付　令

【摘要】 以某省通用航空企業(yè)為例，對其面臨的政策滯后、扶持力度有限、人力資源短缺、規(guī)章缺失、管理機(jī)構(gòu)不健全等問題進(jìn)行了分析，呼吁為通用航空的安全與發(fā)展創(chuàng)造寬松、良好的政策環(huán)境，加大扶持力度，逐步解決人員和運行保障問題，促進(jìn)通用航空事業(yè)的發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】 通用航空；發(fā)展；環(huán)境

一、現(xiàn)況

多年來，通用航空（以下簡稱通航）服務(wù)于國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展，在國民經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮了不可替代的重要作用。近幾年，市場對通用航空的需求旺盛。某省現(xiàn)有A、B兩家通航公司，C、D航空俱樂部兩家俱樂部，以及E飛行學(xué)院。目前，A、B兩家通航公司已通過CCAR-91部的運行合格審定，E飛行學(xué)院已通過CCAR-141部審定。

通航產(chǎn)生了良好的社會效益?！?·12”汶川地震發(fā)生后，各通航企事業(yè)單位積極投入到抗震救災(zāi)工作中，發(fā)揮了積極的作用：E飛行學(xué)院和A通航承擔(dān)了部分救助運輸任務(wù)，B通航圓滿完成了航攝任務(wù)，C航空俱樂部完成了失事直升機(jī)的搜救工作。通航對經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會事業(yè)做出了積極的貢獻(xiàn)。

二、困難

但是，我們也應(yīng)當(dāng)看到，通航事業(yè)的發(fā)展正面臨著一些現(xiàn)實問題。例如，除E飛行學(xué)院屬全日制普通高校以外，某省其他通航單位均實行企業(yè)化運作。各通航公司的主要業(yè)務(wù)集中在人工降雨、航攝、護(hù)林、救災(zāi)探測和農(nóng)林噴灑作業(yè)等項目，基本屬于國家任務(wù)性質(zhì)，較少涉及商業(yè)和私人業(yè)務(wù)。整體上看，通航公司經(jīng)營狀況處于盈虧平衡點附近。主要原因是：

（一）政策滯后

目前通航的飛行作業(yè)收費標(biāo)準(zhǔn)仍使用國家1994年頒布的收費政策，收費明顯偏低，影響企業(yè)的營運收入。幾年前，民航局和國家財政部下發(fā)了各類通航飛行作業(yè)所駐機(jī)場的收費標(biāo)準(zhǔn)，但在實際收費過程中存在收費項目、標(biāo)準(zhǔn)不一致的現(xiàn)象。

（二）扶持力度有待加強(qiáng)

近年來，大型公共運輸企業(yè)引進(jìn)大量先進(jìn)機(jī)型。但適用于通航企業(yè)的機(jī)型極少，導(dǎo)致目前通航企業(yè)只能使用一些老舊機(jī)型。目前仍有企業(yè)在使用的運五飛機(jī)，個別機(jī)齡已達(dá)50年。這樣，造成一些不利因素：一則受飛機(jī)性能限制，部分業(yè)務(wù)無法開展；二則營運成本居高不下；三則保障能力受限，甚至有些機(jī)型沒有航材，航材只能依靠反復(fù)維修，存在安全隱患。

改革開放以來，國內(nèi)大型公共運輸企業(yè)客運市場發(fā)展逐漸規(guī)范成熟，但通航市場發(fā)展還相對滯后，個別地方還存在無序競爭現(xiàn)象。對于通航市場，亟需國家政策的指導(dǎo)和扶持。救災(zāi)等任務(wù)主要依靠通用航空承擔(dān)，國家應(yīng)大力支持和發(fā)展通用航空的建設(shè)，完善應(yīng)急體系。

（三）人力資源短缺

目前，通航企業(yè)的專業(yè)人員比較短缺，尤其是飛行、機(jī)務(wù)、航務(wù)這三個專業(yè)的人員。通航的作業(yè)任務(wù)性質(zhì)，決定其作業(yè)環(huán)境通常在偏遠(yuǎn)地區(qū)，存在著生活艱苦，勞動強(qiáng)度大，待遇偏低等客觀問題，使得人員思想不太穩(wěn)定，甚至造成人才流失。

