楊　璇

《安全生產(chǎn)法》第九條明確規(guī)定：國務(wù)院負(fù)責(zé)安全監(jiān)管的部門依照本法，對(duì)全國安全生產(chǎn)工作實(shí)施綜合監(jiān)督管理；縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)安全監(jiān)管的部門依照本法，對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)安全生產(chǎn)工作實(shí)施綜合監(jiān)督管理。安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管工作是國家安全生產(chǎn)監(jiān)管總局及各級(jí)政府安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的一項(xiàng)重要工作職責(zé)。安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理是在新形勢下安全生產(chǎn)工作面臨的跨部門、跨行業(yè)實(shí)施宏觀管理的新課題，涉及公路、水運(yùn)、鐵路、民航、建筑、消防、農(nóng)業(yè)、水利、電力、軍工、民爆、特種設(shè)備、旅游、教育、郵政、電信、體育、林業(yè)、氣象等行業(yè)領(lǐng)域安全管理的相關(guān)主管部門。綜合監(jiān)管特點(diǎn)有哪些，綜合監(jiān)管工作的內(nèi)涵和外延是什么，綜合監(jiān)管工作的內(nèi)容、方法和途徑是什么，是當(dāng)前亟需解決的問題。2008年9月上旬開始至11月上旬，國家安監(jiān)總局組織開展了進(jìn)一步加強(qiáng)安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管工作的專項(xiàng)調(diào)研。通過調(diào)研，對(duì)全國安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管工作的現(xiàn)狀、存在的問題和不足等進(jìn)行了了解和研究分析，提出了進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管工作的措施。

綜合監(jiān)管工作主要特點(diǎn)

1.協(xié)調(diào)配合是綜合監(jiān)管工作的主要方式

在近年的工作中，各地各級(jí)安監(jiān)部門對(duì)相關(guān)部門就安全生產(chǎn)工作所做的安排部署給予了支持和配合，穩(wěn)步推進(jìn)各行業(yè)的安全生產(chǎn)工作。海南省安監(jiān)局作為海南省2008年重大活動(dòng)安全生產(chǎn)保障組織牽頭單位，多次組織召開協(xié)調(diào)會(huì)議，研究部署博鰲亞洲論壇年會(huì)、建省20周年慶典等重大活動(dòng)的安全生產(chǎn)保障方案，實(shí)現(xiàn)了“零事故、無差錯(cuò)”的工作目標(biāo)；重慶市安監(jiān)局牽頭成立了由市交委等部門組成的項(xiàng)目組，研究建立“營運(yùn)駕駛?cè)税踩庞眯畔⑾到y(tǒng)”，實(shí)現(xiàn)了交通、交警、安監(jiān)和企業(yè)在駕駛員管理工作中的信息共享；全國其他省(區(qū)、市)安監(jiān)部門也在協(xié)調(diào)配合制度建設(shè)和完善等方面進(jìn)行了大量探索。

2.溝通聯(lián)系是有效實(shí)施綜合監(jiān)管的重要前提

各級(jí)安監(jiān)部門充分發(fā)揮安委會(huì)和部門聯(lián)席會(huì)議平臺(tái)作用，建立了同有關(guān)部門的工作通報(bào)制度，進(jìn)一步加強(qiáng)了工作溝通。一些省級(jí)安監(jiān)部門參加了本地道路交通安全工作聯(lián)席會(huì)議，共同研究深化和拓展道路交通安全“五整頓”(整頓駕駛員隊(duì)伍、整頓路面行車秩序、整頓交通運(yùn)輸企業(yè)、整頓機(jī)動(dòng)車生產(chǎn)改裝企業(yè)、整頓危險(xiǎn)路段)、“三加強(qiáng)”(加強(qiáng)責(zé)任制、加強(qiáng)宣傳教育、加強(qiáng)執(zhí)法檢查)的工作措施；同時(shí)，各省都應(yīng)邀參加了由主管部門召開的有關(guān)各行業(yè)安全生產(chǎn)工作的各類會(huì)議；此外，各省級(jí)安監(jiān)部門還定期或不定期編發(fā)簡報(bào)、通報(bào)，及時(shí)將本地區(qū)安全生產(chǎn)形勢、重要措施、事故分析、工作意見等通報(bào)有關(guān)部門，促進(jìn)了工作通報(bào)制度的完善。北京市安監(jiān)局2008年以來共牽頭召開部門聯(lián)席會(huì)議12次，細(xì)化不同時(shí)段安全生產(chǎn)重點(diǎn)任務(wù)、實(shí)施步驟和工作要求；廣西區(qū)各級(jí)公安交通管理部門定期將客運(yùn)企業(yè)運(yùn)輸車輛嚴(yán)重交通違法情況，通報(bào)給同級(jí)安監(jiān)部門，由安監(jiān)部門責(zé)令企業(yè)進(jìn)行整改。

