摘要：行政主體義務(wù)對行政法關(guān)系乃至于行政法治的走向起著決定性作用，它與行政法中的“權(quán)利”和“權(quán)力”具有同等重要的地位。然而，在我國行政法學(xué)界歷來重視對后兩者的研究而忽視了前者，沒有給行政主體義務(wù)以科學(xué)的定位，這不能不說是行政法學(xué)理論的一大缺憾。行政主體義務(wù)的成立，必須有法律或職權(quán)上的依據(jù)，有行政法上的義務(wù)形態(tài)，有行政法上的權(quán)利主體，有完成義務(wù)的行為能力；行政主體義務(wù)在法律表現(xiàn)上有其獨特之處，它是一個復(fù)雜的義務(wù)鏈條，是管理義務(wù)與服務(wù)義務(wù)的統(tǒng)一，是積極義務(wù)與消極義務(wù)的統(tǒng)一，是職權(quán)義務(wù)與行為義務(wù)的統(tǒng)一，是法規(guī)義務(wù)與契約義務(wù)的統(tǒng)一；行政主體義務(wù)對行政職權(quán)定“責(zé)”，對行政法關(guān)系定“性”，對行政行為定“量”，對行政救濟定“度”有重要的法律意義。

關(guān)鍵詞： 行政主體；義務(wù)；法律意義

中圖分類號：DF31

文獻標(biāo)識碼：A

“義務(wù)與權(quán)利相對待，有權(quán)利即有義務(wù)。行政法上的義務(wù)，亦即與行政法上的權(quán)利相對待的義務(wù)?！保?］可見，在行政法中，義務(wù)與權(quán)利具有同等重要的意義。然而，我國學(xué)界在探討行政法問題時似乎對“權(quán)力”、“權(quán)利”等主動性概念更感興趣，而對義務(wù)的研究少之又少

（注：我國第一部全國統(tǒng)編的行政法教科書雖然著述了行政法關(guān)系的概念和內(nèi)容，然而，在講授行政機關(guān)在行政法關(guān)系中的地位時，僅僅列舉了行政機關(guān)在行政法關(guān)系中所享有的4種權(quán)利，即形成權(quán)、命令權(quán)、處罰權(quán)、管理權(quán)，對行政機關(guān)應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)沒有任何說明。參見王珉燦行政法概要［M］北京：法律出版社，1983：2第二部行政法統(tǒng)編教材根本沒有涉及到行政法關(guān)系以及行政法關(guān)系中的權(quán)利義務(wù)，在“行政主體資格”一章也只對行政主體資格的取得作了概括，沒有提到行政主體義務(wù)的概念。參見王連昌主編：《行政法學(xué)》，北京：中國政法大學(xué)出版社1994年版，第102頁。第三部行政法統(tǒng)編教材更是提出了一個非常令人費解的概念，即認(rèn)為行政主體的權(quán)利與義務(wù)是重合的，即行政主體行使的廣泛權(quán)利反過來說也就是義務(wù)，由此可見，其基本上忽略了行政主體義務(wù)的研究。參見羅豪才行政法學(xué)［M］北京：中國政法大學(xué)出版社1996：25）。筆者認(rèn)為，就行政主體以及行政權(quán)而論，義務(wù)無論在理論闡釋中，還是在實際運作中都具有決定性的意義。這既是因為權(quán)利不能離開義務(wù)而成為獨立的存在物，也是因為權(quán)力本身若脫離了義務(wù)便無法進一步推演。行政主體義務(wù)對于行政法關(guān)系乃至于行政法治的走向有著決定性的作用，正是基于此點，筆者將對行政主體義務(wù)的法律地位作一系統(tǒng)探討。

一、行政主體義務(wù)的界定

行政主體義務(wù)是指由行政法規(guī)范規(guī)定的行政主體在行政過程以及行政法關(guān)系中的職責(zé)、任務(wù)和相關(guān)的行政使命。行政主體義務(wù)作為一個范疇概念最早出現(xiàn)在倫理學(xué)中，“作為行政倫理重要范疇的行政主體義務(wù)是指行政主體的道德義務(wù)?！保?］就是說，在進入行政法狀態(tài)之前，即我們通常所說的“前行政法狀態(tài)”的情況下行政主體義務(wù)就已經(jīng)存在，這時的義務(wù)是受行政倫理制約的義務(wù)。應(yīng)當(dāng)說，行政倫理范疇的行政義務(wù)為后來行政法上行政主體義務(wù)的形成起了決定性作用（注：“行政道德義務(wù)是多方面的，從忠于憲法和法律，保守國家機密到廉政勤政等，都是行政道德義務(wù)的要求，但其最核心、最根本的內(nèi)容是忠誠并服務(wù)于國家和人民?！笨梢?，行政管理義務(wù)對行政法上行政主體的義務(wù)內(nèi)容及其形成產(chǎn)生了重要影響，一些國家在行政法制定時，將原來屬于行政倫理義務(wù)的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為了行政主體在法律上的義務(wù)。參見朱貽庭倫理學(xué)大辭典［M］上海：上海辭書出版社，2002：224張載宇行政法要論［M］臺北：漢林出版社，1978：62），但行政法上的行政主體義務(wù)畢竟不同于行政倫理中的義務(wù)，其主要區(qū)別在于形成行政主體義務(wù)的規(guī)則體系有所不同；行政主體義務(wù)是以公務(wù)法人身份出現(xiàn)的義務(wù)，即義務(wù)主體是行政機關(guān)或者法律、法規(guī)授權(quán)的組織，而不是行政公職人員依《公務(wù)員法》或者《公務(wù)員服務(wù)法》（注：我國臺灣地區(qū)有專門的《公務(wù)員服務(wù)法》，它的內(nèi)容是有關(guān)公務(wù)員履行職責(zé)時的義務(wù)，是歸屬于公務(wù)員個人的義務(wù)，而不是行政主體的義務(wù)。一些國家的憲法在規(guī)定行政系統(tǒng)的義務(wù)時，也將行政主體義務(wù)與公務(wù)員的義務(wù)予以區(qū)分。）而確定的屬于個體的義務(wù)。行政主體的義務(wù)是由行政職權(quán)派生的，與職權(quán)有著相輔相承的關(guān)系，而行政公職人員的個體義務(wù)則與作為行政權(quán)范疇的職權(quán)無直接關(guān)系；行政主體義務(wù)不同于行政行為，行政行為是行政主體在行政法上的作為或者不作為，而這種作為或者不作為是行政主體對行政職權(quán)的運用，行政主體義務(wù)則是更深層次的東西。嚴(yán)格地講它是“法律為保障特定利益而課以行政相對人以一定作為或不作為之拘束力?！保?］134就是說，行政主體義務(wù)是對行政主體作為與不作為的約束力，這是其與行政行為的本質(zhì)區(qū)別。當(dāng)然，行政主體義務(wù)也常常以作為或不作為的方式表現(xiàn)出來。上列三個方面是我們探究行政主體義務(wù)時必須首先澄清的問題。若將行政主體義務(wù)概念進一步延伸的話，其有下列本質(zhì)屬性。

其一，行政主體義務(wù)是歸屬于行政主體的義務(wù)。“行政主體是依法享有國家行政職權(quán)，代表國家獨立進行管理并獨立參加行政訴訟的組織?！保?］這是關(guān)于行政主體的一個頗具代表性的定義，該定義表明行政主體與“國家”有著不可分割的關(guān)系，它是代表國家行使行政職權(quán)的機關(guān)或者組織。這就牽涉到行政主體義務(wù)與國家行為或國家義務(wù)的關(guān)系，即是說，行政主體義務(wù)是否就是國家義務(wù)，或者反過來說，國家義務(wù)是否就是行政主體義務(wù)。這兩個命題的第一個命題即國家義務(wù)就是行政主體義務(wù)的說法顯然不能成立，理論界也普遍這樣認(rèn)為；而第二個命題即行政主體義務(wù)就是國家義務(wù)則被理論界認(rèn)同，而且這種認(rèn)同并不是個別現(xiàn)象。如有教科書指出：“國家行政機關(guān)的權(quán)利，又稱職權(quán)，具有國家強制力，是一種國家職權(quán)。國家行政機關(guān)的義務(wù)，就是國家行政機關(guān)的職責(zé)。各級國家行政機關(guān)是各級國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，其基本職能就是執(zhí)行國家的法律、法規(guī)和決議，其義務(wù)也是一種國家義務(wù)?！保?］筆者認(rèn)為，理論界的這種認(rèn)識存在一定的錯誤。行政主體義務(wù)雖為國家通過法律為其確定的義務(wù)，但行政主體的義務(wù)本身并不能等同于國家義務(wù)，也就是說行政主體的義務(wù)不是國家義務(wù)，而僅僅是行政主體自己的義務(wù)。一方面，行政主體與國家是兩個主體，其與國家是一種公法上的契約關(guān)系（注：行政主體與國家雖不曾有類似于合同書的東西將二者的權(quán)利義務(wù)確定下來，但是一國的憲法和政府組織法似乎都將行政主體與國家的關(guān)系確定為服務(wù)關(guān)系，而這樣的關(guān)系就是一種類似于合同的關(guān)系。我國行政法教科書一般這樣認(rèn)為：行政主體是由國家設(shè)置，代表國家行使國家職能；但不進一步指出這種代表是一種什么性質(zhì)的行為。參見姜明安行政法與行政訴訟法［M］北京：北京大學(xué)出版社，高等教育出版社，1999：92），它代表國家行使行政職權(quán)，獲得了一定的物質(zhì)和精神利益，正是這種利益導(dǎo)致了它在法律上必須承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。另一方面，行政主體所為的是一種法律行為，而不是國家行為，國家通過法律的形式對行政主體定職定責(zé)，行政主體本身并不能將自己的行為與國家行為相等同。如果我們錯誤地將行政主體義務(wù)等同于國家義務(wù)，那么，我們便必然陷入到在控制行政主體行政行為和行政權(quán)時控制了國家行為和國家政權(quán)的泥塘中去。

