高?；窘ㄔO(shè)內(nèi)部控制存在的問題及對(duì)策

許青云

【摘要】 近年來隨著高等教育規(guī)?？焖贁U(kuò)張，基本建設(shè)項(xiàng)目逐年增多，項(xiàng)目資金流量大，專業(yè)性強(qiáng)，權(quán)力集中，基建領(lǐng)域成了高校內(nèi)部控制的“重災(zāi)區(qū)”。高?；窘ㄔO(shè)多數(shù)采用前蘇聯(lián)模式，在內(nèi)部控制上存在著重視不夠、內(nèi)部控制制度不完善、招投標(biāo)制度不健全、運(yùn)作不規(guī)范等問題。其產(chǎn)生的根源有多方面，本文在分析這些根源因素的基礎(chǔ)上，提出了一些對(duì)策建議。

【關(guān)鍵詞】 高校 基本建設(shè) 內(nèi)部控制 對(duì)策

一、高?；窘ㄔO(shè)內(nèi)部控制存在的重要問題

高校在基本建設(shè)問題上，大多數(shù)采用前蘇聯(lián)的模式，成立專門的基建處（基建科）負(fù)責(zé)學(xué)校的基本建設(shè)工作。在建筑市場(chǎng)，高校基建部門正在全面推行項(xiàng)目法人責(zé)任制、招投標(biāo)制、工程監(jiān)理制和合同管理制等進(jìn)行工程管理。作為建設(shè)項(xiàng)目的投資主體，基建部門既是資金支配者，也是建設(shè)項(xiàng)目的管理者，按照項(xiàng)目法人責(zé)任制的原則，他不僅要對(duì)項(xiàng)目建設(shè)過程負(fù)責(zé)，還要對(duì)項(xiàng)目建設(shè)成敗和后期使用負(fù)責(zé)。這種基本建設(shè)內(nèi)部控制的現(xiàn)狀不可避免地存在一些問題。

1、重視不夠，內(nèi)部控制制度不完善。由于高?；窘ㄔO(shè)項(xiàng)目為非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，投資大、專業(yè)性強(qiáng)、管理要求高，以前主要靠國(guó)家投資，籌集資金相對(duì)來說有保障，導(dǎo)致高校對(duì)基本建設(shè)管理工作重視不夠。有的高?；窘ㄔO(shè)的組織和結(jié)算由一個(gè)部門完成，內(nèi)部控制制度不健全，缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督和獎(jiǎng)懲措施；由于多種原因造成的工作失誤，使項(xiàng)目投資超計(jì)劃，有關(guān)責(zé)任人員不承擔(dān)任何責(zé)任，節(jié)約投資也沒有獎(jiǎng)勵(lì)。此外，管理工程項(xiàng)目的責(zé)任人不明確，習(xí)慣上面交代了任務(wù)，安排一個(gè)人跑規(guī)劃、設(shè)計(jì)、招標(biāo)、領(lǐng)取開工許可證、簽訂施工合同，然后交給甲方代表。在進(jìn)行基本建設(shè)工程時(shí)，如果這一部門的有關(guān)責(zé)任人掌握的基本建設(shè)知識(shí)有限、責(zé)任心不強(qiáng)或不堅(jiān)持工作原則，勢(shì)必造成學(xué)校損失，而且容易導(dǎo)致腐敗。

2、招投標(biāo)制度不健全，運(yùn)作不是十分規(guī)范。目前高校在招投標(biāo)中存在的主要問題有：（1）在工程這塊采用了招投標(biāo)制度，但是對(duì)勘探、設(shè)計(jì)、監(jiān)理以及重要設(shè)備等大部分沒有進(jìn)行招投標(biāo)制度，從而導(dǎo)致施工過程變更較多；（2）違反規(guī)定，對(duì)必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目不招標(biāo)；（3）將必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目采取少計(jì)工程量壓低造價(jià)等方式規(guī)避招標(biāo)；（4）借口項(xiàng)目工期緊，改公開招標(biāo)為議標(biāo)、邀標(biāo)、指定招標(biāo)，將工程發(fā)包給有關(guān)系的施工單位，搞假招標(biāo)，從中謀取好處或收受賄賂。

