縮小城鄉(xiāng)差距　促進(jìn)協(xié)調(diào)發(fā)展

張利娟

摘 要 在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間出現(xiàn)一定的差距是很正常的。但如果這種差距過(guò)大，就不可避免地會(huì)影響整個(gè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度和質(zhì)量，并帶來(lái)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等很多方面的問(wèn)題。目前， 我國(guó)城鄉(xiāng)在多方面存在著十分明顯的差距，造成這一現(xiàn)狀的原因是多方面的。因此，要采取多方面的措施，切實(shí)縮小城鄉(xiāng)之間的差距。

關(guān)鍵詞 差距 現(xiàn)狀 原因 措施

中圖分類(lèi)號(hào)：G648文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

一、我國(guó)城鄉(xiāng)居民差距的現(xiàn)狀

（一）城鄉(xiāng)居民收入差距大。

據(jù)新華社消息，2007年農(nóng)村居民人均純收入4140元，扣除價(jià)格上漲因素，比上年實(shí)際增長(zhǎng)9．5%；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入13786元，實(shí)際增長(zhǎng)12．2%。從這兩個(gè)指標(biāo)來(lái)看，我國(guó)城鄉(xiāng)居民的收入差距相當(dāng)大，并且呈現(xiàn)出兩個(gè)特點(diǎn)。

（1）城鄉(xiāng)收入差距逐年擴(kuò)大。改革開(kāi)放1978年時(shí)，城鄉(xiāng)居民人均收入比是2．57：1，農(nóng)村改革開(kāi)始后這一比例逐步降低，可到了2007年，城鎮(zhèn)人均收入是農(nóng)民人均收入的3．3倍，擴(kuò)大到3．33：1。（2）城鄉(xiāng)居民收入增長(zhǎng)速度仍存在一定差距。2002年農(nóng)村人均純收入增長(zhǎng)速度為3．7%，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增長(zhǎng)速度為19．3%，城鄉(xiāng)增速相差5倍之多；2007年全國(guó)農(nóng)村居民人均純收入比上年增長(zhǎng)15．4%，扣除物價(jià)因素，實(shí)際增長(zhǎng)9．5%；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入扣除物價(jià)因素后，實(shí)際增長(zhǎng)約12．2%，城鄉(xiāng)增速差距擴(kuò)大為2．7%。

（二）城鄉(xiāng)居民消費(fèi)差距大。

一般來(lái)說(shuō)，隨著收入水平的提高，恩格爾系數(shù)呈減小的趨勢(shì)。從整體上看，改革開(kāi)放以來(lái)，城鄉(xiāng)居民恩格爾系數(shù)都在逐年下降。但城鎮(zhèn)恩格爾系數(shù)下降趨勢(shì)穩(wěn)定，幾乎沒(méi)有反彈。而農(nóng)村恩格爾系數(shù)在1978 - 1989年間下降很快，從 1978年的67．7%下降為 1989年的 54．8%。到2007年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的公報(bào)顯示農(nóng)村居民家庭恩格爾系數(shù)為43．1%，城鎮(zhèn)居民家庭恩格爾系數(shù)為36．3%，比城鎮(zhèn)高出6．8個(gè)百分點(diǎn)。也就是說(shuō)，農(nóng)村居民已達(dá)到“小康”，而城鎮(zhèn)居民卻已經(jīng)過(guò)上了“富裕”生活，二者相比，后者生活水平明顯優(yōu)于前者。

（三）城鄉(xiāng)居民教育差距大。

2005年，“我國(guó)高等教育公平問(wèn)題的研究”課題組發(fā)布的研結(jié)果表明，城鄉(xiāng)之間存在顯著的教育差距: 城市人口高中、中專(zhuān)、大專(zhuān)、本科、研究生學(xué)歷人口的比例分別是農(nóng)業(yè)人口的11315倍、1615倍、5515倍、281155倍、323倍。更為重要的是，近年來(lái)農(nóng)村輟學(xué)率、流失率反彈。有關(guān)研究報(bào)告顯示，在農(nóng)村，實(shí)際完成初中教育的不足30%，目前在校大學(xué)生中，城鎮(zhèn)居民的子女約占70%，農(nóng)村子女約占30%，這與全國(guó)總?cè)丝谥修r(nóng)村占70%、城鎮(zhèn)居民占30%的格局剛好反過(guò)來(lái)。

