區(qū)域公共管理的行政生態(tài)分析

駱　勇　趙軍鋒

摘要：行政環(huán)境是社會(huì)圈中與行政系統(tǒng)有關(guān)的各種條件的總和，就一國而言，它包括自然地理環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、政治環(huán)境、文化環(huán)境、社會(huì)環(huán)境等。行政環(huán)境的變化會(huì)引起行政系統(tǒng)變革，傳統(tǒng)的“行政區(qū)行政”模式已漸趨表現(xiàn)出不能適應(yīng)行政環(huán)境的新變化，但目前區(qū)域公共管理的建構(gòu)又不能脫離傳統(tǒng)的“行政區(qū)行政”，實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共管理需要借助于“行政區(qū)行政”的推力和跨行政區(qū)間的協(xié)調(diào)與合作的合力，共同作用才能完成。

關(guān)鍵詞：行政環(huán)境；行政系統(tǒng)；行政區(qū)行政；區(qū)域公共管理

中圖分類號(hào)：C93文章標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1002-7408(2009)04-0016-03

一、問題緣起和觀點(diǎn)述評(píng)

隨著全球化的推進(jìn)和我國市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”模式的弊端逐漸顯現(xiàn)，主要表現(xiàn)在：企業(yè)競爭中滲透著強(qiáng)烈的地方政府行為、生產(chǎn)要素的跨行政區(qū)流動(dòng)受阻、行政區(qū)邊界衰竭等。這與市場經(jīng)濟(jì)的基本精神、經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域一體化的發(fā)展趨勢相沖突，成為我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的障礙。如何協(xié)調(diào)沖突、跨越障礙，實(shí)現(xiàn)新的公共治理范式的轉(zhuǎn)變，已成為理論界關(guān)注的焦點(diǎn)。目前，理論界主要有三種代表性的觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域一體化的國際背景下，由于市場化、工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化的推進(jìn)，區(qū)域性公共問題逐步滋生，由此引發(fā)新型的治理形態(tài)——區(qū)域公共管理(陳瑞蓮，2003)，(金太軍，2006)。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，我國區(qū)域一體化遭遇到行政區(qū)劃的阻礙，根本原因不在于行政區(qū)劃本身而在于政府職能轉(zhuǎn)變滯后于市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，因此需要轉(zhuǎn)變政府職能，提出了“復(fù)合行政”的理念(王健。2004)。還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，我國在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過程中，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化與行政區(qū)域的沖突表現(xiàn)為行政區(qū)和經(jīng)濟(jì)區(qū)的不一致，因此，從行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)關(guān)系視角出發(fā)，主張通過行政區(qū)劃調(diào)整，使行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)一致(劉君德，1996)，(侯景新，2006)。通過以上的介紹，可以發(fā)現(xiàn)：目前，我國的行政區(qū)劃已經(jīng)成為發(fā)展社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)和區(qū)域一體化的障礙。這一點(diǎn)已經(jīng)成為學(xué)界的共識(shí)，只是在如何掃除障礙的路徑選擇上存在分歧。

路徑的選擇取決于現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)、所處環(huán)境、社會(huì)需求和發(fā)展趨勢。行政區(qū)劃中各級(jí)地方政府作為相對(duì)獨(dú)立完整的行政系統(tǒng)，與行政環(huán)境之間存在互動(dòng)關(guān)系。行政環(huán)境的變化，會(huì)影響行政系統(tǒng)的性質(zhì)、結(jié)構(gòu)和行為方式。不同的行政環(huán)境，行政系統(tǒng)解決社會(huì)公共問題，管理社會(huì)公共事務(wù)的方式迥然有別。本文用行政生態(tài)分析的方法，以多角度、多方位的多維坐標(biāo)認(rèn)識(shí)行政環(huán)境，分析行政需求，對(duì)比“行政區(qū)行政”的優(yōu)劣，探究經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域一體化背景下，我國行政改革的趨勢。