其二，行政主體義務(wù)是存在于行政過程中的義務(wù)。行政主體義務(wù)究竟是一個靜態(tài)概念還是一個動態(tài)概念，這在行政法學(xué)界也是一個爭論不休的問題。一種觀點認(rèn)為行政主體義務(wù)是一個靜態(tài)概念，所謂靜態(tài)概念是指行政主體義務(wù)是靜止的，如果不是絕對靜止也是相對靜止，該靜止性表現(xiàn)在行政主體義務(wù)是在國家設(shè)立行政機關(guān)時就已經(jīng)確定好的，無論行政機關(guān)如何變化義務(wù)則是相對穩(wěn)定的，法律規(guī)則的穩(wěn)定性決定了行政主體義務(wù)的穩(wěn)定性。有學(xué)者將這種穩(wěn)定性描述為一種恒定狀態(tài)：“行政法中權(quán)利——職責(zé)關(guān)系、權(quán)力——義務(wù)關(guān)系都是這一最本質(zhì)的關(guān)系的展開。以權(quán)利為始點，權(quán)利——權(quán)力關(guān)系、權(quán)力——義務(wù)關(guān)系也都是為了實現(xiàn)權(quán)利而形成的，所以權(quán)利又是一切法律關(guān)系的歸宿。”［5］這種將權(quán)利與義務(wù)高度抽象化的思維方式便是對行政主體義務(wù)恒定性的描述。行政主體義務(wù)靜止性理論雖然有一定的道理，然而，其基本的思維進路是不能成立的，因為權(quán)利與義務(wù)是在復(fù)雜的法律關(guān)系運作過程中體現(xiàn)自身價值的。鑒于上述原因，便有了第二種關(guān)于行政主體義務(wù)認(rèn)識的進路，即動態(tài)化進路。該論認(rèn)為行政主體義務(wù)是動態(tài)的，處于不斷的運行之中。行政主體義務(wù)發(fā)生于行政權(quán)的運作過程中，也許，法律規(guī)則在規(guī)定行政主體義務(wù)時并沒有考慮它的動態(tài)性，然而，一旦被寫進法律規(guī)則中的行政主體義務(wù)要有實質(zhì)意義的內(nèi)容就必然發(fā)生于行政進程之中?！爱?dāng)公民、法人的合法權(quán)益遭受到行政機關(guān)的不法侵害時，行政機關(guān)負(fù)有賠償其損失的義務(wù)；行政機關(guān)因執(zhí)行法律或因公共利益的需要，損害了公民或法人的利益，行政機關(guān)有依法予以相應(yīng)補償?shù)牧x務(wù)?！保?］40這便是行政主體義務(wù)動態(tài)化的具體表現(xiàn)。

其三，行政主體義務(wù)是對應(yīng)多個相關(guān)主體的義務(wù)。在行政法教科書中或者說在傳統(tǒng)的行政法學(xué)理論中有學(xué)者認(rèn)為行政主體的權(quán)利義務(wù)與行政相對人的權(quán)利義務(wù)是相互對應(yīng)的，即行政主體的權(quán)利就是行政相對人的義務(wù)，行政主體的義務(wù)就是行政相對人的權(quán)利，反之亦然。筆者將這種行政主體義務(wù)對應(yīng)物的單一性稱之為“義務(wù)對應(yīng)主體單一論”。（注： “義務(wù)對應(yīng)主體單一論”的形成是由我國長期以來對于行政法關(guān)系的理解決定的，我們將行政法關(guān)系定義為在行政管理活動過程中行政主體與管理相對一方形成的關(guān)系。顯然，相對一方就是行政機關(guān)管理的一方，因此行政機關(guān)的權(quán)利是指向它的，義務(wù)也是指向它的。參見侯洵直中國行政法［M］鄭州：河南人民出版社，1987：7）此論在我國行政法學(xué)界幾乎占統(tǒng)治地位。之所以會形成這樣的理論，主要是因為我國行政法學(xué)界對行政法關(guān)系存在單一范疇的認(rèn)識，即我們一般把行政法關(guān)系僅僅限定在行政主體與行政相對人之中，而沒有將行政法關(guān)系拓展到行政主體與其他主體的關(guān)系之中。由于行政法關(guān)系僅僅是這種單一形態(tài)，那么，便順理成章地得出行政法關(guān)系主體義務(wù)的對應(yīng)一方就是行政相對人；但是，隨著我國行政法治進路的不斷多元化，行政主體義務(wù)的對應(yīng)主體便不能單單理解為行政相對人。事實上，行政主體義務(wù)所對應(yīng)的是多個層面的主體，如行政主體對應(yīng)于立法機關(guān)的義務(wù)、行政主體對應(yīng)于司法機關(guān)的義務(wù)、行政主體對應(yīng)于不同層次行政機關(guān)的義務(wù)。而且，上列每一種對應(yīng)主體都可以向行政主體期求這樣那樣的權(quán)利，如立法機關(guān)可以向行政機關(guān)期求質(zhì)詢權(quán)，行政主體便產(chǎn)生了答復(fù)的義務(wù)；司法機關(guān)可以向行政主體期求行政行為司法審查的權(quán)利，行政主體便有了應(yīng)訴的義務(wù)；上級行政機關(guān)可以向下級行政機關(guān)期求指揮的權(quán)利，下級行政機關(guān)便有了服從的義務(wù)，等等。行政主體義務(wù)對應(yīng)主體的是否多元化既可以反映一個國家行政法治水平的高低，又能夠衡量一個國家行政權(quán)運作過程中行政主體的責(zé)任水平。（注：行政法的理論和行政法治的實踐實際上有兩個不同的類型，也就是我們經(jīng)常所講的“限權(quán)法”類型和“管理法”類型。在“限權(quán)法”理念指導(dǎo)下，行政法關(guān)系主要是立法機關(guān)和司法機關(guān)與行政機關(guān)之間的關(guān)系，立法機關(guān)通過立法權(quán)約束行政權(quán)，司法機關(guān)通過司法審查約束行政權(quán)。在“限權(quán)法”理念下行政機關(guān)與被管理者的關(guān)系只是行政法關(guān)系的一種形態(tài)，而不是全部形態(tài)。在“管理法”理念指導(dǎo)下，行政法關(guān)系主要是行政機關(guān)與被管理者的關(guān)系，我國行政法關(guān)系單方面性的理論就是在“管理論”的基礎(chǔ)上形成的。）

其四，行政主體義務(wù)是強制性義務(wù)?！靶姓赖铝x務(wù)與行政法律義務(wù)的不同主要在于：前者是行政主體自覺自愿履行的義務(wù)，而后者是強制性的職責(zé)規(guī)定；行政道德義務(wù)的履行不以獲得相應(yīng)的權(quán)利為前提，而行政法律義務(wù)的履行則與相應(yīng)的法定職責(zé)相對應(yīng)?！保?］224這是學(xué)者們對行政主體道德義務(wù)和法律義務(wù)的區(qū)分。行政主體的義務(wù)有諸多來源，如有傳統(tǒng)的來源，就是一個國家長期以來的行政傳統(tǒng)形成了行政主體無形的義務(wù)形態(tài)；還有如來源道德上的來源，它是指行政道德，即人們在法律規(guī)則以外對行政主體行為的評價等等。在行政法中，行政主體道德上的來源也罷，傳統(tǒng)上的來源也罷，甚或其他方面的來源也罷，都不是行政主體義務(wù)的法定來源。換句話說，我們在行政法上所研究的行政主體的義務(wù)不包括道德義務(wù)、傳統(tǒng)義務(wù)等。行政法所關(guān)注的行政主體的義務(wù)僅僅是來自于憲法和法律以及其他正式的法律淵源所賦予行政主體的義務(wù)。行政法上行政主體義務(wù)的來源便決定了行政主體義務(wù)不能僅僅依靠行政主體的自主意志決定履行與否，即行政主體自愿也好，非自愿也好，一旦某一行為準(zhǔn)則被確定為行政主體在行政法上的義務(wù)，其就具有必須予以執(zhí)行的責(zé)任。從這個意義上講，行政主體的義務(wù)若在行政法的范圍內(nèi)論之都具有強制性，都是一種強制義務(wù)。行政主體義務(wù)之所以在行政法上具有重要地位與義務(wù)本身的強制性不可分割。（注：義務(wù)的強制作用是指“不得由義務(wù)人任意變更或免除之謂，故義務(wù)人必須履行其義務(wù)，否則為違反義務(wù)，受法律上的制裁，是為拘束力之效果?！眳⒁娡繎熏撔姓ㄔ恚跰］臺北：臺北五南圖書出版公司，1983：134）

