黃雪鋒 周大智

摘要美國國會(huì)1933年制定的《田納西流域管理局法》,不僅為水污染區(qū)域化防治提供了導(dǎo)向性作用,而且也部分調(diào)和了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的矛盾。我國水污染也呈現(xiàn)出區(qū)域化蔓延趨勢(shì),適時(shí)在立法上作出調(diào)整才是當(dāng)務(wù)之急。

關(guān)鍵詞水污染 區(qū)域化 借鑒

中圖分類號(hào):X5文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

1 美國水污染區(qū)域化防治之立法解讀

田納西河位于美國東南部,為密西西比河支流,流域面積10.5萬平方公里,其流經(jīng)弗吉尼亞、北卡羅來納、佐治亞、阿拉巴馬、密西西比、田納西和肯塔基7個(gè)州。20世紀(jì)30年代,該流域由于缺乏綜合性管理,洪澇災(zāi)害、水土流失現(xiàn)象十分嚴(yán)重。適逢經(jīng)濟(jì)大蕭條,田納西河流域地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相當(dāng)落后,再加之環(huán)境破壞現(xiàn)狀,民眾普遍年收入不足100美元,是當(dāng)時(shí)美國最貧窮的地區(qū)之一。而正因?yàn)槠渖硖幚Ь?它也成為了羅斯福“新政”的實(shí)驗(yàn)對(duì)象之一,其擺脫經(jīng)濟(jì)貧困與環(huán)境困境的經(jīng)驗(yàn)主要有以下兩個(gè)方面。

美國國會(huì)1933年制訂的《田納西流域管理局法》為流域自然資源的統(tǒng)一管理提供了法律保障?！短锛{西流域管理局法》主要涉及以下幾個(gè)方面:

(1)田納西河流域管理局(以下簡(jiǎn)稱管理局)的設(shè)立、性質(zhì)及組成方式。管理局從成立之初,即為聯(lián)邦一級(jí)機(jī)構(gòu),其既享有行政權(quán)力又具有類似私人企業(yè)靈活性。管理局核心機(jī)構(gòu)之一為享有行政權(quán)力的咨詢性董事會(huì);董事會(huì)由三人組成,成員由總統(tǒng)提名、國會(huì)任命,直接向總統(tǒng)和國會(huì)負(fù)責(zé)。董事會(huì)又下設(shè)一“執(zhí)行委員會(huì)”,總共有15名高級(jí)管理人員,分別主管某一方面業(yè)務(wù),具體包括農(nóng)業(yè)、工程建設(shè)、電力開發(fā)以及自然資源開發(fā)保護(hù)等方面;經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之并重在其機(jī)構(gòu)組成方式中亦可窺見一斑。

管理局另一核心機(jī)構(gòu)則為咨詢性的非權(quán)力機(jī)構(gòu)“地區(qū)資源管理理事會(huì)”,其是依據(jù)《田納西河流域管理局法》和《聯(lián)邦咨詢委員會(huì)》成立的,主要目的是為對(duì)管理局之自然資源管理與保護(hù)提供咨詢性意見。該理事會(huì)成員20名,主要由流域區(qū)7個(gè)州的州長代表、管理局配電商代表、經(jīng)濟(jì)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)受益方代表以及地方社區(qū)民眾代表組成。理事會(huì)雖然是咨詢性的非權(quán)力機(jī)構(gòu),但組成成員的權(quán)威性以及制度章程的嚴(yán)謹(jǐn)性確保其仍是管理局下設(shè)的一個(gè)重要機(jī)構(gòu)。每年理事會(huì)至少舉行兩次會(huì)議,主要是對(duì)管理局有關(guān)經(jīng)濟(jì)開發(fā)與環(huán)境保護(hù)的建議進(jìn)行投票表決,無論是多數(shù)人認(rèn)同還是少數(shù)人反對(duì)都會(huì)被記錄在案并上報(bào)給管理局,作為管理局作出最終決定的重要參考。同時(shí),在理事會(huì)會(huì)議舉行期間當(dāng)?shù)鼐用窨梢粤邢瘯?huì)議,也可向理事會(huì)表達(dá)普通民眾的見解和建議;此種開放性的公眾參與和協(xié)商機(jī)制正是符合現(xiàn)代地區(qū)管理發(fā)展趨勢(shì)的。