二、分析方法和分析思路

行政生態(tài)分析是將生態(tài)學(xué)的理論和方法運(yùn)用到行政領(lǐng)域，通過分析行政環(huán)境與行政系統(tǒng)之間的物質(zhì)循環(huán)和能量循環(huán)，尋求行政環(huán)境和行政系統(tǒng)之間的動(dòng)態(tài)平衡。行政改革是行政系統(tǒng)與行政環(huán)境實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)平衡的過程，行政發(fā)展是行政系統(tǒng)與行政環(huán)境實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)平衡的結(jié)果?，F(xiàn)代社會(huì)瞬息萬變，行政環(huán)境的變化一日千里。封閉式的行政系統(tǒng)已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的要求，開放式的行政系統(tǒng)通過與行政環(huán)境的物質(zhì)循環(huán)和能量循環(huán)，實(shí)現(xiàn)自身的調(diào)節(jié)與再生，不但促進(jìn)行政發(fā)展也實(shí)現(xiàn)了社會(huì)進(jìn)步。

任何一個(gè)行政系統(tǒng)都處在一定的社會(huì)圈之中，行政環(huán)境是社會(huì)圈中與行政系統(tǒng)有關(guān)的各種條件之和。就一國而言，根據(jù)內(nèi)容的不同可以分為自然地理環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、政治環(huán)境、社會(huì)環(huán)境、文化環(huán)境等。社會(huì)圈的變化會(huì)產(chǎn)生新的社會(huì)需求，新的社會(huì)需求不能也不必全部轉(zhuǎn)化為行政需求，因?yàn)橛行┥鐣?huì)需求可以通過市場機(jī)制和社會(huì)機(jī)制實(shí)現(xiàn)滿足。市場和社會(huì)不能滿足的社會(huì)需求中，也只有符合一定社會(huì)原則、政治制度、價(jià)值觀念要求的，才能轉(zhuǎn)化為行政需求。行政需求通過各種途徑進(jìn)入行政系統(tǒng)，比如咨詢、協(xié)商、編入、行政委托等(王滬寧，1989)。行政系統(tǒng)通過自身的調(diào)節(jié)與創(chuàng)新，經(jīng)過行政轉(zhuǎn)換、行政推動(dòng)、行政控制，改變既存的行政系統(tǒng)及其行為方式，使其過渡到一種新的狀態(tài)，以期行政系統(tǒng)更好地滿足行政需求，實(shí)現(xiàn)與行政環(huán)境的動(dòng)態(tài)平衡，推動(dòng)行政發(fā)展。

通過以上分析，我們的思路可歸納如下：

行政環(huán)境→行政需求→行政系統(tǒng)→行政改革→行政發(fā)展

就整體而言，各要素之間呈雙向互動(dòng)關(guān)系；就一個(gè)循環(huán)階段而言，主要呈現(xiàn)一種以行政環(huán)境為起點(diǎn)的單向流動(dòng)關(guān)系。文中，我們分析行政循環(huán)的一個(gè)片斷，即一個(gè)時(shí)間階段內(nèi)行政環(huán)境的變化如何影響行政系統(tǒng)發(fā)展趨勢。

在這一循環(huán)中，需要注意三個(gè)問題：

一是并非所有的社會(huì)環(huán)境都可稱為行政環(huán)境，只有與行政系統(tǒng)發(fā)生聯(lián)系的環(huán)境才能稱為行政環(huán)境；

二是并非所有的社會(huì)需求都能轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓枨?，只有需要政府解決又符合相關(guān)原則的社會(huì)需求才能轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓枨螅?/p>

三是并非行政系統(tǒng)的所有部分都不能滿足新的行政需求，只有行政系統(tǒng)的個(gè)別部分需要調(diào)節(jié)與變革。

文章中重點(diǎn)分析(1)行政環(huán)境的變化，以及由此產(chǎn)生的行政需求；(2)行政系統(tǒng)中滯后的部分；(3)行政系統(tǒng)發(fā)展的趨勢與方向。

