關于進一步深化農(nóng)村信用社產(chǎn)權制度改革的思考

陸旻鷗

一、縣級統(tǒng)一法人體制是與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀比較吻合

（1）縣級統(tǒng)一法人體制是農(nóng)村信用社長期實踐的產(chǎn)物。上世紀五十年代，針對農(nóng)村地區(qū)對金融服務的迫切需求，開始以社員自愿入股方式組建了農(nóng)村信用社，農(nóng)村信用社遍布全國基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并在業(yè)務上接受中國農(nóng)業(yè)銀行領導；在改革開放浪潮中，國有商業(yè)銀行為降低營運成本不斷退出農(nóng)村金融市場，農(nóng)業(yè)銀行也逐步撤并縣以下網(wǎng)點，農(nóng)村信用社成為農(nóng)村金融的唯一支柱，被迫承擔了大量的政策性金融責任，加上農(nóng)村經(jīng)濟積弱積貧已久，使農(nóng)村信用社背上了沉重的包袱，很大一部份農(nóng)村信用社實際上陷入了資不抵債的窘境。1996年， 中央啟動農(nóng)村金融改革，農(nóng)信社脫離中國農(nóng)業(yè)銀行，其監(jiān)管職能由中國人民銀行直接承擔。為幫助農(nóng)村信用社完善內(nèi)控制度，提高管理水平和轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制，擺脫經(jīng)營困境，在政府的推動下，農(nóng)村信用社逐步由二級法人體制向縣一級法人體制轉(zhuǎn)變；在經(jīng)濟發(fā)達的沿海地區(qū)，一些經(jīng)營狀況良好的農(nóng)村信用社逐步向股份制、股份制與股份合作制相結合轉(zhuǎn)變，成立了農(nóng)村商業(yè)銀行和農(nóng)村合作銀行。2003年啟動的新一輪農(nóng)村信用社深化改革工作，更是強調(diào)了建立新型產(chǎn)權關系，通過明晰產(chǎn)權，強化了縣一級農(nóng)村信用聯(lián)社的法人地位。因此，可以說，現(xiàn)行的縣級統(tǒng)一法人體制是信用社長期實踐的結果，是市場經(jīng)濟條件下的利益攸關各方的自主選擇。

縣級統(tǒng)一法人體制與我國各省區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平相適應，也與中央推行的財政實行省管縣體制不謀而合。就我國目前各省區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展狀況而言，一省之內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展水平差距非常大，如蘇南與蘇北、粵北與廣東其他地區(qū)、、湘西與湖南其他地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平相差幾個數(shù)量級，強行把經(jīng)營條件、管理水平、資產(chǎn)質(zhì)量嚴重不平衡的農(nóng)村信用社揉合在一起，就體現(xiàn)了明顯的行政色彩，妨礙發(fā)達地區(qū)農(nóng)村信用社發(fā)展的積極性和市場經(jīng)濟原則。

（2）產(chǎn)權日益明晰，法人治理結構逐步完善。2003年以來，在國務院的直接領導下，人民銀行將拿出近2000億元剝離農(nóng)村信用社的不良資產(chǎn)和承擔農(nóng)村信用社的虧損，其根本目的是“花錢買機制”，即通過合理的“輸血”，幫助農(nóng)村信用社建立一個健全、完善的“造血機制”。 根據(jù)中央銀行改革試點資金支持計劃，各地農(nóng)村信用社進行了一輪的增資擴股工作，對原有股份進行了集中清理，并根據(jù)因地制宜原則構建了新的產(chǎn)權關系，成立(或強化)了與經(jīng)營管理水平相匹配的產(chǎn)權組織(農(nóng)村信用社聯(lián)社、農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行)，實現(xiàn)了投資主體多元化，解決了長期以來困擾農(nóng)村信用社“虧損嚴重、管理落后、問題頻出、無人負責”的現(xiàn)象，建立與與現(xiàn)代企業(yè)制度相一致的“誰出資，誰管理、出了問題誰負責”的產(chǎn)權關系，基本形成了“資本自聚，經(jīng)營自主，盈虧自負，風險自擔”的機制。