二、行政主體義務(wù)成立的法律要件

行政主體義務(wù)應(yīng)當(dāng)是一個規(guī)范概念，所謂規(guī)范概念是指它在行政法上應(yīng)當(dāng)具有獨立完整且公認(rèn)的定在。一則，行政主體義務(wù)應(yīng)當(dāng)是一個獨立概念，具有獨立的解釋行政法問題的能力，這一點是非常關(guān)鍵的。若行政主體義務(wù)沒有這樣的能力，不能扮演解釋相關(guān)問題的角色，那么，其在行政法治和行政法理中的地位便是十分欠缺的。誠然，我國行政法學(xué)體系中很早就有了行政主體義務(wù)的概念，但是，在我國行政法治和行政法理中，行政主體義務(wù)并不是一個獨立的工具性或闡釋性概念，它常常被歸化于其他相關(guān)的概念之中，如我們常常將行政主體義務(wù)與行政法關(guān)系聯(lián)系起來，使其成為行政法關(guān)系中的一個子概念（注：如有學(xué)者認(rèn)為“權(quán)利義務(wù)為相對之名詞，國家及人民，在公法關(guān)系上既享有一定的權(quán)利，自然負(fù)有相當(dāng)之義務(wù)，就國家之義務(wù)而言，對于自由權(quán)，有不得違反侵害之義務(wù)，對于受益權(quán)有作為之義務(wù)，對于參政權(quán)平等權(quán)有承認(rèn)其權(quán)利之義務(wù)?！边€有學(xué)者認(rèn)為：“行政法關(guān)系與行政關(guān)系的區(qū)別在于：后者未經(jīng)法律調(diào)整，只是一種事實社會關(guān)系，而前者是依據(jù)法律發(fā)生的，或者雖非根據(jù)法律發(fā)生，但法律已對關(guān)系雙方當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)作了規(guī)定，雙方關(guān)系已進法律調(diào)整之中：當(dāng)事人的相應(yīng)權(quán)利受到法律保護，當(dāng)事人的相應(yīng)義務(wù)必須履行，如違反義務(wù)，則要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任?！鄙狭袃烧摱紝⒘x務(wù)視為行政法關(guān)系的一個子概念，而不是一個獨立的概念范疇。參見林紀(jì)東行政法新論［M］臺北：五南圖書出版有限公司，1985：90姜明安行政法學(xué)［M］北京：法律出版社，1998：11），似乎離開了行政法關(guān)系，行政主體義務(wù)就不具有實質(zhì)性意義。我們還常常將行政主體義務(wù)的概念與行政責(zé)任的概念相混淆，這些都使得行政主體義務(wù)失去了獨立地解釋行政法問題的能力，失去了獨立地建構(gòu)行政法治體系的資格。二則，行政主體義務(wù)應(yīng)當(dāng)具有行政法上的定在。所謂行政法上的定在，是指其本身的內(nèi)涵和外延以及法律形式上應(yīng)當(dāng)具有相對的確定性，而不能夠在此一場合具有這樣的意義，而在彼一場合則具有那樣的意義。筆者查閱了相關(guān)國家的憲法，有些國家在其《憲法》條文中明確規(guī)定了行政主體的義務(wù)及其范疇，有些國家則以暗含的形式規(guī)定了行政主體的義務(wù)，而絕大多數(shù)國家的憲法并無行政主體義務(wù)的獨立概念。（注：例如《古巴共和國憲法》第97條規(guī)定：“部長會議向全國人民政權(quán)代表大會負(fù)責(zé)并定期報告自己的工作。”《希臘共和國憲法》第85條規(guī)定：“依照關(guān)于部長責(zé)任的法律的規(guī)定，內(nèi)閣成員和副部長應(yīng)對政府的總政策負(fù)集體責(zé)任，并對各自職權(quán)范圍內(nèi)的活動或失職行為負(fù)個人責(zé)任?！眳⒁娛掗攀澜缰ǖ溥x編（憲法卷）［G］北京：中國民主法制出版社，1997：183）由此可見，行政主體義務(wù)的不規(guī)范性是一個普遍性的問題?；谶@樣的實際，筆者認(rèn)為，我們有必要為行政主體義務(wù)確立一些法律要件。

第一，行政主體義務(wù)的成立，要求必須具有法律或職權(quán)上的依據(jù)?！肮P(guān)系是法律關(guān)系的一種，同一般法律關(guān)系一樣，其內(nèi)容也是由公法關(guān)系的權(quán)利與義務(wù)，即公權(quán)與公義務(wù)構(gòu)成的。關(guān)于公權(quán)與公義務(wù)，第一，私法上的權(quán)利義務(wù)是比較典型的一般性的權(quán)利和義務(wù)，將公權(quán)與公義務(wù)與之進行比較，明確不同的性質(zhì)、內(nèi)容和特殊性，是必要而有益的；第二，還需要明確公權(quán)、公義務(wù)與類似于個人公權(quán)的反射利益的差異；第三，應(yīng)研究由于公法上的特別原因所產(chǎn)生的公權(quán)上的特殊權(quán)力關(guān)系?！保?］可見，作為公義務(wù)范疇的行政主體義務(wù)是受公法調(diào)整和規(guī)范的。該概念揭示了行政主體義務(wù)的第一個構(gòu)成要件就是必須有法律或職權(quán)上的依據(jù)。作為法律依據(jù)是指行政主體義務(wù)由法律規(guī)范規(guī)定，任何一個屬于行政主體義務(wù)的東西都應(yīng)當(dāng)從憲法和相關(guān)的法律規(guī)則中找到依據(jù)。如1919年頒布的《魏瑪憲法》第88條規(guī)定：“郵政、電報、電話事業(yè)，專屬于聯(lián)邦。郵票全聯(lián)邦一律。聯(lián)邦政府得聯(lián)邦參政會之同意，得頒布交通規(guī)則及使用交通設(shè)備應(yīng)納之費，并得將此權(quán)委托于聯(lián)邦郵務(wù)部。關(guān)于郵政、電報、電話之交通事務(wù)及其價目表，聯(lián)邦政府如得聯(lián)邦參政會之同意，得酌設(shè)顧問機關(guān)。關(guān)于與外國訂立交通上之條約事件，專屬聯(lián)邦。”［7］該條文對聯(lián)邦政府相關(guān)義務(wù)作了規(guī)定。當(dāng)然，行政主體大多數(shù)義務(wù)應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在法律規(guī)則之中，尤其部門行政管理的法律規(guī)范之中。例如《中華人民共和國行政處罰法》第31條規(guī)定：“行政機關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利?！边@一規(guī)定非常具體地規(guī)定了行政主體在行政處罰中的告知義務(wù)。在行政法治中，行政主體義務(wù)還有一部分不是或者沒有直接的法律依據(jù)，但具有職權(quán)上的依據(jù)。所謂職權(quán)上的依據(jù)就是指該義務(wù)是從行政主體所享有的行政職權(quán)推演出來的。在這種情況下，法律所規(guī)定的是行政主體的職權(quán)或權(quán)利，而這一職權(quán)或權(quán)利包含了相應(yīng)的義務(wù)。如《中華人民共和國兵役法》規(guī)定行政主體有征兵之職權(quán)，該職權(quán)同時隱含了行政主體諸多的義務(wù)，如照顧軍人家屬、提供撫恤金等。行政主體義務(wù)必須具有法律上的依據(jù)，也可以通過依法行政原則得到反證。按照依法行政原則，行政主體的職權(quán)或者權(quán)力必須依法取得，與之對應(yīng)行政主體的義務(wù)也必須符合依法行政原則的要求，因為義務(wù)的擴大有時可能就是職權(quán)或權(quán)利的擴大。再則，行政主體一旦與國家形成行政契約關(guān)系，這種關(guān)系就應(yīng)當(dāng)是一種雙向約束的關(guān)系，即既約束行政主體又約束國家，義務(wù)的法律準(zhǔn)據(jù)就是這種雙向約束的具體表現(xiàn)。