三、行政環(huán)境與行政改革

行政環(huán)境是指與行政系統(tǒng)發(fā)生聯(lián)系的所有條件的總和，就一國而言，它包括自然地理環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、政治環(huán)境、社會(huì)環(huán)境、文化環(huán)境等。這些因素在一定條件下都會(huì)產(chǎn)生新的行政需求，引起行政系統(tǒng)的變革。

1、自然地理環(huán)境。行政系統(tǒng)的自然地理環(huán)境指作用于行政系統(tǒng)的一個(gè)國家內(nèi)的自然環(huán)境、地理位置和空間結(jié)構(gòu)的總和。自然地理環(huán)境會(huì)限制執(zhí)政能力、影響執(zhí)政理念，對(duì)政策制定也有一定影響。自然地理環(huán)境惡劣的地區(qū)，如沙漠、高寒地帶，基本不適宜人類居住，更不適合從事經(jīng)濟(jì)、政治活動(dòng)了。自然地理環(huán)境的變化也會(huì)影響執(zhí)政理念。比如隨著自然環(huán)境的不斷惡化和能源的危機(jī)，國家開始實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。自然地理環(huán)境還會(huì)影響政策制定。我國的東部沿海省份和中西部內(nèi)陸地區(qū)的經(jīng)濟(jì)政策和人口政策就存在很大差異。

改革開放以來，由于我國東西部地區(qū)自然地理環(huán)境的差異和政策的傾斜，東部沿海省份相對(duì)發(fā)達(dá)，中西部內(nèi)陸地區(qū)相對(duì)落后的區(qū)域發(fā)展格局已經(jīng)形成。這種區(qū)域格局不利于我國經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展、社會(huì)的公平和諧。我國幅員遼闊。各省區(qū)之間甚至一省的各地市之間，自然地理環(huán)境也存在較大差異。這是我國區(qū)域發(fā)展的條件，也是區(qū)域合作的基礎(chǔ)。區(qū)域的地理位置和空間結(jié)構(gòu)的相對(duì)比較優(yōu)勢，對(duì)資本、技術(shù)、市場有更強(qiáng)的吸引力，也是生產(chǎn)、銷售、運(yùn)輸?shù)染哂懈偁幜Φ幕A(chǔ)。不同省份的區(qū)位優(yōu)勢不同、資源儲(chǔ)藏不同，這是實(shí)現(xiàn)區(qū)域合作的自然基礎(chǔ)。但是由于各省區(qū)之間的自我利益沖動(dòng)、行政壁壘和計(jì)劃體制下“全能經(jīng)濟(jì)”的思想作祟，實(shí)現(xiàn)各區(qū)域(省份)自然地理環(huán)境的共同開發(fā)和區(qū)域(省份)之間的互利合作，存在很大的障礙。

2、經(jīng)濟(jì)環(huán)境。行政系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境是指作用于行政系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)制度、經(jīng)濟(jì)體制、經(jīng)濟(jì)狀況和經(jīng)濟(jì)組織的總和。經(jīng)濟(jì)環(huán)境是影響行政系統(tǒng)的基礎(chǔ)性要素，制約著行政系統(tǒng)的發(fā)展。經(jīng)濟(jì)環(huán)境決定價(jià)值的生