3、工程監(jiān)理及合同條款不完善，項(xiàng)目變更存在漏洞。目前工程監(jiān)理存在的主要問題有：（1）有些監(jiān)理機(jī)構(gòu)和人員素質(zhì)不高，對(duì)施工質(zhì)量不負(fù)責(zé)任，而且按照施工單位的要求隨意簽發(fā)變更簽證，增加投資；（2）對(duì)監(jiān)理機(jī)構(gòu)和人員的資質(zhì)評(píng)審和監(jiān)督不嚴(yán)格，賦予監(jiān)理單位的權(quán)力也不夠；（3）有些高校沒有實(shí)行工程監(jiān)理制度。

由于工程合同履行周期長(zhǎng)、工程價(jià)值量大、工程變更多，以致施工合同普遍存在內(nèi)容不完善、施工單位算計(jì)建設(shè)單位的問題。在建設(shè)過程出現(xiàn)的增加、減少項(xiàng)以及確需改變?cè)O(shè)計(jì)的變更，這些變更必須經(jīng)過嚴(yán)格的手續(xù)和程序，必須有甲乙雙方和監(jiān)理部門的簽字等，否則會(huì)給不法分子造成可乘之機(jī)。有的高校利用工程變更，通過不正當(dāng)手段，使工程造價(jià)大幅度提高；有的建設(shè)單位與施工單位關(guān)系密切，不應(yīng)發(fā)給的簽證也給簽；甚至個(gè)別施工單位利用建設(shè)單位基建人員不懂基建管理和工程管理，就提出一些不合理的變更簽證讓甲方簽字；個(gè)別監(jiān)理單位的監(jiān)理工程師不是站在公正的立場(chǎng)上，而是按施工單位要求隨意簽發(fā)簽證。

4、基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理人員隊(duì)伍素質(zhì)不高。有的高校基本建設(shè)財(cái)務(wù)人員對(duì)基本建設(shè)方面的知識(shí)掌握較少，主要是根據(jù)財(cái)務(wù)制度辦事，不熟悉工程知識(shí)，也不是很了解工程進(jìn)度中的各種關(guān)系和問題，單純從財(cái)務(wù)制度上審核各項(xiàng)開支，難以有效控制工程造價(jià)。由于高校工程項(xiàng)目屬于非營(yíng)利項(xiàng)目，投資大、經(jīng)費(fèi)多，項(xiàng)目普遍存在亂攤成本的現(xiàn)象，特別是建設(shè)單位管理開支缺乏控制，造成基本建設(shè)項(xiàng)目成本不實(shí)，影響固定資產(chǎn)的造價(jià)。

5、基本建設(shè)管理模式陳舊。由于我國(guó)多數(shù)高?；窘ㄔO(shè)采用原蘇聯(lián)模式，即自行成立基建處對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行管理，由基建處委托設(shè)計(jì)單位設(shè)計(jì)、委托施工單位施工，總是由自己進(jìn)行項(xiàng)目有關(guān)各方面的協(xié)調(diào)、監(jiān)督、管理。由于每個(gè)工程建設(shè)時(shí)間、地點(diǎn)、條件的不同，具有一定的獨(dú)特性，高校的基建處由于沒有二次經(jīng)驗(yàn)，容易造成基建資金的浪費(fèi)和損失。

二、高校基本建設(shè)內(nèi)部控制相關(guān)問題產(chǎn)生的根源

1、高校內(nèi)部控制方式落后。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和發(fā)展，經(jīng)費(fèi)來源已從過去的單一渠道轉(zhuǎn)化為多渠道、多方位的籌資，除國(guó)家撥款外，還有社會(huì)捐助、科研經(jīng)費(fèi)、學(xué)生學(xué)費(fèi)和校辦產(chǎn)業(yè)等等。與資金來源多樣化不相應(yīng)的是，教育系統(tǒng)的管理還長(zhǎng)期停留在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，財(cái)務(wù)制度并沒有隨之建立起健全、有效的監(jiān)管機(jī)制。制度上的薄弱、管理上的漏洞是近年來教育系統(tǒng)職務(wù)犯罪數(shù)量不斷攀升的客觀原因。

2、法制觀念淡薄，普遍存在不撈白不撈的思想。有些人認(rèn)為，現(xiàn)在吃回扣、拿好處費(fèi)、行賄受賄很普遍，別人能撈自己為什么不能撈，況且自己收到的好處遠(yuǎn)比一些貪官少得多，不會(huì)違法，因而放松對(duì)自己的要求，面對(duì)權(quán)力可能帶來的金錢效應(yīng)，開始時(shí)也許心存警惕，但漸漸地就不能自持了。