(2)管理局之職權(quán)與義務(wù)設(shè)定。管理局之職權(quán),具體包括土地征用權(quán)、水利工程開發(fā)與建設(shè)權(quán)、發(fā)電設(shè)施聯(lián)網(wǎng)運(yùn)行權(quán)、電力銷售權(quán)以及農(nóng)用肥料生產(chǎn)權(quán)等等。管理局之義務(wù)主要體現(xiàn)在流域水質(zhì)管理之上,其需對(duì)流域內(nèi)各水庫水質(zhì)進(jìn)行不間斷監(jiān)測(cè),定期發(fā)布水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn),及時(shí)處理水電站渭水排放防止對(duì)水質(zhì)產(chǎn)生不利影響,同時(shí)還需充分發(fā)揮當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)民眾力量共同致力于水質(zhì)改善。管理局需定期制定水污染防治標(biāo)準(zhǔn),以及合理管理排污權(quán)的申請(qǐng)與發(fā)放。

2 我國水污染區(qū)域化防治的立法借鑒

從立法角度看,修改后的《水污染防治法》并沒有明顯缺陷,其問題主要出現(xiàn)在《環(huán)境保護(hù)法》不配套和無“區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)綜合性管理法”上。眾多學(xué)者都對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》之修改提出了很多建設(shè)性意見,比如說立法目的之更新、基本原則之重構(gòu)、環(huán)保部門責(zé)任制之落實(shí)、環(huán)境保護(hù)監(jiān)管體系之完善以及部分環(huán)保制度之引進(jìn)與修改。關(guān)于《環(huán)境保護(hù)法》如何修改,核心在于“區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)綜合性管理法”之制定。

新“區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)綜合性管理法”,應(yīng)當(dāng)涉及以下幾個(gè)重點(diǎn)方面。其一、綜合性管理組織的設(shè)定;當(dāng)前的長三角地區(qū)首長聯(lián)席會(huì)議沒有產(chǎn)生實(shí)際影響力的真正原因在于,聯(lián)席會(huì)議的形式未經(jīng)制度化與法定化,對(duì)其組成成員并無相應(yīng)的約束效力。其二、該綜合性管理組織的職權(quán)與義務(wù)應(yīng)當(dāng)有明確但并非細(xì)致的規(guī)定;“明確”在于強(qiáng)調(diào)其義務(wù)履行之必要性,“但非細(xì)致”只是為地方政府自身權(quán)力行使之便利所考慮,不要使其錯(cuò)以為造就了一個(gè)上級(jí)政府。其三、該綜合性管理組織必須是獨(dú)立于地方政府之外的,其事權(quán)與財(cái)權(quán)必須不受地方政府所控制,其也不能直接約束地方政府之行為;可將該組織的管理者直接規(guī)定為國務(wù)院,將其定義為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)之一,受國務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo),同時(shí)在行政級(jí)別上又是低于省部級(jí)國家機(jī)關(guān)的。該綜合性管理組織作出的決定只具有建議性質(zhì),并不強(qiáng)制要求地方政府必須服從;當(dāng)雙方出現(xiàn)爭(zhēng)端時(shí),則可將問題共同提交于國務(wù)院,由國務(wù)院、綜合性管理組織及地方政府三者之間進(jìn)行協(xié)商,最后由國務(wù)院尋找出一個(gè)優(yōu)良的解決辦法。同時(shí),雖然綜合性管理組織的決定只是建議性的,但一般情形下地方政府有接受的義務(wù),除非兩者之間有著嚴(yán)重的分歧;此時(shí)地方政府或該管理組織就需將事實(shí)提交至國務(wù)院進(jìn)行協(xié)商。

參考文獻(xiàn)

[1]戚本超,景體華.中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展報(bào)告2008~2009.社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2009.

[2]“蘇浙滬共同治太湖藍(lán)藻、加強(qiáng)區(qū)域合作”.中國環(huán)境報(bào),2008.8.19.