單軼鷗

部門預(yù)算是編制政府預(yù)算的一種制度和方法,是由政府各個部門編制,反映政府各部門所有收入和支出情況的政府預(yù)算。按照財政部的統(tǒng)一要求和部署,高校自2001年實施部門預(yù)算改革。實踐表明,部門預(yù)算的實行,對于強化高校預(yù)算管理,加快高校發(fā)展起到了顯著的作用。然而,高校部門預(yù)算在預(yù)算編制、制度和預(yù)算執(zhí)行等方面,均存在一些問題和不足。本文就目前高校部門預(yù)算執(zhí)行中存在的問題及相關(guān)因素進(jìn)行分析探討,以期尋得改進(jìn)高校預(yù)算管理的對策。

一、缺乏溝通,預(yù)算編制與執(zhí)行相脫節(jié)

許多高校實行的是“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”財務(wù)管理模式,預(yù)算編制通常根據(jù)上級部門的需求做到收支平衡。學(xué)校需按照事業(yè)計劃把預(yù)算下達(dá)到二級單位或基層單位。雖然部門預(yù)算編制采用自下而上和自上而下相結(jié)合的方法,使預(yù)算過程建立在高校的總體目標(biāo)及其分解的各部門目標(biāo)基礎(chǔ)上,但在實際操作過程中,預(yù)算的編制過程往往缺乏與相關(guān)執(zhí)行部門的必要溝通,預(yù)算編制難以做到自下而上,預(yù)算不能滿足二級單位的實際需要,造成了一級預(yù)算平衡、二級預(yù)算失衡的隱患,從而導(dǎo)致預(yù)算和執(zhí)行相脫節(jié)。

二、預(yù)算執(zhí)行剛性不強

高校部門預(yù)算管理理應(yīng)成為高校財務(wù)控制的核心手段,但由于執(zhí)行者預(yù)算管理意識薄弱、預(yù)算管理水平不高等原因往往導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行剛性不強。

首先,由于部分高校缺乏預(yù)算管理意識,通常只關(guān)注預(yù)算編制方法的可行性、編制內(nèi)容的準(zhǔn)確性,對預(yù)算的執(zhí)行往往不夠重視,不能嚴(yán)格按照預(yù)算進(jìn)行日常的控制和管理,造成了預(yù)算資金超范圍使用、年末突擊報賬、包干經(jīng)費擠占專項經(jīng)費種種現(xiàn)象,使預(yù)算失去了應(yīng)有的嚴(yán)肅性。

其次,由于預(yù)算編制沒有細(xì)化,預(yù)算管理水平不高,缺乏規(guī)范有序的財務(wù)預(yù)算審批程序,很多資金沒有落實到具體部門和具體項目,而在實際操作中對于追加預(yù)算的必要性、經(jīng)濟效益等缺乏必要的論證,對預(yù)算的調(diào)整較為隨意,最后造成年度的實際支出比年初預(yù)算多得多,加重了資金供給矛盾。

三、部門預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督考評機制不健全

一方面,財務(wù)預(yù)算管理系統(tǒng)中缺乏有效的監(jiān)督機制。一些高校在預(yù)算的執(zhí)行過程中,缺少及時、有效的監(jiān)控和跟蹤管理,也沒有將下屬各單位的預(yù)算執(zhí)行情況和進(jìn)度信息及時進(jìn)行反饋,以便及時調(diào)整,致使預(yù)算的執(zhí)行效果成為盲點,使預(yù)算的執(zhí)行可能與計劃相偏離。同時,預(yù)算考評流于形式。年終考核一般由財務(wù)部門根據(jù)預(yù)算的執(zhí)行數(shù)與定額數(shù)進(jìn)行對比,用超預(yù)算與不超預(yù)算作為評判標(biāo)準(zhǔn),方法過于簡單。而平時缺乏管理,出現(xiàn)某種需要才臨時制定標(biāo)準(zhǔn)考評。在業(yè)績衡量的標(biāo)準(zhǔn)上忽略非財務(wù)指標(biāo)的作用,這種評價上的片面性和局限性削弱了預(yù)算考評的作用。

另一方面,部門預(yù)算是新事物,相關(guān)配套措施尚未完善;且由于財務(wù)工作的保密性,高校間的部門預(yù)算相互交流很少,預(yù)算項目內(nèi)容和經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)各高校之間也難以比較。統(tǒng)一的預(yù)算經(jīng)費績效分析和考核機制在高校及高校主管部門難以建立。