農(nóng)村信用社按照《公司法》和《商業(yè)銀行法》以及相關的法律法規(guī)，確立了以股東大會、董事會、監(jiān)事會和高級管理層為主體的“三會一層”的治理機制，明確了在農(nóng)村信用社在合規(guī)守法經(jīng)營的前提下實現(xiàn)股東利益的最大化的商業(yè)原則。各信用社通過制定《章程》、《股東大會議事規(guī)則》、《董事會議事規(guī)則》、《監(jiān)事會議事規(guī)則》等一系列內(nèi)部規(guī)章制度，建立起了一整套行之有效的決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互獨立、有效制衡、激勵與約束機制相結合的法人治理結構。通過一系列涵蓋信貸管理、利率定價、風險控制、財務管理、勞動人事、信息管理、安全保衛(wèi)等規(guī)章制度，強化了內(nèi)部控制，有效地防范了經(jīng)營風險和操作風險，信用社經(jīng)營管理水平得以不斷提高。

江蘇省最早成立的三家農(nóng)商行改革發(fā)展成效極為顯著，他們通過優(yōu)化產(chǎn)權結構，完善公司治理，使公司治理有效性明顯提高。經(jīng)過推進金融創(chuàng)新，轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制，學習借鑒和自創(chuàng)先進的管理經(jīng)驗和技術，優(yōu)化組織架構和業(yè)務流程，使農(nóng)村信用社風險管理(信用風險、市場風險和操作風險)水平和業(yè)務發(fā)展能力跨上了新臺階，核心資本充足率、資本收益率、資產(chǎn)優(yōu)良率達到了國內(nèi)先進水平，已經(jīng)基本步入良性發(fā)展軌道，具備向現(xiàn)代農(nóng)村金融企業(yè)過渡的條件，因此三家農(nóng)信社已經(jīng)正式向中國證監(jiān)會提出上市申請，準備發(fā)行股票，接受資本市場洗禮。

（3）農(nóng)村信用社服務“三農(nóng)”意識大大提高，支農(nóng)服務功能大大增強。 農(nóng)村信用社地處支農(nóng)第一線，他們離“三農(nóng)”最近，與“三農(nóng)”有天然的親近感，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、集約化、規(guī)?；?、科技化主農(nóng)村城市化、工業(yè)化的發(fā)展趨勢對農(nóng)村信用社來說既是挑戰(zhàn)，更是機會。他們已經(jīng)認識到，信用社的股東在農(nóng)村、客戶在農(nóng)村、前途在農(nóng)村,因此他們把自己的工作重點放在農(nóng)村，花大力氣促進縣域經(jīng)濟發(fā)展，增強服務“三農(nóng)”功能，切實調(diào)整信貸投放結構，增加農(nóng)村信貸資金投入，改進信貸服務方式，充分發(fā)揮農(nóng)村金融主力軍和聯(lián)系農(nóng)民群眾的金融紐帶作用。

農(nóng)村信用社在演化改革中不斷取得長足發(fā)展，為進一步發(fā)揮農(nóng)村信用社聯(lián)系“三農(nóng)”的紐帶作用、增強服務“三農(nóng)”功能奠定了堅實的基礎。根據(jù)中國銀監(jiān)會公布的資料，截止2008年末，農(nóng)村信用社總資產(chǎn)占全部金融機構的11.1%，農(nóng)村信用社的資本充足率、盈利能力創(chuàng)下近年新高，不良貸款持續(xù)下降，抗風險能力大大增強，撥備覆蓋率不斷提高，可以這么認為，經(jīng)過多年改革，農(nóng)村信用社的發(fā)展已漸入佳境，完全能夠承擔服務三農(nóng)的職責。