3、相關(guān)的管理制度不健全，存在漏洞。高校的基本建設(shè)一般都很少，規(guī)模也不大，隨著招生規(guī)模的擴(kuò)大、學(xué)?；窘ㄔO(shè)的逐漸增多，現(xiàn)有的基建方面的規(guī)章制度已不適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展的要求，弊端甚多。當(dāng)然，新的相應(yīng)有效的管理辦法和配套措施還未跟上，有的學(xué)校就為適應(yīng)新的發(fā)展形勢(shì)，開始著手制定相關(guān)的規(guī)章制度，但由于時(shí)間緊迫、經(jīng)驗(yàn)缺乏等原因，所制定出的規(guī)章制度往往在具體執(zhí)行時(shí)漏洞百出，實(shí)際效果不是很好。這為高校基建領(lǐng)域腐敗問題的形成與發(fā)展留出了“空間”。

4、權(quán)力過于集中，缺乏有效的監(jiān)督。高校紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)等專門監(jiān)督方式以及教職工代表大會(huì)、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等各種廣泛的監(jiān)督渠道基本能夠發(fā)揮作用，但由于基建管理專業(yè)的特殊限制，監(jiān)督實(shí)際上也存在著“不到位”的現(xiàn)象。首先是專門監(jiān)督弱化。由于高校紀(jì)檢審的干部對(duì)基建管理尤其是工程技術(shù)及預(yù)決算等方面并不在行，盡管他們也全程參與項(xiàng)目建設(shè)，但所起到的作用往往是形式大于內(nèi)容。其次是群眾監(jiān)督淡化。高校中教職工對(duì)于基建領(lǐng)域的腐敗行為議論很多，但由于不能深入其中，從而很難發(fā)現(xiàn)問題的癥結(jié)，更不要說掌握腐敗的證據(jù)了。此外教代會(huì)及校務(wù)公開等監(jiān)督制度也沒有形成氣候，能夠發(fā)揮監(jiān)督作用的十分有限。監(jiān)督不能到位，腐敗問題不能被發(fā)現(xiàn)，也就不能查處，這就是高?；ǜ瘮‖F(xiàn)象不斷滋生蔓延的重要原因之一。

三、高?；窘ㄔO(shè)內(nèi)部控制的對(duì)策措施

1、加強(qiáng)管理和監(jiān)督，強(qiáng)化內(nèi)部控制意識(shí)。為了加快高等教育的發(fā)展，高校投資來源由政府一元化投資向投資多元化發(fā)展，實(shí)行“誰投資，誰受益，誰承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”，“誰決策，誰負(fù)責(zé)”的投資體制，因此，高校必須重視項(xiàng)目建設(shè)的管理。目前高校項(xiàng)目法人基本上由單位法人一人承擔(dān)，因此，要求單位法人對(duì)基建項(xiàng)目的工程質(zhì)量、進(jìn)度和資金管理總負(fù)責(zé)，對(duì)高校工程項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制總負(fù)責(zé)。應(yīng)強(qiáng)化單位法人的管理意識(shí)和內(nèi)部控制意識(shí)，積極組織實(shí)施工程項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制，建立嚴(yán)格的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，并落實(shí)到每個(gè)部門、每個(gè)崗位，實(shí)行責(zé)、權(quán)、利相結(jié)合，建立有效的獎(jiǎng)懲措施，對(duì)因個(gè)人失職、失誤、以權(quán)謀私而給學(xué)校帶來重大損失的，給予行政處罰，觸犯法律的移交有關(guān)部門處理。