針對上述高校部門預(yù)算執(zhí)行中存在的問題提出以下對策:

1.加強預(yù)算的參與機制,提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性和全面性。充分考慮預(yù)算執(zhí)行者的意見,使預(yù)算執(zhí)行者、各職能部門能夠直接參與到預(yù)算活動中去。因為預(yù)算執(zhí)行者更了解本部門的現(xiàn)實需要、發(fā)展?jié)摿拔磥碜兓?他們的估計制定的預(yù)算指標(biāo)更接近實際,提高了預(yù)算編制的準(zhǔn)確性;由于財務(wù)部門與各預(yù)算執(zhí)行單位共同參與了預(yù)算的編制和執(zhí)行,又增強了預(yù)算編制內(nèi)容的全面性,提高了預(yù)算管理的效率。

2.強化預(yù)算約束力,提高預(yù)算權(quán)威性。高校應(yīng)以《預(yù)算法》為依據(jù),制定切實可行的預(yù)算管理辦法,明確預(yù)算收支范圍、編制程序、原則和方法,明確各院系、部處在預(yù)算編制執(zhí)行中的職責(zé)權(quán)限。

高校支出預(yù)算是保證高校職能實現(xiàn)的物質(zhì)基礎(chǔ),支出安排必須慎重考慮、依章進(jìn)行。各部門在預(yù)算提報時必須全盤考慮支出項目,在全面考慮年度內(nèi)必要支出的同時,區(qū)分各項目的輕重緩急并以此進(jìn)行排序;學(xué)校對各部門必需的經(jīng)費應(yīng)盡量在年初足額安排,少留缺口。

建立規(guī)范有序的財務(wù)預(yù)算審批程序:預(yù)算確立和批復(fù)后,原則上不允許調(diào)整和追加。確需調(diào)整預(yù)算的,應(yīng)當(dāng)按照預(yù)算追加程序,應(yīng)由相關(guān)機構(gòu)充分討論后報決策層審批,通過嚴(yán)格的程序的調(diào)整才不會削弱預(yù)算的控制力度,從而維護(hù)預(yù)算管理的權(quán)威性。

3.建立健全部門預(yù)算監(jiān)督考核體系。高校應(yīng)建立對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督機制,加強對預(yù)算執(zhí)行的管理控制。預(yù)算執(zhí)行前,制定各種預(yù)算指標(biāo),使預(yù)算執(zhí)行控制具有評價參數(shù);預(yù)算執(zhí)行過程中,執(zhí)行部門能通過校園網(wǎng)隨時隨地查詢實際開支及經(jīng)費使用進(jìn)度,定期自查和分析,掌握預(yù)算收支情況,有效控制預(yù)算執(zhí)行。學(xué)校財務(wù)部門應(yīng)定期編制預(yù)算執(zhí)行情況分析報告,比較分析預(yù)算與實際的差異及其原因,及時反饋決策機構(gòu)及執(zhí)行部門,有效溝通解決,確保年度預(yù)算收支平衡。校內(nèi)審計部門應(yīng)定期或不定期對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行審計,及時解決執(zhí)行中存在的問題。校園網(wǎng)定期公布預(yù)算編制、執(zhí)行信息,增強預(yù)算管理透明度,使教職工參與管理、進(jìn)行監(jiān)督。

財政部門應(yīng)探索建立一個行之有效的部門預(yù)算績效評價考核系統(tǒng),把績效管理理念與方法引入支出管理,明確部門預(yù)算執(zhí)行情況的獎懲措施等。在預(yù)算執(zhí)行情況總結(jié)分析的基礎(chǔ)上,以績效考評結(jié)果作為依據(jù),對執(zhí)行部門及個人進(jìn)行必要的物質(zhì)獎勵與精神獎勵,使個人目標(biāo)與整體目標(biāo)緊密結(jié)合,充分調(diào)動了積極性。

總之,推行部門預(yù)算是我國預(yù)算體制改革的一大進(jìn)步,部門預(yù)算在高校的實行,對于逐步建立科學(xué)合理、透明高效的高校預(yù)算管理體系,合理配置資源,提高資金效益具有重大意義。而隨著部門預(yù)算改革的不斷深化,高校預(yù)算管理實踐中也出現(xiàn)了不少問題。如何提高預(yù)算管理水平以適應(yīng)新形勢的需要,是擺在我們面前的一項緊迫任務(wù),還有待大家共同努力解決。

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