第二，行政主體義務(wù)的成立，要求必須有行政法上的義務(wù)形態(tài)。凱爾森認(rèn)為：“相對的義務(wù)是對于某個特定人的義務(wù)；而絕對的義務(wù)是對于無定數(shù)人或一切人的義務(wù)。不殺人、不偷竊、不干涉他人的處分其財產(chǎn)，都是絕對的義務(wù)。債務(wù)者向其債權(quán)者還借款的義務(wù)，是相對的義務(wù)。相對的狹義權(quán)利，僅僅對待于某個特定人的義務(wù)；而絕對的權(quán)利都引起無數(shù)人的義務(wù)。典型的相對權(quán)利，是債權(quán)者對于債務(wù)者的權(quán)利；他只有向債務(wù)者要求收回貸款的權(quán)利。典型的絕對權(quán)利是所有權(quán)；所有人有要求任何人不得過問其處分財產(chǎn)的權(quán)利。絕對的義務(wù)，對待于絕對的權(quán)利；相對人義務(wù)，對待于相對的權(quán)利?！保?］這是對法律義務(wù)理論的一個高度概括，表明法律上的義務(wù)無論在什么情況下都有一定的外形，通過這種外形將具體的人或者具體的事套進義務(wù)的框架之內(nèi)。法律的價值就是通過權(quán)利義務(wù)的具體化、人格化而體現(xiàn)國家意志或者抽象意志的。正如盧梭所指出的：“我說法律的對象永遠(yuǎn)是普遍性的，我的意見是指法律只考慮臣民的共同體以及抽象的行為，而絕不考慮個別的人以及個別的行為。因此，法律很可以規(guī)定各種特權(quán)，但是它都不能指名把特赦賦予某一個。法律可以把公民劃分為若干等級，甚至于規(guī)定取得該等級的權(quán)利的種種資格，但是它卻不能指名把某某人列入某個等級之中?！保?］但法律規(guī)則的抽象性最終還是需要具體化的，對于法律規(guī)則的具體化而言，其中義務(wù)便是一個最好不過的替代物。進而言之，行政主體義務(wù)不是抽象的，而是具體的和現(xiàn)實的，這就自然而然地產(chǎn)生了我們所講的行政主體義務(wù)的第二個要件，即行政法上的義務(wù)形態(tài)。所謂行政法上的義務(wù)形態(tài)就是指行政主體義務(wù)通過具體的要素和形式體現(xiàn)出來。傳統(tǒng)行政法理論認(rèn)為，行政主體的義務(wù)形態(tài)可依各種各樣的標(biāo)準(zhǔn)進行分類，如可依行政法關(guān)系的范圍分為概括的義務(wù)、對待的義務(wù)、特定的義務(wù)?？梢懒x務(wù)自身的內(nèi)容分為執(zhí)法及守法的義務(wù)、給付的義務(wù)、受理的義務(wù)、保護的義務(wù)、平等對待的義務(wù)等。（注：從上列關(guān)于行政主體義務(wù)的分類可以看出，行政主體義務(wù)并不僅僅存在于行政主體與行政相對人的關(guān)系之中，如就“概括的義務(wù)”而論，“此種義務(wù)的內(nèi)涵而言，可以包括國家與政府職能的全部，亦即國家應(yīng)促使政府發(fā)揮此等職能，負(fù)起增進國家安定繁榮及人民福祉的責(zé)任?！眳⒁姀埣已笮姓ǎ跰］臺北：三民書局，1998：181）總之，行政主體義務(wù)必須以一定的法律形式表現(xiàn)出來，否則，其便不一定有實質(zhì)性的內(nèi)容。（注： 關(guān)于行政法關(guān)系中主體與客體的問題在行政法學(xué)界存在不同認(rèn)識，有學(xué)者認(rèn)為所有行政法關(guān)系的參加者都是行政法關(guān)系的主體；有學(xué)者認(rèn)為主體只有行政機關(guān)，而行政相對人是客體；還有學(xué)者認(rèn)為主體與客體可以互換。參見管歐中國行政法總論［M］臺北：藍(lán)星出版公司，1984：73）

第三，行政主體義務(wù)的成立，要求必須有行政法上的權(quán)利主體?！胺芍黧w的意義一般用來是指可以成為主觀權(quán)利執(zhí)掌者的分子而言（我特別盡量使用最普通的名詞）。法律主體的問題就是要明確一個分子必須具備哪些條件才能成為主觀權(quán)利的執(zhí)掌者；要弄清楚是否客觀法可以任意限定這些條件，或相反地，不論客觀法上如何規(guī)定，是否有某些條件，能使一個分子成為主觀權(quán)利的執(zhí)掌者，當(dāng)然這些一定是不能缺少的。”［10］這一關(guān)于法律關(guān)系主體的哲理揭示表明，法律關(guān)系中的義務(wù)主體的對應(yīng)物是權(quán)利主體，權(quán)利主體最為本質(zhì)的特征在于它是主觀或客觀權(quán)利的執(zhí)掌者。狄驥的這一論斷雖然是就法律關(guān)系的一般理論而言的，但是，它對于行政法關(guān)系同樣具有實質(zhì)意義，即使說，在行政法關(guān)系中，義務(wù)主體和權(quán)利主體是一種平等和雙向式的關(guān)系形式，當(dāng)行政主體具有權(quán)利時其就是權(quán)利主體，而與它對立的另一行政法關(guān)系當(dāng)事人就是義務(wù)主體，行政主體所執(zhí)掌的權(quán)利也正是通過另一方當(dāng)事人所為的行為而化為實質(zhì)內(nèi)容的。反過來說，當(dāng)行政法關(guān)系中的另一方當(dāng)事人為權(quán)利主體時，其執(zhí)掌的權(quán)利就是通過行政主體的義務(wù)而具有實質(zhì)意義的。然而，這一非常簡單的對應(yīng)關(guān)系原理在我國行政法學(xué)界卻被忽視了，我們在行政法中甚至將行政主體視為惟一主體，而將行政相對人視為客體，其中行政相對人的提法就將它置于了永遠(yuǎn)的義務(wù)主體之下。我們說，行政主體義務(wù)必須有行政法上的權(quán)利主體就是說行政主體義務(wù)實際上是另一當(dāng)事人執(zhí)掌的權(quán)利的物質(zhì)化。當(dāng)然，執(zhí)掌權(quán)利者就是權(quán)利主體，它們包括在具體的行政法關(guān)系中的公民、法人和其它社會組織，還包括立法機關(guān)或者司法機關(guān)。當(dāng)我們在談到立法機關(guān)和司法機關(guān)時，是就某一具體的機關(guān)而言的，因為行政主體的義務(wù)是具體的。此一要件對于我們重構(gòu)行政法治體系有著非常重要的指導(dǎo)意義，因為它體現(xiàn)了行政法中的一種公平、平等的價值，而不是傳統(tǒng)行政法治中的單方面性價值。

第四，行政主體義務(wù)的成立，要求必須有完成義務(wù)的行為能力。“行為能力是指在法律上享受和行使權(quán)利或承擔(dān)義務(wù)和責(zé)任的能力，它是具有法律人格的人或?qū)嶓w的特質(zhì)之一。”［11］在法律關(guān)系中，不論權(quán)利主體還是義務(wù)主體都必須具有法律上的行為能力。我們知道，自然人的行為能力和組織實體的行為能力是有所不同的。自然人的行為能力一般根據(jù)不同的民事法律規(guī)定在不同的政權(quán)體制之下其表現(xiàn)有所不同［12］，由于本文主要探討行政主體義務(wù)，因此對于自然人的行為能力問題不作細(xì)述。組織或者實體的行為能力在理論界有不同認(rèn)識，一般認(rèn)為，只要某種組織在成立時具有法人資格其就具有當(dāng)然的行為能力。然而，在行政法中問題并不是這么簡單，行政主體是否有行為能力并不是說其行使了某種職權(quán)就具有了當(dāng)然的行為能力。我們知道，行政法中除了行政機關(guān)外，還有一些特殊的行使行政權(quán)的組織，如通過授權(quán)而行使權(quán)力的主體，通過接受委托而行使權(quán)力者。也就是說，在行政法中不是某一組織行使權(quán)力其就具有當(dāng)然的行為能力。即便是一個行政機關(guān)，也會因越權(quán)、濫用職權(quán)等變成無行為能力的主體。 （注：行政行為主體合法以及主體具備行為能力有很多標(biāo)準(zhǔn)：一則行政主體必須是一個合格的主體，即依法成立；二則，行政主體在做出行為時，有相應(yīng)的職權(quán)；三則，行政決定的形成必須符合法定程序，若違反上述三者就是缺乏行為能力的行政主體。）行政主體義務(wù)的構(gòu)成要件中必須把行政主體自身的行為能力考慮進去，因為對于權(quán)利主體而言獲得實惠才是最為本質(zhì)的東西，這種實惠既決定于有一個行政法上的義務(wù)主體，還決定于該義務(wù)主體具有實施義務(wù)的行為能力。如果在一個行政過程中，當(dāng)事人有某種執(zhí)掌權(quán)利的可能從而成為權(quán)利主體，此時，便必然有一個行政主體作為義務(wù)主體與他相對應(yīng)，若他在不幸的情況下對應(yīng)了一個無行為能力的行政主體，那么，他實際上是一個虛幻的權(quán)利執(zhí)掌者。行政系統(tǒng)中，行政組織的不規(guī)范、行政過程的越權(quán)、行政職權(quán)的濫用等等都可以使義務(wù)主體無行為能力。故而，規(guī)范化的行政主體義務(wù)要求行政主體本身具有行政法上的行為能力。

