[提要]奶粉事件不僅給民族企業(yè)造成巨大損害，且危及到國內上萬嬰幼兒生命安全，一度引起社會的深深思考。對此，文章綜觀各界不同觀，最，追溯奶粉事件爆發(fā)根源并探索食品安全事件的有效治理模式。

[關鍵詞]奶粉事件；食品安全；根源；治理

[作者簡介]黃建宏(1983—)，男，中共廣東省委黨校碩士研究生。(廣東廣州510053)

一、追溯奶粉事件爆發(fā)的根源

2008年奶粉事件以首先發(fā)現三鹿集團制造的一批嬰幼兒奶粉中，含有化工原料三聚氰胺并致嬰兒患上腎結石為起點，進而引發(fā)一連串含三聚氰胺奶制品被揭發(fā)的事件。事件爆發(fā)后，立即引發(fā)社會深深思考，而奶粉事件爆發(fā)根源也一度成為熱門話題。

市場無序競爭。2005年以前，三鹿幾乎占了河北省所有乳業(yè)市場，全省奶牛養(yǎng)殖業(yè)幾乎圍繞三鹿乳業(yè)的擴張而展開。這基本上屬于買方市場，各個私人奶站都有求于乳企，三鹿根據一套非常嚴苛的標準對牛奶奶源質量進行嚴格控制，奶站送來的奶若不合格，可當場倒掉。然而2005年左右，新興乳企如伊利、蒙牛等強勢崛起，河北奶源爭奪出現白熱化，奶源由買方市場進入賣方市場，奶站與乳企話事權易位。如此一來，為了獲得奶，三鹿只好放低標準，甚至接收不合格奶粉，致使巨禍最終釀成。一個解釋便是，中國奶業(yè)市場的無序擴張、行業(yè)內的惡性競爭，使三鹿放棄對奶站的嚴格監(jiān)管，對原奶的檢測標準也流于形式。

制度設計的漏洞。從公安部門查處三聚氰胺案件通報的情況看，奶粉污染出在乳液采集環(huán)節(jié)，采奶站故意添加非食用化工原料所致。顯然，對奶制品的生產缺乏全程監(jiān)管的制度設計，在制度上丟了某一環(huán)節(jié)。農業(yè)部部長孫政才公開表示，國家對奶站既沒有專門的監(jiān)管辦法，也沒有明確的監(jiān)管部門，原料奶中間收購環(huán)節(jié)基本處于失控狀態(tài)。此外，從技術角度上講。檢測技術已十分成熟，能準確、快速地測出食品中的三聚氰胺含量。但早些時候卻缺乏制度上的技術檢測規(guī)定，即使新標準有規(guī)定，也沒有對技術標準落實的明確制度規(guī)定。

條塊監(jiān)管的弊端。對食品的監(jiān)管涉及多個監(jiān)管部門，如工商、質監(jiān)、衛(wèi)生等。它們有些是垂直管理，與地方政府沒有直接關系，有些是屬地管理，充當地方政府的職能部門，結果，監(jiān)管結構錯綜復雜，缺乏有效整合，職責交叉重疊，看起來是“齊抓共管”，實則是“誰都不管”，而且容易導致部門林立，影響信息共享，某一環(huán)節(jié)發(fā)現問題，沒有通知其他監(jiān)管部門，由此造成了對奶粉事件“有組織的不負責任”。

競爭中的管制弱化。一方面，政府為了維護公眾利益而必須加強管制與治理，另一方面，受GDP掛帥影響，政府在吸引外資或穩(wěn)定當地資本中陷入競爭，為吸引或留住資本需實行治理退讓，即政府面臨著如何平衡諸目標關系的矛盾。而奶粉事件的爆發(fā)。恰恰說明了，政府——資本——居民平衡關系的破壞。

政企沒有真正分開。政府對企業(yè)進行監(jiān)管，須和企業(yè)保持一定距離，才能負起監(jiān)管責任。然而當地政府部門聽到三鹿情況匯報、消費者投訴，反映卻很遲鈍，暴露了中國某些地方政府和企業(yè)并沒有真正分開，官商勾結，致使某些干部“對群眾呼聲和疾苦置若罔聞，對關系群眾生命這樣的重大問題麻木不仁”，政府職能亟待轉變。

二、探索有效的奶粉事件治理方式

奶粉事件曝光后，“問責制”旋風再次刮起，三鹿董事長田文華被免職并遭拘留，石家莊副市長張發(fā)旺、市委副書記冀純堂等也相繼被撤職處理，隨后，李長江引咎辭職。然而“亡羊補牢”的治理模式受到嚴重質疑。盡管政府積極治理與整頓，可效果不明顯。僅“大頭娃娃”到“結石娃娃”期間，多起食品安全事件接踵而至。如“龍口毒粉絲事件”、“福壽螺事件”、“毒大米案事件”、“河南毒面粉事件”、“蘇丹紅事件”等。顯然，以政府為主體的單一治理模式存在很大局限性，須從多元角度探索治理方式的有效性。

(一)構建無縫的監(jiān)管體系

奶粉事件的屢次爆發(fā)，曝露了監(jiān)管體系漏洞百出，條塊分割明顯，缺乏信息共享及統一行動，邊界責任模糊不清，在某些環(huán)節(jié)上甚至出現“監(jiān)管真空”。需構建無縫的監(jiān)管體系。