1.飛行人員

飛行人員數(shù)量的短缺已成為限制通航企業(yè)發(fā)展的頸瓶。主要原因一是沒有持續(xù)的人員引進(jìn)來源。特別是軍隊實施“推薦函”制度以來，到民航系統(tǒng)的飛行員數(shù)量大大減少。二是通航企業(yè)自身沒有能力培養(yǎng)。現(xiàn)在培養(yǎng)一名持有商用執(zhí)照的飛行學(xué)員，大約需要60多萬人民幣，多數(shù)通航企業(yè)難以承擔(dān)此項費用。三是人員流失嚴(yán)重。通航企業(yè)中的年輕飛行人員，一旦能力和時機(jī)成熟，往往容易跳槽。如之前的A通航，因飛行和機(jī)務(wù)人員的流失，已經(jīng)被局方通知停止運行，B通航個別飛行員私自前往云南F航空公司參加飛行等等。

2.機(jī)務(wù)人員

維修及管理人員取得新執(zhí)照較困難，造成了政策性的人員流失。因通航多年來使用的機(jī)型老舊，維修人員一般僅有一種機(jī)型的專業(yè)知識，而考取新執(zhí)照需要較全面的新知識、新技術(shù)，加之年齡結(jié)構(gòu)偏大，維修人員取得新執(zhí)照較困難。以A通航為例，機(jī)務(wù)維修人員及管理人員14人，9人具有維修放行資格，但只有2人取得了66部維修人員執(zhí)照，且該2人只有PA42機(jī)型簽署；只有1名管理人員通過了資格證書的考試。

（四）管理機(jī)構(gòu)不健全

各公司的各級管理部門設(shè)置較齊全，均設(shè)有航空安全監(jiān)督管理部門。但在安全管理方面，仍有不少隱患：一是人力資源缺乏，個別部門僅有空架子。二是人員培訓(xùn)不足。由于人力資源和資金缺乏，飛行、機(jī)務(wù)和航務(wù)人員每年培訓(xùn)時間不足。

（五）規(guī)章體系不完備

對通航的管理，目前主要依據(jù)CCAR-91和CCAR-145兩部規(guī)章，但在實際執(zhí)行中，仍存在一些問題：缺少必要的咨詢通告，不利于局方對通航企業(yè)實際管理和運行合格審定工作；缺少對飛機(jī)系統(tǒng)及數(shù)據(jù)的收集分析和可靠性管理；飛機(jī)老舊，維修資料不足。

三、建議

隨著我國現(xiàn)代化事業(yè)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)的騰飛，通用航空事業(yè)應(yīng)當(dāng)大有作為，例如公務(wù)飛行、應(yīng)急搶險、緊急醫(yī)療服務(wù)、突發(fā)事件處置等領(lǐng)域。結(jié)合調(diào)研情況，筆者提出以下建議：

1.完善政策法規(guī)

積極爭取國家出臺扶持通航發(fā)展的政策。政策扶持引進(jìn)新機(jī)型，加強(qiáng)航材儲備，逐步淘汰超齡飛機(jī)。對帶有公益性質(zhì)的通航工程建設(shè)，包括機(jī)場、起降點、通導(dǎo)設(shè)施等，在資金、土地、稅收、融資和財政補貼上給予一定的扶持，在市場開發(fā)、人才引進(jìn)等方面給予通航企事業(yè)單位一定的政策支持。成立通航基金會，用于解決通航企事業(yè)單位固定投資問題（購買飛機(jī)）。

梳理現(xiàn)有規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)，制定和完善有利于通航發(fā)展的法律、法規(guī)、規(guī)章和管理文件，利于局方對通航企業(yè)的審定和監(jiān)察。

通航作業(yè)收費，應(yīng)以市場調(diào)節(jié)為主。建議國家對通航作業(yè)指導(dǎo)價格依據(jù)現(xiàn)階段國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。屬于國家任務(wù)的，按照國家指導(dǎo)價格和相關(guān)政策收費。對于燃油成本上漲，應(yīng)考慮出臺通航燃油附加費政策?；謴?fù)國家對農(nóng)林作業(yè)的補助，減免農(nóng)林作業(yè)的稅收。