三、行政主體義務(wù)的法律特征

行政主體義務(wù)的法律特征是指行政主體義務(wù)在法律表現(xiàn)上的獨特之處，這種獨特之處將行政主體的義務(wù)與其他組織的義務(wù)區(qū)別開來，將行政主體的義務(wù)與國家義務(wù)區(qū)別開來，將行政主體義務(wù)與行政相對人的義務(wù)區(qū)別開來，等等。行政主體義務(wù)的法律特征是一個非常重要的理論和實踐問題，我們要揭示行政主體義務(wù)的法律地位就必須從其法律特征入手，只有澄清了行政主體義務(wù)的法律特征，行政主體義務(wù)的法律地位才能迎刃而解。對于行政主體義務(wù)法律特征的研究必須和行政主體的法律地位結(jié)合起來。行政主體在一國的憲法和政府組織法中都作了規(guī)定。在不同的憲政體制、不同的國家政權(quán)體系之下，行政主體的地位就有所不同。在三權(quán)分立的政權(quán)體制之下，行政主體處在與立法、司法對應(yīng)的地位上，同時，它們又都對公眾負(fù)有責(zé)任，行政主體與公眾直接打交道。（注： 一般認(rèn)為，行政主體是主權(quán)者和公眾之間的銜接者，盧梭在《社會契約論》中提出了著名的比例中項理論，即行政機關(guān)處在一個比例中項上，它的一端是主權(quán)者，另一端則是公眾，這一理論對我們研究行政主體義務(wù)具有重要的指導(dǎo)意義。）在這種政權(quán)體制之下，行政主體對立法、司法的義務(wù)是一種狀態(tài)，對公眾的義務(wù)又是一種狀態(tài)，行政主體具有多重的義務(wù)主體身份。在議行合一的政權(quán)體制之下，行政主體起著承上啟下的作用，對上其必須對權(quán)力機關(guān)負(fù)責(zé)，他的諸多義務(wù)既從權(quán)力機關(guān)制定的法律規(guī)則中來，又同時對權(quán)力機關(guān)負(fù)有具體的法律義務(wù)。對下其必須對行政相對人和行政事態(tài)承擔(dān)義務(wù)。同時，行政主體對作為一個集合概念的國家也承擔(dān)義務(wù)?！傲⒎ㄕ邽槁男辛x務(wù)想出了一種聰明的辦法，他將部分教育開支和絕大部分救濟開支交由本屬于他的行政體，即省、市負(fù)擔(dān)。這樣，通過義務(wù)支出制度，國家就可以直接強制省、市履行義務(wù)保證教育救濟公用事業(yè)的正常進行。”［13］可見，行政主體義務(wù)是一個復(fù)雜的義務(wù)鏈條，筆者將通過下列概括將行政主體義務(wù)法律屬性的復(fù)雜性游離出來。

之一，管理義務(wù)與服務(wù)義務(wù)相統(tǒng)一的特征。行政主體履行行政管理職能這是不爭的事實，行政主體的管理職能所具有的性質(zhì)我們也似乎已經(jīng)澄清，即行政管理職能是行政主體的一種行政職權(quán)，大多數(shù)行政法教科書在論行政主體的職權(quán)范圍時都將行政主體的管理權(quán)放在所有權(quán)力之首。（注： 如有學(xué)者認(rèn)為“行政主體指能以自己的名義實施國家行政權(quán)（表現(xiàn)為行政管理活動），并對行為效果承擔(dān)責(zé)任的組織?！姓黧w有四個特征：第一，行政主體是一種組織，而不是個人。第二，行政主體是實施國家行政權(quán)的組織。第三，行政主體是能以自己的名義實施行政管理的組織。第四，行政主體能獨立承擔(dān)自己行為所引起的效果?！眳⒁娏_豪才行政法學(xué)［M］北京：中國政法大學(xué)出版社，1996：67）在講解行政法關(guān)系時，也將行政管理權(quán)視為行政主體在行政法關(guān)系中的一個權(quán)利。該傳統(tǒng)認(rèn)識從表層分析上看似乎是合理的，因為行政主體必然具有管理行政事務(wù)的權(quán)威性。然而，理論界在進一步的分析中卻陷入了矛盾之中，即既認(rèn)為行政管理是行政主體的一項權(quán)利或權(quán)力，又認(rèn)為行政主體不可以處分這樣的權(quán)利或權(quán)力。若從權(quán)利或權(quán)力單方面性的理論來講，便陷入了矛盾之中，因為權(quán)力和權(quán)利都是可以處分的，不能處分的僅僅是義務(wù)。也就是說，行政管理是一個具有雙重性質(zhì)的概念，第一方面的性質(zhì)就是它是行政機關(guān)的一項權(quán)利或權(quán)力，這既可以針對行政管理事態(tài)而言，又可以針對行政管理過程中涉及的人或組織而言。第二個方面的性質(zhì)是它是行政機關(guān)的一項義務(wù)，就是行政機關(guān)所履行的管理職能相對于立法機關(guān)、相對于國家、相對于法律規(guī)則是一種義務(wù)，只有把它定為義務(wù)以后，只有將管理作為義務(wù)的法律特征確定以后，我們才能順理成章地得出行政主體不能放棄行政管理職責(zé)的當(dāng)然結(jié)論。與管理義務(wù)相統(tǒng)一的是行政主體的服務(wù)義務(wù)，我們所講的服務(wù)義務(wù)并不是就行政主體的某一個義務(wù)而言的，而是將行政主體的義務(wù)作為一個整體看待其也具有服務(wù)的屬性。對行政主體義務(wù)的服務(wù)屬性必須深刻領(lǐng)會。我們知道，當(dāng)國家或者行政權(quán)歸屬主體設(shè)立行政機構(gòu)時，已經(jīng)付出了一定的成本，因為行政主體既不為一個社會從事物質(zhì)資料的生產(chǎn)，又不為一個社會從事精神資料的生產(chǎn)，它所從事的是一種特殊的活動，就是將這樣和那樣的秩序予以理順的活動，該活動對于行政權(quán)歸屬主體來講是已經(jīng)或者必須帶來利益的。他們以一定的經(jīng)濟成本換來行政主體的正當(dāng)行為，故而，行政主體就扮演著一個服務(wù)者的角色，他所履行的義務(wù)也當(dāng)然具有服務(wù)屬性。正如古羅馬《民法大全》所指出的，“宵禁官負(fù)責(zé)處理火災(zāi)、入室盜竊、偷竊、搶奪、詐騙等事件，但是那些涉及品行極壞的人或者非常有名望的人的案件則由城市護民官負(fù)責(zé)處理?！保?4］行政主體義務(wù)的管理性與服務(wù)性相統(tǒng)一的特征可以推論出諸多新的行政法理論和行政法制度，對此問題還須進一步探討。 之二，積極義務(wù)與消極義務(wù)相統(tǒng)一的特征。行政主體義務(wù)的法律特征中，積極義務(wù)與消極義務(wù)的劃分也具有非常重要的意義，尤其對行政主體規(guī)范作出行政行為、不超越行政職權(quán)有極大的好處。所謂積極義務(wù)是指行政主體依法律規(guī)則規(guī)定積極而主動地實施行政行為的義務(wù)。這一義務(wù)在行政法治發(fā)達的國家是得到普遍認(rèn)同的。如我們都知道，依法行政原則中有一項非常重要的內(nèi)容就是行政主體必須在履行行政職責(zé)過程中主動適用法律，［15］積極地將法律規(guī)范的規(guī)定與行政事態(tài)有機地結(jié)合起來，而不能夠象司法機關(guān)處理民事案件那樣不告不理。在現(xiàn)代社會中，行政主體的積極義務(wù)有了諸多新的內(nèi)涵，“國家（通過行政主體——筆者）必須承擔(dān)一些積極義務(wù)；而有一些法律是國家必須頒布的。即使人們不同意這些義務(wù)的范圍，也不同意這些義務(wù)存在的基礎(chǔ)，所有的人也都會承認(rèn)它們確實存在；而現(xiàn)代國家，尤其是法國，卻通過近年來頒布的法律明確承認(rèn)了其中的某些義務(wù)，并組織了一些公用事業(yè)來確保這些義務(wù)的實現(xiàn)。首先，現(xiàn)代國家確實有義務(wù)為所有人免費提供最低限度的教育。行政機關(guān)強加給所有人接受最低限度教育的義務(wù)并沒有超越期限。反過來國家也有義務(wù)組成中立的、免費的初等教育?！?dāng)某個人因為生病、殘疾或年邁而導(dǎo)致沒有收入或不可能通過勞動獲得收入時，國家應(yīng)提供生計使其得到照顧并恢復(fù)健康，或者當(dāng)某人患疾時應(yīng)提供生計保證其維持生活?！保?3］240-241總之，隨著社會福利化水平的提高，國家通過行政主體而承擔(dān)的積極義務(wù)越來越多。與積極義務(wù)對應(yīng)的是行政主體的消極義務(wù)，“積極的義務(wù)意味著法律認(rèn)可，而消極的義務(wù)則意味著法律沒有認(rèn)可。”［13］242就是說行政主體的消極義務(wù)是指行政主體在法律對某個事態(tài)、某個行為沒有認(rèn)可的情況下行政主體不得擅自為之的義務(wù)范疇。消極義務(wù)雖然我們在行政法學(xué)理論中很難找到具體的闡釋，但是，“行政權(quán)沒有法律依據(jù)不得使人類負(fù)擔(dān)義務(wù)”，“行政權(quán)沒有法律依據(jù)不得免除他人義務(wù)”，“行政權(quán)沒有法律依據(jù)不得擅自設(shè)定權(quán)利”［15］292的法治思想無疑是對行政主體消極義務(wù)從另一角度的注解。如果說積極義務(wù)是現(xiàn)代服務(wù)政府理念所要求的話，那么，消極義務(wù)則是現(xiàn)代責(zé)任政府理念的一個體現(xiàn)。同時，消極義務(wù)和積極義務(wù)是行政主體義務(wù)兩個相互補充的屬性，二者處于一個統(tǒng)一體中，不可以人為割裂。