產(chǎn)，行政系統(tǒng)影響社會(huì)價(jià)值的分配。分配社會(huì)性價(jià)值是行政系統(tǒng)維持與經(jīng)濟(jì)環(huán)境動(dòng)態(tài)平衡的一種手段。經(jīng)濟(jì)環(huán)境向行政系統(tǒng)提出種種需求，要求行政系統(tǒng)運(yùn)用社會(huì)性價(jià)值分配來滿足，這是二者間的一種能量交換關(guān)系，并且這種能量交換關(guān)系決定著二者的動(dòng)態(tài)平衡關(guān)系。目前，我國正處在從傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌過程中，市場主體——企業(yè)——仍受到政府(特別是地方政府)干預(yù)；自由競爭市場受到壟斷市場的擠壓，行業(yè)、部門、地方割據(jù)愈演愈烈，地域上表現(xiàn)為地方政府壟斷市場的特征；我國市場發(fā)育不平衡，消費(fèi)品市場初具規(guī)模，生產(chǎn)要素市場滯后，同時(shí)，市場發(fā)育水平還存在空間上的差異，東部沿海省份的市場體系發(fā)育水平較高，中西部內(nèi)陸地區(qū)市場發(fā)育水平較低。通過上面的分析，可以發(fā)現(xiàn)：我國行政系統(tǒng)干預(yù)價(jià)值生產(chǎn)，在社會(huì)性價(jià)值分配環(huán)節(jié)注重效率忽視公平，加劇了貧富差距和地區(qū)差距，偏離了經(jīng)濟(jì)環(huán)境與行政系統(tǒng)的均衡狀態(tài)，催生了許多新型社會(huì)公共問題，比如貧富差距和地區(qū)差距、行政區(qū)劃和區(qū)域協(xié)調(diào)、企業(yè)發(fā)展和政府壟斷等。

3、政治環(huán)境。行政系統(tǒng)的政治環(huán)境是指作用于行政系統(tǒng)的國家政治制度及其發(fā)展?fàn)顩r和思想意識(shí)形態(tài)。政治環(huán)境對(duì)行政系統(tǒng)有著直接的影響。行政系統(tǒng)是政治系統(tǒng)不可分割的組成部分，很多情況下，它只是政治系統(tǒng)的一個(gè)次級(jí)系統(tǒng)。政治環(huán)境發(fā)生變化必然直接引起行政系統(tǒng)的變革。

在經(jīng)濟(jì)體制改革的推動(dòng)下，政治體制改革也有新的發(fā)展，行政系統(tǒng)的政治環(huán)境有了新的變化。國家的領(lǐng)導(dǎo)制度和干部制度逐步完善，特別是國家公務(wù)員制度的實(shí)行，促進(jìn)了行政系統(tǒng)的新陳代謝功能，增強(qiáng)了行政系統(tǒng)的活力；社會(huì)主義民主不斷發(fā)展，尤其是基層民主政治的發(fā)展，加強(qiáng)了行政系統(tǒng)與基層組織之間的信息交流和溝通協(xié)調(diào)，提高了行政系統(tǒng)的開放程度。政治體制改革的良好發(fā)展，為行政系統(tǒng)的變革提供了有效的動(dòng)力。

黨的執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變，黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和領(lǐng)導(dǎo)方式的完善，為行政系統(tǒng)的變革提供了良好的政治環(huán)境。共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，長期以來形成這樣一種觀念：共產(chǎn)黨既然是領(lǐng)導(dǎo)核心，就應(yīng)該直接管理一切國家事務(wù)。在黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)思想的指導(dǎo)下，黨管了許多不該管、管不了、管不好的事，忽視了黨自身的建設(shè)，削弱了黨的領(lǐng)導(dǎo)水平。解決黨如何領(lǐng)導(dǎo)，如何善于領(lǐng)導(dǎo)的問題，首先要實(shí)行黨政分開(鄧小平，1987)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)和思想領(lǐng)導(dǎo)，是把握國家的路線、方針、政策，具體的經(jīng)濟(jì)事務(wù)、政治事務(wù)、社會(huì)事務(wù)有市場、政府、社會(huì)來操作執(zhí)行。黨的建設(shè)卓有成效，共產(chǎn)黨的執(zhí)政能力不斷提高，監(jiān)督體系日益完善。