3.聯(lián)合督查是開展綜合監(jiān)管工作的重要手段

各地安監(jiān)部門不斷加大同有關(guān)部門聯(lián)合督查的力度，會(huì)同教育、公安、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運(yùn)輸、農(nóng)業(yè)等部門，就學(xué)校、道路交通、建筑施工、消防、渡口渡船等隱患排查治理工作開展聯(lián)合督查。江西省安監(jiān)局會(huì)同省交通廳、省公安廳等部門對(duì)10處省級(jí)督辦的公路危險(xiǎn)路段整治情況進(jìn)行了督查驗(yàn)收，對(duì)11個(gè)省轄市集中整治道路客運(yùn)超員專項(xiàng)行動(dòng)，進(jìn)行了聯(lián)合督導(dǎo)檢查；湖南、福建兩省安監(jiān)局配合有關(guān)電力監(jiān)管部門，分別開展了對(duì)重要電力用戶供用電安全檢查和對(duì)冰凍災(zāi)害后恢復(fù)電力設(shè)施的安全督查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并整改安全隱患。

4.法規(guī)制度建設(shè)是綜合監(jiān)管工作的重要保證

針對(duì)目前綜合監(jiān)管工作缺少相關(guān)法規(guī)支持的情況，許多地方開始探索將綜合監(jiān)管工作納入法制化的辦法。山東、江西、四川、陜西、安徽等省都制定出臺(tái)了本省安全生產(chǎn)條例，還有部分省份出臺(tái)了事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例，為安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管工作提供了法律依據(jù)。例如安徽省制定出臺(tái)了《安徽省安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管工作規(guī)定》，提出了對(duì)綜合監(jiān)管工作的聯(lián)席會(huì)議、通報(bào)交流、監(jiān)督檢查、事故隱患和重大危險(xiǎn)源管理以及綜合分析5個(gè)方面的工作規(guī)定，明確了綜合監(jiān)管工作的內(nèi)容、方法和途徑。吉林省安監(jiān)局以省安委辦的名義下發(fā)了《吉林省安全生產(chǎn)重點(diǎn)部門工作協(xié)調(diào)制度》，規(guī)范了對(duì)有關(guān)部門的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督工作。

5.事故調(diào)查是樹立綜合監(jiān)管權(quán)威性的重要抓手

《國務(wù)院關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》等事故調(diào)查處理規(guī)定出臺(tái)后，各地區(qū)均認(rèn)真貫徹落實(shí)，提高了安監(jiān)系統(tǒng)在事故調(diào)查處理中的權(quán)威性。2007年，山東省出臺(tái)了《省政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)事故報(bào)告和調(diào)查處理工作的通知》，進(jìn)一步明確、規(guī)范和細(xì)化了事故報(bào)告和調(diào)查處理工作，建立了嚴(yán)格的事故調(diào)查處理意見備案制度。2005年以來，山東省安監(jiān)局共組織調(diào)查處理了5起重大事故，追究責(zé)任人66人，其中廳級(jí)干部3人，縣處級(jí)干部9人。