2、建立基建工程招投標(biāo)制度。嚴(yán)格按照省市政府的規(guī)定，招投標(biāo)的基建項(xiàng)目必須全部進(jìn)入省市招投標(biāo)中心招標(biāo)。對(duì)于一些小的項(xiàng)目，不需進(jìn)入招投標(biāo)中心的，學(xué)校也必須進(jìn)行自主招標(biāo)，堅(jiān)持在招投標(biāo)工作中體現(xiàn)公開、公平、公正、擇優(yōu)的原則，并對(duì)招投標(biāo)的工作程序、要求作出明確規(guī)定，加強(qiáng)管理，健全制度，在制度上堵塞各種漏洞。為維護(hù)工程招標(biāo)工作的嚴(yán)肅性、重要性和公平競(jìng)爭(zhēng)性，工程招標(biāo)管理小組人員還要通過集體民主產(chǎn)生，制定工程招標(biāo)文件也要群策群力。要明確表明工程招標(biāo)的相關(guān)資料和條件，在招標(biāo)工作結(jié)束后，對(duì)各單位投標(biāo)情況以及投標(biāo)結(jié)果及時(shí)公布，形成輿論監(jiān)督。以此提高工程招標(biāo)的透明度和公正性，實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、程序化的招標(biāo)工作，理順人、財(cái)、物的管理，杜絕個(gè)人行為和“暗箱”操作，做到關(guān)口前移，從“源頭”上預(yù)防和治理腐敗。

在具體制定時(shí)可以從以下幾個(gè)方面著手。一是要做好報(bào)名參與投標(biāo)單位的資格預(yù)審工作。二是嚴(yán)格按照招標(biāo)文件執(zhí)行，將經(jīng)過建設(shè)行政主管部門審查通過的施工設(shè)計(jì)圖紙、施工現(xiàn)場(chǎng)條件和工程量計(jì)算規(guī)則等編制工程量清單。三是在招標(biāo)文件中，要明確要求投標(biāo)單位詳細(xì)注明優(yōu)惠讓利和降低成本的理由及措施。四是評(píng)標(biāo)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照規(guī)定的程序和要求進(jìn)行評(píng)標(biāo)。按照規(guī)定，招標(biāo)單位可以有不多于兩名人員參加評(píng)標(biāo)委員會(huì)的評(píng)標(biāo)工作。高校作為招標(biāo)單位，應(yīng)選派政治素質(zhì)高、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的同志經(jīng)過相關(guān)培訓(xùn)，參加到評(píng)標(biāo)過程當(dāng)中，以對(duì)整個(gè)評(píng)標(biāo)過程進(jìn)行監(jiān)督。

3、實(shí)行合同管理和項(xiàng)目跟蹤審計(jì)制度，嚴(yán)格資金管理。資金支付也是容易產(chǎn)生腐敗的方面，承包商為了提前支付更多的資金，提高自身資金周轉(zhuǎn)的效率，往往采用虛報(bào)工程進(jìn)度和工程量的方法達(dá)到支付資金的目的。為此，學(xué)校首先要嚴(yán)格合同管理制度，施工企業(yè)中標(biāo)后要及時(shí)簽訂承包合同，在合同中尤其要明確規(guī)定按照工程進(jìn)度支付資金、設(shè)計(jì)變更的計(jì)算方法等關(guān)鍵性條款。其次是聘請(qǐng)項(xiàng)目審計(jì)單位對(duì)工程進(jìn)行跟蹤審計(jì)，重點(diǎn)強(qiáng)化對(duì)工程計(jì)量支付和設(shè)計(jì)變更的管理。施工單位提出的合格工程量支付申請(qǐng)和根據(jù)工程實(shí)際提出的合理設(shè)計(jì)變更，均需報(bào)告跟蹤審計(jì)單位審批，對(duì)合同價(jià)款進(jìn)行調(diào)整后由會(huì)計(jì)事務(wù)所出具“付款函”，最后由學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)簽字撥付資金。這種嚴(yán)格的資金支付程序規(guī)定，可以有效地發(fā)揮社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的作用，防止由于權(quán)力過分集中而導(dǎo)致的腐敗現(xiàn)象。

4、加強(qiáng)監(jiān)理工作，提高施工管理水平。在新形勢(shì)下，高?；ü芾聿块T應(yīng)發(fā)揮自己的優(yōu)勢(shì)，不但要參與施工管理，而且要加強(qiáng)對(duì)監(jiān)理單位的管理，協(xié)調(diào)處理好與監(jiān)理單位的關(guān)系，充分調(diào)動(dòng)監(jiān)理單位的工作積極性，甲方和監(jiān)理配合共同把施工過程管理好。