一是從監(jiān)管環(huán)節(jié)角度出發(fā)，實行全程監(jiān)管。從購買到生產甚至消費的全過程都要實行監(jiān)管，即要把好源頭關，做好過程監(jiān)管及結果監(jiān)管，避免出現奶粉收購站監(jiān)管真空的類似事件。

二是從監(jiān)管部門角度看，需加強監(jiān)管部門間的協調性。整合現有資源，建立統一、集中的食品安全檢驗檢測機構，打破“部門各自為戰(zhàn)的小而全”建設格局和“條塊分割”局面，實現食品安全監(jiān)管資源的科學規(guī)劃、合理配置、統一管理、及時檢測，形成檢測資源共享、檢驗數據共用、檢測結果互認的高效運轉的工作格局，以滿足社會需求和保障廣大人民群眾的健康。與此同時，監(jiān)管的協調性還包括制定統一的質量安全標準和檢驗檢測體系。

三是轉變監(jiān)管方法。以往采用“分段管理為主、品種管理為輔”的監(jiān)管方法，如質檢部門主管生產加工環(huán)節(jié)，衛(wèi)生部負責消費和餐飲環(huán)節(jié)，工商是流通環(huán)節(jié)等，可化工原料該歸誰管呢?故需將監(jiān)管方法轉變成“品種管理為主、分段管理為輔”，由一個部門統一執(zhí)法，一管到底，以此堵塞監(jiān)管漏洞。

四是建立信息收集與分析機制。為避免信息不能共享而影響整個監(jiān)管程序，應整合各方信息資源，通過收集、匯總和整理、分析機制，以實現部門間的信息共享，“從農田到餐桌”建立包括影響奶粉安全因素、風險評估、奶粉安全狀況、政策、法律法規(guī)等方面完整的信息收集制度，使監(jiān)管有的放矢，有效進行。

(二)構建多元化的治理主體

多次食品安全事件的爆發(fā)顯示，政府作為單一治理中心本身無法獨自從根本上應對屢次發(fā)生的多起安全事件，迫切要求構建多元化治理主體，才能從根本上有效地解決問題。

1政府要扮演好角色。從事件爆發(fā)的整個過程來看，政府扮演著積極作用，派出調查組赴三鹿企業(yè)進行調查，開展同類產品的專項檢查，加強對市場嬰幼兒配方奶粉的監(jiān)督檢查，制定嬰幼兒患病診療方案等。但從事件爆發(fā)根源來看，政府并沒有扮演好角色，存在“政府缺位”與“政府越位”。一方面，為求政績、引資本而導致“監(jiān)管弱化”或條塊分割而致“監(jiān)管真空”；另一方面，以國家背景作為市場營銷手段，用政府信用為企業(yè)背書，出現免檢制度與“中國名牌評選”活動，明顯屬于越位行為。因此，政府需要扮演好角色。事前，政府要制定好統一的、專門的保障食品安全事件的法律。明確規(guī)定與國際標準一致的食品安全標準，并當好“守夜人”，執(zhí)行好監(jiān)管工作。同時，在政府的統一領導下，建立反應迅速、高效的食品安全突發(fā)事件應急機制。事后，要嚴格推行“問責制”，嚴厲查處“事件”責任人，對非法經營者及監(jiān)管失職、瀆職者嚴懲不怠，對制假售假者以法威，并做好善后工作。

2呼喚企業(yè)責任與良知。從企業(yè)角度構建治理模式，實則是發(fā)揮市場的積極作用。此次奶粉事件反應了這樣一個問題——政府反應明顯遲鈍于市場，早在2007年就已有消費者發(fā)現三鹿奶粉存在質量問題，三鹿集團也在同一時間遭到起訴，但未能引起重視。2008年5月網民透過網絡控訴，卻受三鹿欺騙而刪除。8月新西蘭恒天然公司向地方政府要求反映，卻未能及時奏效。這充分反應了市場應對主體的失效，不僅源于缺乏行業(yè)自律組織，司法制度不健全，市場反饋渠道不暢通，且來自企業(yè)道德良知的喪失。這要求“企業(yè)要認真貫徹國家政策，關心社會，承擔必要的社會責任。企業(yè)家不僅要懂經營、會管理，企業(yè)家的身上還應該流著道德的血液”。

3鼓勵公民社會積極參與。公民社會能有效填補國家及市場應對模式的漏洞，能把私人領域中形成的共識通過言論、行動轉達給公共權力，同時公民社會還能通過其正義的價值理念有效扼制市場的不道德行為。近年來很多影響食品安全事件，都是群眾舉報，經記者艱苦調查后發(fā)現，公眾的熱情參與對加強監(jiān)管是必不可少的。須通過制度保證公眾的發(fā)言權，規(guī)范公眾參與食品衛(wèi)生監(jiān)管的途徑、渠道和方式方法，引導他們更積極有效地參與食品安全監(jiān)督，以提高食品衛(wèi)生監(jiān)管的效率。具體可從以下幾個方面著手：一是普及相關知識，讓公眾了解如何判斷食品問題；二是敞開參與渠道，讓公眾明白發(fā)現問題食品后的處置方法；三是降低參與成本，要讓公眾不花太多的時間、人力和金錢就能參與食品安全監(jiān)督；四是在明確相關權利和職責的基礎上，建立一支群眾食品安全協管員隊伍，發(fā)揮其信息快、信息多和信息準的優(yōu)勢，以便更好地加強對食品的安全監(jiān)管；五是建立群眾投訴舉報受理制度，讓群眾的反映有回應、有處理、有落實。