（四）城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障差距大。

根據(jù)國(guó)家勞動(dòng)和社會(huì)保障部數(shù)據(jù)，目前我國(guó)的社會(huì)保障制度主要覆蓋城鎮(zhèn)居民，占總?cè)丝诮?0%的農(nóng)村居民則基本被排除在外。已參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民僅占農(nóng)村人口的9．6%左右，農(nóng)村養(yǎng)老基本上仍是傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式，只有少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)開(kāi)始探索建立農(nóng)村社會(huì)保障制度。在醫(yī)療衛(wèi)生方面，農(nóng)村人口占全國(guó)人口的近70%，而公共衛(wèi)生資源不足全國(guó)總量30%。近幾年來(lái)，農(nóng)村實(shí)行了新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，這一制度盡管在解決農(nóng)民看病難、看病貴等方面發(fā)揮了積極作用，但從其實(shí)際運(yùn)行情況看，由于其覆蓋面窄、報(bào)銷(xiāo)率低，并不能從根本上解決農(nóng)民的醫(yī)療問(wèn)題。目前，農(nóng)村人口醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋率只有9．58%，城市則為42．09%。近幾年，由于公共衛(wèi)生供給短缺，醫(yī)療價(jià)格大幅度攀升，農(nóng)村因病致貧、因病返貧的現(xiàn)象并未得到改觀。

二、造成城鄉(xiāng)差距的原因探析

導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距懸殊的原因有很多，既有政治方面的因素，也有經(jīng)濟(jì)、觀念等方面的原因；既有歷史因素，也有現(xiàn)實(shí)原因；既有體制方面的因素，也有政策方面的原因。本文將從多個(gè)角度來(lái)解析城鄉(xiāng)差距的原因。

（一）長(zhǎng)期存在的“二元戶(hù)籍制度”。

1958年 1月 9日通過(guò)了《中華人民共和國(guó)戶(hù)口登記條例》，該條例的頒布標(biāo)志著“二元戶(hù)籍制度”的形成?！岸獞?hù)籍制度”的建立，人為地將城市和農(nóng)村割裂開(kāi)來(lái)，將公民分為“農(nóng)村居民”和“城市居民”兩個(gè)部分，事實(shí)上以戶(hù)籍制度為基礎(chǔ)形成了兩個(gè)在政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)權(quán)利上有重大差別的社會(huì)等級(jí)，形成了“城鄉(xiāng)分治”的局面。這兩種不同的社會(huì)地位不是虛的，而是由一系列的制度安排支撐的。比如，在就業(yè)制度方面，國(guó)家只負(fù)責(zé)城市非農(nóng)業(yè)人口在城市的就業(yè)安置，不允許農(nóng)村人口進(jìn)入城市尋找職業(yè)。在社會(huì)福利制度方面，城市人口可享有名目繁多的補(bǔ)貼。在社會(huì)保障方面，農(nóng)民需要交納大量的保障資金。即使是在改革已經(jīng)進(jìn)行了20多年的今天，國(guó)家每年為城鎮(zhèn)居民提供上千億元的各類(lèi)社會(huì)保障，而農(nóng)民幾乎沒(méi)有任何保障，還要上交鄉(xiāng)村統(tǒng)籌為五保戶(hù)、烈軍屬提供補(bǔ)助救濟(jì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1999年全國(guó)社會(huì)保障支出1103億元，其中城市社會(huì)保障支出977億元，占88．6%，農(nóng)村社會(huì)保障支出126億元，占11．46%，城市人均413元，農(nóng)村人均14元，相差29．5倍。

（二）長(zhǎng)期存在的“二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”。

建國(guó)后，尤其是我國(guó)完成了社會(huì)主義改造之后，我國(guó)實(shí)行了完全的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，基于對(duì)社會(huì)主義建設(shè)階段的曲解，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域持續(xù)推行了以城市為中心的趕超型工業(yè)化戰(zhàn)略，并優(yōu)先發(fā)展資本密集型的重工業(yè)，各種資源和生產(chǎn)要素一律向重工業(yè)部門(mén)集中和轉(zhuǎn)移，忽視了對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的支持，逐步形成了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的“城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的途徑和手段，只能是從農(nóng)業(yè)中取得資本的原始積累，政府通過(guò)政策和制度手段，通過(guò)工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格的“剪刀差”，將資本從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向工業(yè)。從1950年—1994年的45年時(shí)間內(nèi)，國(guó)家通過(guò)工農(nóng)業(yè)剪刀差大約取得20 100億元收入，加上同期的農(nóng)業(yè)稅收入2 733億元，減去國(guó)家向農(nóng)業(yè)投入的 5 346億元，國(guó)家一共提取農(nóng)業(yè)剩余凈額1 7487億元，總計(jì)占第一產(chǎn)業(yè)GDP的25．2%。改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)有企業(yè)改革一直是整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革的中心環(huán)節(jié)，“三農(nóng)”方面長(zhǎng)期積累下來(lái)的結(jié)構(gòu)問(wèn)題、體制問(wèn)題、機(jī)制問(wèn)題沒(méi)有從根本上得到解決，造成我國(guó)城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大的許多因素至今仍然存在，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展明顯滯后的局面并沒(méi)有根本改觀，城鄉(xiāng)改革不配套、發(fā)展不平衡的問(wèn)題更加突出。近幾年盡管?chē)?guó)家加大了“三農(nóng)”支持力度，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育、社會(huì)保障等有了較大的發(fā)展和改觀，但是與城市相比，城鄉(xiāng)之間的差距不是縮小，而是擴(kuò)大了。如果過(guò)去農(nóng)村為企業(yè)發(fā)展所能提供的環(huán)境和條件與城市相差不大的話，那么今天城市在基礎(chǔ)設(shè)施齊全、資金密集、信息暢通、市場(chǎng)活躍等方面優(yōu)勢(shì)已經(jīng)將農(nóng)村遠(yuǎn)遠(yuǎn)拋在后面。