4、社會(huì)環(huán)境。行政系統(tǒng)的社會(huì)環(huán)境是指作用于行政系統(tǒng)的社會(huì)、科技、人口、民族、宗教等方面的總和。目前，我國社會(huì)呈現(xiàn)階層化、碎片化的趨勢，這種階層分化不僅體現(xiàn)在客觀的社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位方面，同時(shí)也逐步顯現(xiàn)在價(jià)值態(tài)度方面。這種內(nèi)化于心的社會(huì)階層分化意識(shí)，會(huì)造成社會(huì)的殊離感加強(qiáng)、社會(huì)預(yù)期值下降、社會(huì)群體的自我認(rèn)同感減弱，這會(huì)激化各階層的沖突傾向和沖突意識(shí)。不同的階層代表不同的利益，有著不同的政治要求。一些階層要求進(jìn)入國家政治系統(tǒng)，參與國家政治生活；一些階層要求社會(huì)公平與社會(huì)福利。如何滿足不同階層的要求，協(xié)調(diào)不同階層的矛盾，成為行政系統(tǒng)與社會(huì)環(huán)境之間形成動(dòng)態(tài)平衡的關(guān)鍵。

5、文化環(huán)境。行政系統(tǒng)的文化環(huán)境是指作用于行政系統(tǒng)的文化與教育方面的總和，包括價(jià)值觀念、道德標(biāo)準(zhǔn)、社會(huì)風(fēng)尚、國民素質(zhì)、地域文化等。

我國幅員遼闊，不同的行政區(qū)域表現(xiàn)為不同的行政文化特征，如山東的齊魯文化、蘇浙的吳越文化、四川的巴蜀文化以及范圍更小的種種區(qū)域性文化等。它們?cè)谌藗兊男闹行纬闪艘环N強(qiáng)烈的地域認(rèn)同，滲透進(jìn)人們的日常行為規(guī)范，形成一種不易改變的社會(huì)認(rèn)同和社會(huì)文化現(xiàn)象。這些地域文化對(duì)行政系統(tǒng)的變革、行政系統(tǒng)間的協(xié)調(diào)產(chǎn)生重大影響，區(qū)域間的治理必須考慮地域文化的影響。

我國有著兩千多年的封建史，封建文化、封建傳統(tǒng)對(duì)于我國的社會(huì)生活特別是行政系統(tǒng)有著重大影響。建國后，我國又長期忽視社會(huì)主義的民主與法制建設(shè)，“官本位”、“家長制”、“等級(jí)制”等封建思想殘余滲透在行政系統(tǒng)的組織形態(tài)、結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)中，這種文化氛圍不利于行政系統(tǒng)的變革與發(fā)展。隨著義務(wù)教育的普及、大學(xué)的擴(kuò)招、基層民主的發(fā)展，對(duì)封建思想殘余形成了一定程度的制約，但畢竟有限。行政系統(tǒng)的發(fā)展不僅僅指組織、制度、職能的變革，還應(yīng)包括行政文化的進(jìn)步。

通過對(duì)行政環(huán)境的分析，可以發(fā)現(xiàn)：(1)行政系統(tǒng)所處的行政環(huán)境發(fā)生了質(zhì)的變化；(2)行政環(huán)境的變化衍生出一系列的社會(huì)公共問題，比如：環(huán)境保護(hù)、能源消耗；公平競爭、貧富差距、社會(huì)穩(wěn)定等等。如何有效的解決這些問題，即是行政環(huán)境對(duì)行政系統(tǒng)的期望也構(gòu)成了行政系統(tǒng)自身的壓力。這些期望和壓力在跨區(qū)域合作與統(tǒng)一秩序建構(gòu)時(shí)即表現(xiàn)為區(qū)域公共管理的行政需求；(3)行政系統(tǒng)為了滿足新的行政需求，需要進(jìn)行一系列的變革。而這一系列的變革又不能脫離現(xiàn)有的行政環(huán)境，只能遵循于一種漸進(jìn)式的改革模式。