之三，職權(quán)義務(wù)與行為義務(wù)相統(tǒng)一的特征。義務(wù)的最大屬性是“拘束力”問題，正如我們前面所述，義務(wù)是對行為的一種拘束。所謂拘束力“即不得由義務(wù)人任意變更或免除之謂；故義務(wù)人必須履行其義務(wù)，否則為違反義務(wù)，受法律上之制裁，是為拘束力之效果?！保?］134行政主體義務(wù)當(dāng)然也不例外，也是一種對行政主體具有拘束力的法律狀態(tài)。由此我們便可進一步推論出行政主體義務(wù)具有職權(quán)義務(wù)與行為義務(wù)相統(tǒng)一的法律特征。職權(quán)義務(wù)是指行政主體在履行職權(quán)過程中受到拘束作用的狀態(tài)。法律規(guī)則是通過賦予行政機關(guān)職權(quán)的形式確定行政機關(guān)在行政法中之地位的，它們的職權(quán)有一部分來自于政府組織法，還有一部分來自于部門行政管理法。在一般情況下，法律在賦予行政主體職權(quán)時便為這種職權(quán)附加了義務(wù)，如《中華人民共和國職業(yè)病防治法》第8條規(guī)定：“國家實行職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督制度。國務(wù)院衛(wèi)生行政部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國職業(yè)病防治的監(jiān)督管理工作。國務(wù)院有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)職業(yè)病防治的有關(guān)監(jiān)督管理工作。縣級以上地方人民政府衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)職業(yè)病防治的監(jiān)督管理工作?？h級以上地方人民政府有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)職業(yè)病防治的有關(guān)監(jiān)督管理工作。”該條是對行政主體的一個賦權(quán)條款，而該法在隨后的法律責(zé)任部分附加了這一職權(quán)行使的義務(wù)，即不當(dāng)履行該職權(quán)的要承擔(dān)紀(jì)律處分等義務(wù)。職權(quán)義務(wù)是從較為宏觀的角度出發(fā)的，它常常使職權(quán)與法律責(zé)任相對應(yīng)。所謂行為義務(wù)就是行政主體在作出某種行政行為時受到拘束的狀態(tài)。行政行為中的作為和不作為都必須受到拘束，這樣的拘束條款一般反映在專門調(diào)整行政行為的行政法規(guī)范之中，如行政程序法等?！栋拈T行政程序法》第57條規(guī)定：“快捷之義務(wù)：行政機關(guān)應(yīng)采取措施，使程序能迅速及有效進行，因而應(yīng)拒絕作出及避免出現(xiàn)一切無關(guān)或拖延程序進行之情事，以及應(yīng)命令與促成一切對程序之繼續(xù)進行及對作出公正與適時之決定屬必須之情事。”［16］行政主體的職權(quán)義務(wù)與行為義務(wù)在發(fā)生拘束作用方面其對象是大不相同的，前者是對職權(quán)范圍的約束，后者是對行為過程的約束。但是，二者在行政主體義務(wù)的法律意義上都是不可缺少的。二者的統(tǒng)一性為現(xiàn)代行政法規(guī)范的制定提出了課題，即我們究竟制定以規(guī)制職權(quán)為核心的部門法體系，還是制定以規(guī)制行為為核心的程序法體系，還是我們能夠選擇一個折中的方法進路有機地將二者統(tǒng)一在一起。

之四，法規(guī)義務(wù)與契約義務(wù)相統(tǒng)一的特征。行政主體的法規(guī)義務(wù)是指由法律規(guī)則、政府規(guī)章等派生的義務(wù)?！吨腥A人民共和國立法法》將我國法律規(guī)范體系作了有序的排列，由憲法而法律，由法律而行政法規(guī)，由行政法規(guī)而地方性法規(guī)，由地方性法規(guī)而政府規(guī)章等，這樣的排列第一次使我國法律體系有了一個層級結(jié)構(gòu)。每一個層級的規(guī)則都可以為行政主體設(shè)定相關(guān)的義務(wù)，我們將這些規(guī)則所設(shè)定的義務(wù)統(tǒng)稱為法規(guī)義務(wù)。言下之意這些義務(wù)從行政法規(guī)則中產(chǎn)生，以法律規(guī)范的形式表現(xiàn)出來。應(yīng)當(dāng)說明的是法規(guī)義務(wù)有時是明確的，有時是隱含的。例如，《上海市內(nèi)河航道管理條例》第9條規(guī)定：“本市內(nèi)河航道規(guī)則由市交通局負(fù)責(zé)組織編制，在聽取有關(guān)部門和有關(guān)區(qū)（縣）人民政府的意見，經(jīng)市規(guī)劃行政管理部門綜合平衡并報市人民政府批準(zhǔn)后，納入市總體規(guī)劃，由市交通局報國務(wù)院交通主管部門備案?！痹摋l是一個賦權(quán)條款，但隱含了諸多義務(wù)。由于法律規(guī)范有層級之分，因此，行政主體義務(wù)的規(guī)范亦應(yīng)依法規(guī)層級依次確定。（注：憲法設(shè)定的義務(wù)高于法律設(shè)定的義務(wù)，法律設(shè)定的義務(wù)高于行政法規(guī)設(shè)定的義務(wù)，行政法規(guī)設(shè)定的義務(wù)高于地方性法規(guī)和規(guī)章設(shè)定的義務(wù)。行政主體在履行其義務(wù)時必須考慮法律規(guī)范的層級，不能繞開高層級規(guī)范設(shè)定的義務(wù)而去履行低層級規(guī)范的義務(wù)，尤其當(dāng)?shù)蛯蛹壛x務(wù)與高層級義務(wù)沖突時更應(yīng)當(dāng)選擇上位規(guī)范的義務(wù)。）與法規(guī)義務(wù)對應(yīng)的是行政主體的契約義務(wù)，此一義務(wù)在現(xiàn)代社會中是絕對不能被忽視的，這既是由公法受私法理念制約的客觀趨勢決定的，又是由公權(quán)與私權(quán)對等化的狀況決定的。行政主體隨著社會的發(fā)展行使行政職權(quán)的方式也在不斷變化，以契約的方式行使行政權(quán)就是一個不可逆轉(zhuǎn)的趨勢。近年來我國的農(nóng)業(yè)承包合同、工程建設(shè)承攬合同等就代替了傳統(tǒng)的行政單方裁決手段。2002年制定的《中華人民共和國政府采購法》明文規(guī)定：“政府采購應(yīng)當(dāng)遵循公開透明原則、公平競爭原則、公正原則和誠實信用原則。”其中的“誠實信用原則”就是對契約義務(wù)的肯定。在政府采購和其他的行政合同行為中，合同規(guī)定的權(quán)利義務(wù)是雙向的，如《政府采購法》第43條規(guī)定：“政府采購合同適用合同法。采購人和供應(yīng)商之間的權(quán)利和義務(wù)，應(yīng)當(dāng)按照平等、自愿的原則以合同方式規(guī)定?！本褪钦f在行政過程中，行政主體一旦與某個個人或組織簽訂了契約，契約的義務(wù)就對它有約束作用。應(yīng)當(dāng)指出，長期以來，由于我國受計劃經(jīng)濟和政府管理權(quán)威的影響并沒有將行政主體的義務(wù)與契約義務(wù)結(jié)合起來。依筆者看，契約義務(wù)與法規(guī)義務(wù)具有同等意義的重要性，因為它是政府取信于民之根本。