（三）長(zhǎng)期存在的“二元稅收政策”。

收入分配包括初次分配和再分配兩個(gè)環(huán)節(jié)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，初次分配主要由市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮主導(dǎo)作用，堅(jiān)持效率優(yōu)先的原則。因此，不可避免地會(huì)產(chǎn)生收入差距。再分配是以政府為主導(dǎo)而進(jìn)行的二次分配，是在社會(huì)收入初次分配的基礎(chǔ)上所進(jìn)行的一種宏觀調(diào)節(jié)，主要是依靠稅收杠桿。通過(guò)稅收可以調(diào)節(jié)收入差距，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。但是，由于稅收政策的不公平，使得再分配卻進(jìn)一步擴(kuò)大了我國(guó)的城鄉(xiāng)收入差距。農(nóng)村居民的稅務(wù)負(fù)擔(dān)高于城市居民。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1990～2000年，我國(guó)從農(nóng)民那里征繳的各種稅收總額由87．9 億元迅速增加至465．3 億元；農(nóng)民人均稅額高達(dá)146元，而城鎮(zhèn)居民的人均稅務(wù)負(fù)擔(dān)僅為37元。在城鎮(zhèn)居民收入已是農(nóng)民實(shí)際收入數(shù)倍的情況下，農(nóng)民繳納的稅額卻是城鎮(zhèn)居民的4倍。由此可見(jiàn)，我國(guó)稅收并沒(méi)有起到“抽肥補(bǔ)瘦”的作用，而是一種“逆向再分配”。同時(shí)，轉(zhuǎn)移支付擴(kuò)大了城鄉(xiāng)差距。我國(guó)目前的社會(huì)保障、義務(wù)教育等經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于轉(zhuǎn)移支付。但通過(guò)對(duì)我國(guó)轉(zhuǎn)移支付的分析可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付不僅沒(méi)有實(shí)現(xiàn)縮小城鄉(xiāng)差距的作用，反而擴(kuò)大了城鄉(xiāng)差距。

三、城鄉(xiāng)差距的解決之道

（一）要下決心改革戶(hù)籍制度。

現(xiàn)行的戶(hù)籍制度把公民人為地分成農(nóng)業(yè)戶(hù)口和非農(nóng)業(yè)戶(hù)口，阻礙了勞動(dòng)力的順利轉(zhuǎn)移，損害了社會(huì)效率。為了適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，自20世紀(jì) 80年代以來(lái)我國(guó)的戶(hù)籍制度不斷改革與調(diào)整。在90年代，戶(hù)籍制度的改革與松動(dòng)繼續(xù)進(jìn)行，但步伐十分緩慢，人口的自由流動(dòng)依然受到很大的限制。進(jìn)入 21世紀(jì)，我國(guó)戶(hù)籍制度改革邁出了歷史性步伐，2001年3月30日，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了公安部《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶(hù)籍管理制度改革的意見(jiàn)》，對(duì)辦理小城鎮(zhèn)常住戶(hù)口的人員，不再實(shí)行計(jì)劃指標(biāo)管理。但是戶(hù)籍制度改革還不夠徹底，我們應(yīng)該順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，盡快建立城鄉(xiāng)一體化的戶(hù)籍制度 ，并轉(zhuǎn)換戶(hù)籍管理的功能，削弱其控制人口流動(dòng)的功能，加快我國(guó)農(nóng)業(yè)規(guī)模生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)的步伐。