二、省(市)統(tǒng)一法人體制并不是農(nóng)村金融發(fā)展的最優(yōu)選擇

（1）大法人體制是行政過度作為的主要體現(xiàn)。2000年7月15日，國務院批準了由中國人民銀行和江蘇省人民政府共同擬定的江蘇省農(nóng)村信用社改革方案，即在縣（市）統(tǒng)一法人的基礎上，組建了江蘇省農(nóng)村信用聯(lián)社，作為農(nóng)村信用社的行業(yè)管理者行使對農(nóng)村信用社管理職能，保證行業(yè)管理與監(jiān)管徹底分離。.2007年８月，海南省聯(lián)社掛牌成立，標志著農(nóng)信社省級管理機構的組建工作全面完成。制度設計者認為，省級聯(lián)社體制可以代省級政府行使管理職能，通過履行管理、指導、協(xié)調(diào)和服務等職能，彌補農(nóng)村信用社經(jīng)營管理水平有限、業(yè)務開拓和創(chuàng)新能力、風險控管能力不足的缺陷。但是農(nóng)村信用社認為，省級管理機構存在產(chǎn)品開發(fā)、業(yè)務創(chuàng)新、結算和內(nèi)控制度建設等方面服務、指導能力不足的狀況，而且在人事、財務、資金等方面存在過度干預農(nóng)村信用社決策自主權的行為。省級聯(lián)社管理職能定位不清晰，權力責任界定是模糊的狀況極容易與基層產(chǎn)生矛盾。

在目前官員評介體系中，GDP是最重要的指標之一，因此各地紛紛成立金融辦，試圖通過行政力量，控制地方金融，為地方經(jīng)濟服務，最便捷的路徑就是整合現(xiàn)有的城商行和農(nóng)村信用社。重慶、北京、上海、成都就先后建立了省(市)統(tǒng)一法人的體制的農(nóng)村信用社，江蘇省無錫市也提出了組建市級農(nóng)村信用社的目標。這種行政拉郞配的方式，忽視了地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，是對農(nóng)村信用社出資人財產(chǎn)權的侵犯。如江蘇銀行成立時，原各市的城商行按凈資產(chǎn)折成江蘇銀行的股份，完全忽視了各地城商行之間盈利能力和發(fā)展前景的差異，蘇南地區(qū)的城商行凈資產(chǎn)收益率達到30%以上，按原股份折算的收益率在每股1元以上，而蘇北地區(qū)的兩項指標則相差甚遠，資產(chǎn)質(zhì)量也不可同日而語。

（2）大法人并不具備抵御金融風險的天然基因，只是增強了地方政府的金融控

制能力。提高農(nóng)村信用社法人層級的一個

重要理由是大法人通過資本集合可以增強抵御金融風險的能力，可以拓展農(nóng)村信用社生存發(fā)展的空間。在經(jīng)濟發(fā)展的繁榮時期，實行大法人體制，確實可以使農(nóng)村信用社放大對單一法人的貸款額度，爭取更好的客戶資源，取得更多的大企業(yè)信貸份額，但從各國金融發(fā)展的歷史看，大法人體制并不具有天然的抵御系統(tǒng)性和非系統(tǒng)性風險的優(yōu)勢，復雜的衍生產(chǎn)品交易和監(jiān)管的漏洞使他們面臨著巨大的風險，而世界性的金融危機幾乎讓他們無一幸免，許多大象級銀行在金融風暴中就此沉淪，而相反從事傳統(tǒng)金融業(yè)務的小銀行卻因此安然度過危機。而且大銀行的破產(chǎn)或重組對公眾的破壞性影響是小銀行無法比擬的，它對人們的信心產(chǎn)生的打擊常常超出人們的想象，如雷曼兄弟的破就使次貸危機演變成了世界性的金融風暴和經(jīng)濟危機。

（3）大法人體制是與深化農(nóng)村信用社改革的初衷是相違背的。農(nóng)村信用社改革是為了讓農(nóng)村信用社轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制，提高經(jīng)營管理水平，根本目的是為了改善金融服務，加大金融支農(nóng)力度。如果一味地提高農(nóng)村信用社法人層級，極可能使農(nóng)村信用社喪失經(jīng)營特色。大一統(tǒng)的銀行體制為了控制信貸風險必然上收信貸權力，嚴格信貸監(jiān)管，使一大批農(nóng)戶、個體工商戶和中小企業(yè)失去獲得貸款的可能性，農(nóng)村信用社社區(qū)銀行的靈活反應、貼近社區(qū)、貼近三農(nóng)的特色退化，淪為又一個全國性股份制銀行。在我們國家，大中型金融機構并不缺乏，農(nóng)村和中小企業(yè)貸款難的重要原因就是大中銀行統(tǒng)一的信貸政策，束縛了基層分支機構發(fā)放貸款的主觀能動性，造成了壘大戶、搶國企和政府項目的現(xiàn)象。