四、行政主體義務(wù)的法律意義

“義務(wù)人的行為也可能是權(quán)利客體。在許多法律關(guān)系中，有權(quán)人的法律支配正是指向義務(wù)人的行為。整個債權(quán)法方面都是如此，不論因合同而產(chǎn)生的債（例如勞動合同、包工合同、買賣合同），還是因其他根據(jù)而產(chǎn)生的債（例如致成損害，在這種情況下，權(quán)利客體是致成損害的人的行為，即交納一定的款項，以及實施其他賠償所致成的損害的行為），都是如此。義務(wù)人的行為在其他許多情況下也是權(quán)利客體（例如審判員要求證人作出一定的行為的權(quán)利，警察機關(guān)在法律所規(guī)定的情況下科處罰金的權(quán)利）。”［17］由此可見，主體的義務(wù)是一個非常重要的法理學(xué)問題，其在法律體系和法律運作中起著十分重要的作用，在民事法律中是如此，在行政法律中當(dāng)然也不能例外。行政主體的法律意義，主要反映行政法運作過程中諸主體之間的關(guān)系形式，（注： “在權(quán)利——義務(wù)關(guān)系中，主要是雙方身份有彼此相對：我要求——但必須；在享有特權(quán)——沒有權(quán)利關(guān)系中，為我可以——你不能；在享有權(quán)利承擔(dān)責(zé)任的關(guān)系中，為我能夠——你必須接受；在享有豁免權(quán)——無資格關(guān)系中，為我能泰然免受懲罰——你不能?！边@是《牛津法律大辭典》對權(quán)利與義務(wù)形式的揭示，反過來說行政主體義務(wù)決定了上列關(guān)系形式的存在。參見［英］戴維.M.沃克：牛津法律大辭典［M］北京：光明日報出版社，1988：774）同時，它還能夠決定行政法中其他一些重要問題。遺憾的是我國行政法學(xué)界對行政主體義務(wù)的法律意義沒有給予必要重視，導(dǎo)致我國行政法更像是一種政府行政命令構(gòu)成的單行規(guī)則，而不像是一個具有嚴(yán)格法性價值的部門法，我們在行政法中的概念系統(tǒng)、規(guī)則構(gòu)成等充分反映了這一點。如我們在揭示行政程序法的規(guī)范體系時就有諸多概念與行政管理學(xué)中的概念無法區(qū)分，如行政決定、行政計劃、行政指導(dǎo)、行政規(guī)范等等。也就是說，行政法的概念系統(tǒng)和規(guī)范體系還沒有進入到“法”的主流中來。換句話說，在今后一段時間內(nèi)，我國行政法的理論應(yīng)進入“法”的主流之中，而不是進入“行政”的主流之中。若要進入“法”的主流之中，我們就必須以“法”眼認(rèn)識行政法，其中行政主體義務(wù)的法律意義，或者對行政主體義務(wù)在法律中的地位的確定就顯得不可或缺。筆者認(rèn)為行政主體義務(wù)的法律意義應(yīng)當(dāng)從下列方面闡釋。

（一）行政主體義務(wù)對行政職權(quán)定“責(zé)”的法律意義。行政職權(quán)是由行政主體享有的權(quán)力范疇，行政主體通過行政職權(quán)完成對行政事態(tài)的管理。在一國的憲法和政府組織法中對行政主體的職權(quán)作出較為細(xì)致的規(guī)定，如《中華人民共和國憲法》第89條對國務(wù)院的職權(quán)作了詳細(xì)規(guī)定。《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》對地方行政機關(guān)的職權(quán)作了列舉規(guī)定。當(dāng)憲法和法律對行政主體的職權(quán)作出規(guī)定時并不同時規(guī)定這些職權(quán)的法律責(zé)任，一般將法律責(zé)任規(guī)定在其他法律規(guī)范中，且每一種法律責(zé)任也都不針對具體的職權(quán)而規(guī)定。這樣便在行政權(quán)行使過程中形成了權(quán)責(zé)不對等的狀況。所謂權(quán)責(zé)不對等就是享有權(quán)力相對較大的行政主體承擔(dān)的法律責(zé)任相對較小，而職權(quán)相對較小的行政主體其承擔(dān)的法律責(zé)任則相對較大［18］。法律責(zé)任在理論上有兩種認(rèn)識，一種認(rèn)識是行為主體對其行為后果應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律報應(yīng)義務(wù)，如某一行政主體由于錯誤地行使了行政職權(quán)導(dǎo)致國家財產(chǎn)受損，此時，該一行政主體便應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償或處分的責(zé)任。另一種認(rèn)識是行為主體由于從法律上取得了權(quán)利，便必須根據(jù)這些權(quán)利忠實地履行職責(zé)的義務(wù)，必須把自己份內(nèi)之事做好的義務(wù)。正如《布萊克維爾政治學(xué)百科全書》所解釋的：“責(zé)任最通常、最直接的含義是指與某個特定的職位或機構(gòu)相連的職責(zé)，意味著那些公職人員因自己所擔(dān)任的職務(wù)而必須履行一定的工作和職能。責(zé)任通常意味著那些公職人員應(yīng)當(dāng)向其他人員或機構(gòu)承擔(dān)履行一定職責(zé)的責(zé)任或義務(wù)，這些人可以要求他們作出解釋。而這些人自己又要向另外的人或人們負(fù)責(zé)?！保?9］在后一種意義上責(zé)任與責(zé)任政府基本上是同一意義的概念。我們認(rèn)為，行政主體的責(zé)任包含了上述兩種含義。由于在一國的行政法規(guī)范中常常不能夠也沒有必要對每一種行政職權(quán)都確定具體的對應(yīng)責(zé)任，這便使行政職權(quán)和行政責(zé)任經(jīng)常性的發(fā)生分離，權(quán)與責(zé)的不對等也由此而來。鑒于這種情況，近年來人們試圖尋找一種方法，通過這樣的方法將行政主體的職權(quán)與責(zé)任對應(yīng)起來，然而，到目前為止還沒有一個靈丹妙藥能把二者絕對地對應(yīng)起來。依筆者看，我們可以通過行政主體義務(wù)將行政職權(quán)與行政責(zé)任對應(yīng)起來，即我們在賦予行政主體職權(quán)的同時，以一種法律上的義務(wù)機制使每一個行政職權(quán)都有相應(yīng)的行為上的約束。正如前面我們所講的義務(wù)是一個范疇概念，通過這個范疇概念，以機制化的約束力給職權(quán)定“責(zé)”，這就是行政主體義務(wù)第一個非常重要的法律意義。