（1）充分授權(quán)，發(fā)揮監(jiān)理主導(dǎo)作用。高校基建工作項(xiàng)目多、任務(wù)重，完全依靠自身能力是不行的，而且國(guó)家政策也不允許。在目前狀況下所能采取的模式是業(yè)主（高?；ü芾聿块T代表業(yè)主）重點(diǎn)抓好宏觀管理，而細(xì)部微觀調(diào)控主要靠監(jiān)理部門去實(shí)施。為了充分發(fā)揮監(jiān)理作用，應(yīng)積極向監(jiān)理授權(quán)，在施工過程中的“三控制、兩管理、一協(xié)調(diào)”都授權(quán)監(jiān)理單位執(zhí)行。在執(zhí)行過程中，充分樹立監(jiān)理的威信，業(yè)主不要參與過多，參與方式應(yīng)靈活，使監(jiān)理工作充分做到責(zé)、權(quán)、利相結(jié)合，這樣才能使各項(xiàng)工作得到有效控制。

（2）明確關(guān)系，加強(qiáng)管理。業(yè)主與監(jiān)理的關(guān)系是合同關(guān)系，是委托與被委托的關(guān)系。對(duì)業(yè)主來說，在給監(jiān)理授權(quán)的同時(shí)，還應(yīng)注重對(duì)監(jiān)理工作的監(jiān)督、檢查和管理。因此，重點(diǎn)是對(duì)監(jiān)理單位的資質(zhì)和監(jiān)理人的素質(zhì)進(jìn)行全面考查和審核，優(yōu)選監(jiān)理單位及人員，使監(jiān)理資源配置適應(yīng)工程建設(shè)項(xiàng)目管理的要求。項(xiàng)目實(shí)施后，業(yè)主根據(jù)監(jiān)理機(jī)構(gòu)的監(jiān)理規(guī)劃、實(shí)施細(xì)則來監(jiān)督監(jiān)理工作的執(zhí)行情況，發(fā)現(xiàn)問題應(yīng)以書面形式及時(shí)反饋到監(jiān)理機(jī)構(gòu)并予以糾正。

（3）委派代表，傳遞信息。業(yè)主委派工地代表進(jìn)駐現(xiàn)場(chǎng)，及時(shí)了解工程進(jìn)展動(dòng)態(tài)，同時(shí)對(duì)監(jiān)理工作監(jiān)督檢查，參與每周由監(jiān)理組織的例會(huì)，及時(shí)解決施工中存在的質(zhì)量、進(jìn)度、投資和對(duì)外協(xié)調(diào)等問題。

（4）監(jiān)理獎(jiǎng)罰制度。目前，高校建設(shè)項(xiàng)目多，參與高校建設(shè)的監(jiān)理單位眾多，針對(duì)監(jiān)理工作，應(yīng)定期進(jìn)行總結(jié)評(píng)比。對(duì)科學(xué)合理安排施工進(jìn)度、認(rèn)真、負(fù)責(zé)、嚴(yán)格工序驗(yàn)收、監(jiān)理效果好的單位或個(gè)人進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，差的單位進(jìn)行處罰，以此來激勵(lì)各監(jiān)理單位更加積極、主動(dòng)地投入到工程管理中去。

5、把好工程變更簽證關(guān)。工程變更簽證是否把關(guān)嚴(yán)格，直接影響建筑工程成本的高低。變更簽證把關(guān)緊，建筑工程成本可能低一些，反之，建筑工程成本就可能偏高。工程施工圖是施工的依據(jù)，應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行，但在執(zhí)行過程中，由于設(shè)計(jì)原因或其他原因，導(dǎo)致局部工程內(nèi)容要求進(jìn)行變更。按照常規(guī)，大的變更內(nèi)容要經(jīng)過設(shè)計(jì)部門出具變更通知書，小的變更內(nèi)容要經(jīng)過甲方代表和項(xiàng)目監(jiān)理簽字認(rèn)可，工程的變更是正常的，每一個(gè)工程都存在變更問題，三邊工程（邊設(shè)計(jì)、邊施工、邊修改）的變更就更多了。因此，必須注意審查變更簽證是否符合有關(guān)規(guī)定、手續(xù)是否齊全及內(nèi)容是否清楚，認(rèn)真核實(shí)，隱蔽工程簽證要以圖紙為依據(jù)，避免虛增簽證工程量和費(fèi)用。

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（責(zé)任編輯：胡婉君）