2006年以來，人民銀行和銀監(jiān)會花大力氣改進和完善農(nóng)村金融服務、培育競爭性農(nóng)村金融市場，允許設立村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社和小額貸款公司，這些新型農(nóng)村金融機構是農(nóng)村金融的必要補充。在監(jiān)管機關極力發(fā)展小型金融機構的同時，卻要把現(xiàn)有的農(nóng)村信用社發(fā)展成大中型金融機構確實是一種本末倒置的做法。

三、按市場經(jīng)濟原則推動農(nóng)村信用社產(chǎn)權制度改革

現(xiàn)行農(nóng)村信用社縣級法人體制與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平相適應，與農(nóng)村信用社經(jīng)營管理能力和水平相一致，有必要在相當長的一段時間內(nèi)，保持現(xiàn)行縣級統(tǒng)一法人體制不變，通過政府、監(jiān)管機構和農(nóng)村信用社的努力，把農(nóng)村信用社的經(jīng)營管理水平提上更高的臺階，進一步發(fā)揮農(nóng)村金融主力的地位和作用。當然，農(nóng)村金融組織在不斷完善，金融機構的產(chǎn)權組織形式也不會一成不變，在有條件的地方可以按照市場經(jīng)濟原則自主選擇建立新型產(chǎn)權模式和組織形式，最終形成多樣化的農(nóng)村金融機構體系，滿足農(nóng)村多層次的金融需求。

（1）按照市場經(jīng)濟原則，實行強強聯(lián)合是農(nóng)村信用社體制創(chuàng)新的可選之路。如蘇州和無錫、長沙、株洲和湘潭地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平相當，農(nóng)村城市化發(fā)展水平較高，農(nóng)村信用社的經(jīng)營規(guī)模、盈利能力也基本保持同步發(fā)展，通過組建統(tǒng)一的農(nóng)村商業(yè)銀行可以實現(xiàn)優(yōu)勢互補，增強競爭實力擴大對大中型企業(yè)的支持力度，提高農(nóng)村信用社在本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展中的影響力和美譽度，符合股東和貸款人各方的利益，也完全符合市場經(jīng)濟的原則。

（2）進一步完善農(nóng)村信用社產(chǎn)權制度改革。有條件的農(nóng)村信用社可以考慮引進大中型銀行作為戰(zhàn)略投資者。通過引入戰(zhàn)略投資者，完善公司治理機制，提升農(nóng)村信用社在風險甄別、衡量、管控方面能力，提高經(jīng)營的穩(wěn)定性。適度放開銀行業(yè)金融機構、非銀行金融機構的收購兼并，放寬入股農(nóng)村信用社的條件，積極引入社會資本，形成合理的股權結構，增強股東對經(jīng)營管理層的約束能力，防止出現(xiàn)類似AIG獎金事件的內(nèi)部人控制制現(xiàn)象，促進法人治理結構的不斷完善。

（3）進一步明確省聯(lián)社的功能定位，增強服務功能，弱化監(jiān)管職能。省聯(lián)社主要發(fā)揮服務、協(xié)調(diào)功能，幫助農(nóng)村信用社應對金融創(chuàng)新和加強金融風險管理，更新綜合業(yè)務系統(tǒng)，提高金融現(xiàn)代化水平，成為農(nóng)村信用社金融創(chuàng)新和業(yè)務培訓的平臺，成為農(nóng)村信用社提高經(jīng)營管理水平支持力量。省聯(lián)社是獨立的企業(yè)法人，雖然代省級政府行使農(nóng)村信用社的管理職能，但我們認為，省聯(lián)社主要是做好農(nóng)村金融的統(tǒng)計分析工作，為政府決策提供依據(jù)，真正的監(jiān)管職能應由銀監(jiān)委派出機構執(zhí)行，省聯(lián)社應弱化監(jiān)管職能，為監(jiān)管工作做一些輔助性的事務。

(作者單位：湖南大學政管院)