（二）改革稅收政策。

我國(guó)農(nóng)民收入水平低，長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)民負(fù)擔(dān)重，農(nóng)村需要休養(yǎng)生息，不應(yīng)把從農(nóng)業(yè)中征稅作為增加財(cái)政收入的來(lái)源。在稅收政策上對(duì)農(nóng)民應(yīng)該有所傾斜，通過(guò)“以稅補(bǔ)農(nóng)”使農(nóng)民負(fù)擔(dān)從總體上降下來(lái)，使農(nóng)民實(shí)際收入得到實(shí)實(shí)在在的提高。目前農(nóng)村稅費(fèi)改革是在舊的城鄉(xiāng)利益格局還沒(méi)有從根本上得到改變的背景下進(jìn)行的，仍然沒(méi)有解決農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)沉重的局面。因此，應(yīng)通過(guò)收入轉(zhuǎn)移政策和稅收政策調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)的收入規(guī)模分配，在全面廢除農(nóng)業(yè)稅基礎(chǔ)上，逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，實(shí)行統(tǒng)一的收入稅制和收入申報(bào)制度。對(duì)低收入和貧困人口，采取收入轉(zhuǎn)移方式為其提供收入支持；對(duì)于高收入階層，采取累進(jìn)所得稅制度來(lái)調(diào)節(jié)不同階層的收入分配，進(jìn)一步為農(nóng)民減賦。

（三）實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化。

促進(jìn)公共服務(wù)均等化，縮小城鄉(xiāng)差距不是簡(jiǎn)單地縮小城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)總量的差距，更重要的是逐步縮小城鄉(xiāng)居民在公共服務(wù)方面的過(guò)大差距，并通過(guò)改善公共服務(wù)來(lái)提高農(nóng)民素質(zhì)，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展。然而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的關(guān)鍵在于加強(qiáng)制度建設(shè)。針對(duì)當(dāng)前城鄉(xiāng)差距不斷擴(kuò)大的現(xiàn)實(shí)，積極構(gòu)建城鄉(xiāng)均等化的公共服務(wù)制度，最大程度地保證公共產(chǎn)品的公平有效供給。首先，要通過(guò)公共投資政策改善農(nóng)村人口的收入功能分配，公共投資政策改革重點(diǎn)是扭轉(zhuǎn)公共投資的城市偏向政策，加大對(duì)農(nóng)村的公共投資。農(nóng)村公共投資包括三方面內(nèi)容：一是對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施投資。二是對(duì)農(nóng)村教育、衛(wèi)生醫(yī)療和社會(huì)保障體系建設(shè)的投資。三是對(duì)農(nóng)村基本生活設(shè)施的投資。前兩個(gè)方面投資可以提高農(nóng)村人口的收入創(chuàng)造潛力，后一種投資可以直接改善農(nóng)村人口的生活福利。其次，要建立多元化的公共產(chǎn)品供給模式和機(jī)制。構(gòu)建多元化的公共產(chǎn)品供給機(jī)制，引入民間資本，動(dòng)員社會(huì)各方力量，形成以公共財(cái)政為主體、社會(huì)各方共同參與的公共產(chǎn)品供給機(jī)制。尤其要針對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給缺乏足夠的資金保障的現(xiàn)狀，按照農(nóng)村公共產(chǎn)品的不同屬性，實(shí)施多主體、多渠道和多方式的供給模式，努力拓寬農(nóng)村公共產(chǎn)品的融資渠道。

（四）大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

首先，要大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。要用現(xiàn)代工業(yè)部門(mén)提供的物質(zhì)技術(shù)條件裝備農(nóng)業(yè)，全面實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)械化，徹底改變以人力為主的農(nóng)業(yè)耕作方式。其次，要深化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，大力發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、林果業(yè)、水產(chǎn)業(yè)和蔬菜業(yè)等，優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。三是，要積極扶持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，加快發(fā)展農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中的農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)。拓展農(nóng)業(yè)的多種功能和農(nóng)民的就業(yè)領(lǐng)域，改善農(nóng)村就業(yè)結(jié)構(gòu)。最后，還要發(fā)揮城市的帶動(dòng)效應(yīng)，形成農(nóng)業(yè)支持工業(yè)，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的局面。

（作者單位：華東師范大學(xué)公共管理學(xué)院）

參考文獻(xiàn)：

[1]樊繼達(dá)，公共服務(wù)均等化是縮小城鄉(xiāng)差距的重要途徑生態(tài)文明．理論專(zhuān)題．2007．11．

[2]劉維政，我國(guó)城鄉(xiāng)差距現(xiàn)狀分析及對(duì)策思路．內(nèi)蒙古統(tǒng)計(jì)．2008．05．

[3]郭建華，縮小城鄉(xiāng)差距應(yīng)發(fā)揮再分配的功能．安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)．2007．