逐步開放低空空域，除軍事管制區(qū)、禁區(qū)、民航繁忙機(jī)場進(jìn)近區(qū)以外，1000米以下低空為通航飛行區(qū)。通用航空機(jī)場布點的問題，應(yīng)考慮兼顧其應(yīng)急功能（含通用航空直升機(jī)起降點的分布），合理布局通航機(jī)場與起降點；簡化空域?qū)徟掷m(xù)，提高申請、審批和放行的工作效率，為通用航空企業(yè)飛行作業(yè)提供有效時間?？上驳氖?，我們已經(jīng)看到國家在沈陽、廣州等地開展低空空域改革試點工作。國務(wù)院中央軍委空管委《關(guān)于全國低空空域管理改革試點問題的批復(fù)》（國空管[2008]21號）明確指出：沈陽、廣州管制區(qū)，試點1000米以下劃分為管制空域、監(jiān)視空域和報告空域，為2010年全國空域分類管理探索路子，與國際標(biāo)準(zhǔn)接軌。

2.加強(qiáng)安全管理

局方應(yīng)配備專職通航監(jiān)察員，并逐步培養(yǎng)一批通航監(jiān)管工作的業(yè)務(wù)骨干。局方應(yīng)對通航人員訓(xùn)練、航空器維修、航材管理、安全管理等進(jìn)行全面監(jiān)管。加大執(zhí)法力度，查處非法飛行。

切實加強(qiáng)通航專業(yè)技術(shù)隊伍建設(shè)。一是通航企業(yè)要以事業(yè)留人、感情留人，并應(yīng)根據(jù)企業(yè)效益的好轉(zhuǎn)逐步提高技術(shù)人員的待遇。二是要利用民航院校等培訓(xùn)機(jī)構(gòu)開辦通航飛行、適航、航務(wù)等專業(yè)技術(shù)職業(yè)培訓(xùn)，逐步試點開展委培、自培等培養(yǎng)工作，拓寬人才培養(yǎng)渠道，改善現(xiàn)有人員知識結(jié)構(gòu)，適應(yīng)新技術(shù)發(fā)展、新機(jī)型引進(jìn)的需求。三是根據(jù)部隊飛行員進(jìn)入民航任飛行員需部隊推薦函的情況，建議民航局與軍方協(xié)調(diào)，允許通航企業(yè)招錄部隊飛行至最高服役年限的飛行員從事通航飛行工作。

各通航企業(yè)應(yīng)完善安全自查自糾制度，加強(qiáng)風(fēng)險評估管理，配備技術(shù)檢查員和安全監(jiān)察員，完善內(nèi)部安全獎懲、安全教育培訓(xùn)制度，加強(qiáng)內(nèi)部管理。規(guī)范通航管理機(jī)構(gòu)與人員，原則上實行專職人員編制，落實安全責(zé)任。

3.實現(xiàn)“又好又快”發(fā)展

加強(qiáng)通航企事業(yè)單位與地方政府的溝通、協(xié)調(diào)工作，進(jìn)一步發(fā)揮通航企事業(yè)單位在應(yīng)急救援體系中的作用。建議各級政府加大空中救援設(shè)施、設(shè)備的投入。將通航納入各級政府應(yīng)急救援體系，完善機(jī)型配置，定期開展搶險救災(zāi)演練等工作，提高實戰(zhàn)能力。

規(guī)范各機(jī)場對通航的收費。各機(jī)場除在國家規(guī)定的收費項目和標(biāo)準(zhǔn)外，不得擅自增加收費項目和提高收費標(biāo)準(zhǔn)，對于執(zhí)行國家任務(wù)的通航飛行收費應(yīng)有減免優(yōu)惠政策。局方配合地方行政主管部門加大對不正當(dāng)收費的監(jiān)管和查處力度。

完善和細(xì)分關(guān)于通用航空飛行器第三者險的規(guī)定及內(nèi)容。通航應(yīng)按規(guī)定辦理航空第三者責(zé)任險，及時辦理保險續(xù)簽手續(xù)，并上報監(jiān)管辦備案。

將通航和公共客貨、郵劃上一道鴻溝，不利于通航長遠(yuǎn)發(fā)展。通航的發(fā)展，可以走專業(yè)飛行和支線客貨運輸發(fā)展的道路，才能從真正意義上使通航得到發(fā)展。

（感謝民航四川監(jiān)管局張欣、劉洪衛(wèi)、陳貴東、權(quán)康帥、李靖、周強(qiáng)等專家對作者的幫助和指導(dǎo)。相關(guān)通航單位為作者的研究提供了大量、詳實的數(shù)據(jù)和資料。）