?yàn)閱尉托姓C(jī)關(guān)對相對人的行政處罰而論，它同第三人之間不存在任何法律上的利害關(guān)系，行政處罰行為合法與否，對相對人與第三人之間的民事爭議不產(chǎn)生任何影響。對此，相對人或第三人可以平等的民事主體身份另行提起民事訴訟。

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［7］徐 靜.行政附帶民事訴訟制度研究［D］.蘇州大學(xué)碩士學(xué)位論文，2006.

Expatiation on Civil Litigation Attached to Administrative Litigation

YAO Xi

(Kenneth Wang Law School, Soochow University, Suzhou 215006, China)

Abstract:Civil litigation attached to administrative litigation is a new system which comes from judicial process. It becomes a hot topic in legislative activities and brought about different viewpoints. In recent years, with the awakening of civic litigation consciousness, civil litigation attached to administrative litigations has been increasing. Therefore, it has a great significance to do the research .

Key words: civil litigation attached to administrative litigation;building objective ; application field