（二）行政主體義務(wù)對行政法關(guān)系定“性”的法律意義。我國行政法學(xué)界關(guān)于行政法關(guān)系有一個似乎達成共識的論點，即行政法關(guān)系的特性是一種不對等關(guān)系，在該不對等關(guān)系中行政主體處于主導(dǎo)地位，而行政相對人處于服從地位?！靶姓黧w參加行政法律關(guān)系，成為行政法主體是為了實現(xiàn)國家的行政職能，維護和分配公共利益。行政主體同相對人的關(guān)系，即使在當(dāng)代法治社會，仍是一種權(quán)力和服從關(guān)系。這就是說，行政主體享有國家賦予的、以國家強制力為保障的行政權(quán)，其意思表示具有先定力。”［20］這是對行政法關(guān)系主體地位不對等性的一個描述。誠然，行政主體在行政權(quán)行使中必須享有行政權(quán)威，必須具有一定的獨立意志。然而，這種獨立意志究竟在什么樣的范圍內(nèi)才能存在，在符合什么樣的條件時才能成立卻是理論界沒有給出答案或者給出了一個錯誤答案的問題。至少在行政法關(guān)系中行政主體的這種優(yōu)越地位是不存在的。對此我們便可以通過行政主體義務(wù)的理論進行證明。行政主體負(fù)有法律上的義務(wù)這已經(jīng)在上面得到論證，而義務(wù)與權(quán)利是一個相對的概念，即一方有義務(wù)另一方則有權(quán)利。在行政主體與行政相對人形成的行政法關(guān)系中，行政相對人的權(quán)利就是行政主體的義務(wù)，此時，行政相對人就具有法律上的優(yōu)越地位，如依《中華人民共和國行政處罰法》的規(guī)定，行政主體在對行政相對人罰款時，行政相對人享有一個要求索取合法票證的權(quán)利，行政主體承擔(dān)提供合法票證的義務(wù)；那么，在票證索取的這一行政法關(guān)系中，行政相對人就享有優(yōu)越地位，即如果行政主體不提供合法票證，行政相對人便有進一步的不繳納罰款的權(quán)利。由此便可以看出，行政相對人在行政法關(guān)系中并不是完全被支配的，并不是一個純粹的義務(wù)主體。也就是說，行政主體和行政相對人在行政法關(guān)系中的地位要根據(jù)雙方的權(quán)利和義務(wù)而定。由于傳統(tǒng)行政法學(xué)理論將行政主體視為權(quán)利主體，從這一錯誤的前提便得出了行政法關(guān)系不對等的錯誤結(jié)論。進而論之，行政主體義務(wù)對于正確為行政法關(guān)系定“性”具有極其重要的法律意義。在行政主體義務(wù)被確定以后，我們便可以毫不猶豫地說，行政法關(guān)系并沒有超越一般法律關(guān)系內(nèi)涵的獨特性，在一般法律關(guān)系中由于權(quán)利義務(wù)將各主體連結(jié)在一起，因此，各主體的地位也是平等的。那么，行政法關(guān)系亦是通過主體的權(quán)利和義務(wù)連結(jié)的，因此參加行政法關(guān)系各主體的地位也當(dāng)然是平等的（注： 權(quán)利和義務(wù)關(guān)系有“應(yīng)然”與“實然”之分，“實然”指的是某種客觀情況，即社會現(xiàn)實中已存在的關(guān)系，而“應(yīng)然”則是指法律關(guān)系中的理想模式。我國行政法學(xué)界認(rèn)為行政法關(guān)系具有不平等性實際上是把行政過程中行政主體的“實然”權(quán)利“應(yīng)然”化了。就是從行政法治理論看，行政法關(guān)系不應(yīng)當(dāng)是單方面性的。）。

（三）行政主體義務(wù)對行政行為定“量”的法律意義。行政行為理論在我國行政法學(xué)理論中是一個較為成熟的理論，同時我們應(yīng)當(dāng)看到行政行為理論的成熟性僅僅反映在行政行為的定性分析中。所謂定性分析就是從法律屬性上確定行政行為的內(nèi)容，如我們把行政行為分成抽象行政行為和具體行政行為、內(nèi)部行政行為和外部行政行為、原始行政行為和改變后的行政行為等等。定性分析固然是必要的，但是定量分析與定性分析具有同等意義的價值［21］。所謂定量分析就是給行政行為盡可能作出量化指標(biāo)，使每一種行政行為都能夠通過數(shù)字來說明，使每一個行政過程的單一行為都有確定的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)。由于我國行政行為理論中量化的淺薄，便導(dǎo)致我國行政法治實踐中量化之不足，如一個行政機關(guān)在作出某一行政行為時怎樣才能使該行為與行政事態(tài)、與行政相對人的權(quán)利義務(wù)達到最大化的對應(yīng)，沒有一套行政法制度，甚至沒有一個行政法規(guī)則對這樣的問題作出規(guī)定。筆者認(rèn)為，在目前情況下行政主體義務(wù)是為行政行為定量的一個不可取代的路徑。“義務(wù)的存在或確認(rèn)通常意味著對他人權(quán)利的確認(rèn)，權(quán)利人有權(quán)要求他人履行與他有關(guān)的義務(wù)或有權(quán)取得因他人不履行而造成的損失賠償，即產(chǎn)生義務(wù)受益人?！保?1］277行政主體義務(wù)在有些情況下對應(yīng)行政相對人的權(quán)利，行政相對人權(quán)利實現(xiàn)的滿意程度就決定了這一行政行為中的量。如法國1979年制定的《說明行政行為理由及改善行政機關(guān)與公眾關(guān)系法》第5條規(guī)定：“在明示決定應(yīng)說明理由的情況下，做出的默示決定未說明理由的，并不構(gòu)成違法。但是，在行政訴訟期限內(nèi)，應(yīng)關(guān)系人的請求，應(yīng)將默示駁回的決定的理由在請求后的1個月內(nèi)告知關(guān)系人。在此情況下，對該默示決定提起行政訴訟的期限延長至理由通知之日起計2個月后屆滿?！保?6］569這一規(guī)定將行政主體的行政行為與行政相對人權(quán)利的要求緊密結(jié)合起來，而相對人的權(quán)利要求就是行政主體的義務(wù)，就是說行政主體的義務(wù)決定了行政行為的量。行政主體義務(wù)在另一些情況下不可能對應(yīng)權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)等的權(quán)利，這些機關(guān)對權(quán)利的滿意程度便決定了行政行為的量?？傊?，通過行政主體義務(wù)我們可以尋找出一個有效規(guī)范行政行為的方法，尋找出一個使行政行為能夠量化的有效途徑，而行政行為的量化是行政法治水平的一個反映。

（四）行政主體義務(wù)對行政救濟定“度”的法律意義。行政救濟是一整套行政救濟規(guī)則和行政救濟制度的總稱。目前我國行政救濟有3個法律進行調(diào)整，即《中華人民共和國行政復(fù)議法》、《中華人民共和國行政訴訟法》、《中華人民共和國國家賠償法》，此3個法律規(guī)范的外形是完整的，但是，我國行政救濟制度近年來卻遇到了這樣那樣的麻煩，尤其我國加入WTO以后，行政救濟究竟朝著什么樣的方向發(fā)展是人們一直關(guān)心的問題。如就行政復(fù)議而言，有強化行政復(fù)議的說法，也有將行政復(fù)議予以弱化的說法。關(guān)于行政訴訟討論最多的是受案范圍的擴大問題，而國家賠償中主要是精神賠償國家是否應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任的問題等等。筆者認(rèn)為，上列重大理論問題和實踐問題的澄清必須建立在一個強有力的理論基礎(chǔ)之上。其中行政主體義務(wù)的理論就是一個能夠解決若干救濟制度和救濟規(guī)則的問題。行政救濟從實質(zhì)上看是對行政主體義務(wù)履行狀況所進行的行政審查和司法審查，而目前我國建立的行政救濟制度并不是從行政主體義務(wù)履行的角度出發(fā)的，而是從行政主體職權(quán)行使的角度出發(fā)的。例如，抽象行政行為沒有被納入司法審查的范疇，其中主要的原因就是考慮到抽象行政行為是行政主體行為中最為重要、具有普遍意義的行為，似乎認(rèn)為這樣的行為被司法審查的話，行政過程就無法完成等等（注：目前我國將抽象行政行為排除在司法審查之外的制度設(shè)計已經(jīng)受到了越來越多的批評，在我國加入世貿(mào)組織的過程中，發(fā)達國家以及世貿(mào)組織對此已經(jīng)提出了要求，我國在《加入世貿(mào)組織議定書》中已經(jīng)承諾將政府規(guī)章和行政措施納入司法審查的范圍，可見我國已經(jīng)接受了以行政主體義務(wù)確定行政救濟的“度”，而不是以行政行為的性質(zhì)確定司法審查的范圍。）。如果我們從行政主體義務(wù)履行的情況出發(fā)，我們將會建立另一種完全不同的救濟制度，如我們不是以行為的性質(zhì)，即不管是抽象行為還是具體行為，而是以義務(wù)履行的狀態(tài)確立救濟規(guī)則，只要行政主體不當(dāng)履行義務(wù)或違法履行義務(wù)，或者行政主體沒有履行義務(wù)，我們就可以將這些沒有履行義務(wù)的主體及其行政過程納入司法審查之中，如果是這樣的話，行政救濟的“度”則與現(xiàn)在完全不同。

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The Duty of Administrative Agencies: A Perspective of Law

GUAN Bao-ying

(Shanghai University of Political Science and Law, Shanghai 201701，China)

Abstract:

The duty of administration agencies is of vital importance to the relations of administrative laws and government in accordance with a system of administrative law, as such, its status is equal to “right” and “power” in administrative law. However, scholars in Chinas administrative law circles traditionally focus only on “right” and “power” while “duty” is ignored and unfortunately no scientific assessment has been made of it in the theoretical research of administrative law. Thus, the present paper holds it necessary to conduct a systematic study on the structural requirements, legal features, and legal meanings of the duty of administrative law. Formation of the duty must be based on laws or authorizations, i.e. the specific duties and agencies provided in administrative law, and the competence to perform the duties. The duty of administrative agencies has its peculiar features in law that demonstrate it as a complex duty chain, an integration of administrative service duties, a combination of active and negative duties, a union of functional and behavioral duties, and a coordination of statutory and contractual duties. In the perspective of law, the “scope” of administrative functions, the ”nature” of the relations in administrative law and the “quantum” of administrative behaviors are all determined by the duty of administrative agencies.

Key Words:administrative agencies; duty; legal meaning

本文責(zé)任編輯：汪太賢