四、行政改革浪潮下的行政區(qū)劃與區(qū)域公共管理

“自有國家以及衍生于國家之上的行政區(qū)域劃分以來的幾千年，政府對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的治理-，實(shí)際上遵循的是行政區(qū)劃的剛性切割模式，由此衍生出一種閉合式的‘行政區(qū)行政的政府治理形態(tài)?！爆F(xiàn)有的分省份“行政區(qū)行政”既是區(qū)域公共管理的障礙，又是區(qū)域公共管理的基礎(chǔ)。于是在區(qū)域公共管理浪潮下，學(xué)界普遍認(rèn)為，應(yīng)該拆除現(xiàn)有的“行政區(qū)行政”方式，實(shí)行行政區(qū)域重新區(qū)劃，分割西部地域過大省份，整合中部資源型省份，重新調(diào)整東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，以更快的實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，區(qū)域公共管理協(xié)同化。就其原因而言，首先，從行政發(fā)展來看，“行政區(qū)行政”是在相對(duì)封閉的農(nóng)業(yè)社會(huì)和工業(yè)社會(huì)的背景下，適應(yīng)民族國家專制統(tǒng)治的需要而建立的“金字塔式”的等級(jí)秩序。這種行政模式基本上滿足了傳統(tǒng)社會(huì)解決社會(huì)公共事務(wù)的需要，但是工業(yè)化、城市化。全球化推進(jìn)中的現(xiàn)代社會(huì)，滋生了大量的區(qū)域公共問題，“行政區(qū)行政”模式已經(jīng)無力解決這些新型問題。其次，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展來看，基于一定行政區(qū)劃基礎(chǔ)上的“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”制約區(qū)域的合理生產(chǎn)布局，制約生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)，制約區(qū)域統(tǒng)一市場的發(fā)展，使行政區(qū)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)趨同，造成行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的地方封鎖與地區(qū)壟斷。再次，從社會(huì)發(fā)展來看，“行政區(qū)行政”強(qiáng)調(diào)單一的權(quán)威中心，僵化的官僚體制維持簡單的命令服從關(guān)系，嚴(yán)重窒息了社會(huì)生存空間和其他社會(huì)主體的積極性。

通過分析，可以清楚地發(fā)現(xiàn)：行政環(huán)境的變化要求行政系統(tǒng)的變革；行政系統(tǒng)的傳統(tǒng)治理形態(tài)——“行政區(qū)行政”模式已經(jīng)不能適應(yīng)行政環(huán)境的變化。因此，行政系統(tǒng)的變革，區(qū)域公共管理的實(shí)現(xiàn)應(yīng)先從變革“行政區(qū)行政”開始。而變革“行政區(qū)行政”，實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共管理的合作又必然由于我國省份太多，地區(qū)差異顯著，省份相互間由于所屬面積、資源擁有量、人才儲(chǔ)備、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的不同，需要去重新尋求一種新的方式以解決現(xiàn)有差異，從而為實(shí)現(xiàn)區(qū)域合作提供對(duì)等的

基礎(chǔ)—即重新實(shí)行行政區(qū)劃。

五、小結(jié)：借助行政區(qū)行政推動(dòng)區(qū)域公共管理的實(shí)現(xiàn)

從行政環(huán)境的角度而言，改革開放三十年來，行政環(huán)境確實(shí)變化了，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)了，東部富起來了，中部也漸趨要崛起了，西部發(fā)展經(jīng)濟(jì)的呼聲也越來越高了，于是在整個(gè)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)出的三個(gè)階梯發(fā)展圈層中要求實(shí)現(xiàn)區(qū)域變革實(shí)現(xiàn)區(qū)域合作的呼聲越來越高，而目前來看，東部地區(qū)的富足集中了全國絕大多數(shù)的人才，汲取了西部絕大多數(shù)資源，東部越來越富西部越來越窮，東西差距越拉越大，與此同時(shí)東部中部地區(qū)省份與省份間，省份內(nèi)部城市與城市間差距也呈現(xiàn)出發(fā)展的不均衡態(tài)勢，地區(qū)間經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與資源的利用呈現(xiàn)出反復(fù)的博弈狀態(tài)。在這種形勢下，行政區(qū)域重新規(guī)劃，如何重新分割整合實(shí)現(xiàn)資源，人才，經(jīng)濟(jì)發(fā)展總量等最優(yōu)化問題的呼聲越來越高。仿佛行政區(qū)域重新規(guī)劃了，省份間資源重新分配了。就能實(shí)現(xiàn)區(qū)域間公共管理領(lǐng)域的合作，就能解決目前東中西部發(fā)展的不均衡態(tài)勢。

公共管理領(lǐng)域區(qū)域間的合作，資源的整合利用并不意味著必須要進(jìn)行行政區(qū)劃的重新調(diào)整。首先，區(qū)域的界限是永遠(yuǎn)存在的。擴(kuò)大或劃小行政區(qū)域，只是行政區(qū)域空間結(jié)構(gòu)的簡單整合，不會(huì)對(duì)行政系統(tǒng)的治理形態(tài)產(chǎn)生質(zhì)的影響，“行政區(qū)行政”、“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象仍會(huì)出現(xiàn)。其次，行政區(qū)劃調(diào)整需要巨額的成本，甚至?xí)绊憞业恼谓y(tǒng)治、社會(huì)管理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及行政管理方式的變化。最后，行政區(qū)域的重新規(guī)劃，省份的分割合并會(huì)打破目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢，破壞目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展秩序以及強(qiáng)勁的經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢頭。

另一方面，可以看出進(jìn)行行政區(qū)劃調(diào)整的本質(zhì)是將行政區(qū)域之間的問題內(nèi)部化、細(xì)小化，減少行政區(qū)域之間的交易成本。然而，隨著近年來西方新公共管理領(lǐng)域治理理念的不斷變革，治理方式的不斷轉(zhuǎn)化，區(qū)域公共管理治理理念和方式的不斷創(chuàng)新，同樣可以為我們提供了一個(gè)可以借鑒的方式——通過區(qū)域公共管理實(shí)現(xiàn)，借助于“行政區(qū)行政”去實(shí)現(xiàn)區(qū)域間的合作與資源的整合利用，而不一定非要進(jìn)行行政區(qū)劃的重新調(diào)整才能達(dá)到這個(gè)目的。

通過區(qū)域合作與區(qū)域協(xié)調(diào)，使行政區(qū)域之間的交易內(nèi)部化，不但可以節(jié)約交易費(fèi)用，而且可以有效地解決“地方性公共物品”的溢出效應(yīng)。區(qū)域公共管理是行政系統(tǒng)改革的趨勢，但區(qū)域公共管理的實(shí)現(xiàn)并不意味著廢除現(xiàn)存的“行政區(qū)行政”這一傳統(tǒng)治理方式去實(shí)現(xiàn)行政區(qū)域重新變革?！靶姓^(qū)行政”作為沿襲了幾千年的政府治理形態(tài)，不能完全拋棄或忽視它的存在，因?yàn)樗€是行政系統(tǒng)變革和完善的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。我國自古就有“大一統(tǒng)”和政府主導(dǎo)的傳統(tǒng)。政府權(quán)力的強(qiáng)勁性和滲透性，又使政府具有其他市場主體或社會(huì)主體所不具有的短期資源迅速集結(jié)整合能力。區(qū)域公共管理的實(shí)現(xiàn)過程，就目前而言還很難脫離“行政區(qū)行政”來達(dá)到實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共管理方式的實(shí)現(xiàn)和資源的整合。因此，實(shí)現(xiàn)行政系統(tǒng)治理形態(tài)的嬗變，只能也只有借助于基于現(xiàn)有行政區(qū)劃基礎(chǔ)上的行政力量。區(qū)域公共管理的實(shí)現(xiàn)還得建立在“行政區(qū)行政”的基礎(chǔ)之上，還得借助于“行政區(qū)行政”的推力和跨行政區(qū)間的協(xié)調(diào)與合作的合力下共同作用才能完成。

責(zé)任編輯：王潤秋