6.綜合分析是綜合監(jiān)管工作的重要依據(jù)

各地各級(jí)安監(jiān)部門通過對(duì)重點(diǎn)行業(yè)進(jìn)行形勢分析，查找分析事故多發(fā)行業(yè)存在的重大問題和原因，提出針對(duì)性措施，指導(dǎo)重點(diǎn)行業(yè)開展安全生產(chǎn)工作，為安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管工作提供了有力的技術(shù)支撐。山東、浙江、廣東、四川、貴州、新疆等省(區(qū))安監(jiān)局針對(duì)道路客運(yùn)企業(yè)交通事故高發(fā)的態(tài)勢，相繼開展了交通安全管理專項(xiàng)調(diào)研并形成調(diào)研報(bào)告，分析了客運(yùn)企業(yè)安全管理現(xiàn)狀，并提出了改善客運(yùn)交通安全管理的對(duì)策。

7.隱患排查治理和專項(xiàng)整治是綜合監(jiān)管的有效途徑

2008年工作的重要內(nèi)容，是開展安全生產(chǎn)百日督查專項(xiàng)行動(dòng)和“回頭看”。各地安監(jiān)部門對(duì)有主管部門行業(yè)的安全生產(chǎn)工作在加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、配合督查、跟蹤督辦、總結(jié)交流等方面做了很多工作。安徽省安監(jiān)局專門制定了《安徽省安全生產(chǎn)百日督查專項(xiàng)行動(dòng)暗訪工作方案》，分成綜合、煤礦、交通運(yùn)輸、建筑施工、民用爆破器材5個(gè)組，分別由省有關(guān)部門負(fù)責(zé)同志帶隊(duì)，按照“暗訪在前，曝光在后，徹查嚴(yán)處”的原則，對(duì)暗訪工作中發(fā)現(xiàn)的55個(gè)突出問題進(jìn)行全省通報(bào)；云南省安監(jiān)局組織公安、建設(shè)、交通、農(nóng)業(yè)、水利、質(zhì)檢等部門在全省進(jìn)行了8次專項(xiàng)聯(lián)合督查，累計(jì)落實(shí)治理資金6.4億元。

組織、配合相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域的各項(xiàng)安全生產(chǎn)專項(xiàng)整治活動(dòng)，是安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管的一項(xiàng)重要工作內(nèi)容。國家安監(jiān)總局在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，各地區(qū)根據(jù)本區(qū)域內(nèi)的實(shí)際情況，在積極會(huì)同有關(guān)部門開展安全專項(xiàng)整治方面都做了大量工作，主要集中在以下幾個(gè)方面：一是深化道路交通安全“五整頓”“三加強(qiáng)”工作；二是開展水上交通防船舶碰撞、防泄漏和渡口渡船等專項(xiàng)整治；三是開展建筑施工安全專項(xiàng)整治；四是加大人員密集場所火災(zāi)隱患整力度；五是強(qiáng)化漁業(yè)船舶安全整治工作。

問題及對(duì)策

雖然各地安監(jiān)部門做了大量工作，綜合監(jiān)管工作取得了一定成效，但調(diào)研表明，目前在綜合監(jiān)管工作中仍然存在著一些矛盾和問題，概括起來主要包括以下4個(gè)方面：一是有關(guān)綜合監(jiān)管的法規(guī)還不健全，部分工作的法律依據(jù)不夠充分；二是綜合監(jiān)管部門所需資源比較貧乏，工作的權(quán)威性受到一定限制；三是綜合監(jiān)管工作的內(nèi)涵和外延還不明確；四是綜合監(jiān)管的隊(duì)伍還比較薄弱，與承擔(dān)的工作不適應(yīng)。

針對(duì)上述問題，綜合監(jiān)管的工作思路概括為：充分發(fā)揮國務(wù)院安委辦的作用，以有效遏制重特大事故為目標(biāo)，以道路和水上交通、建筑施工、消防安全等行業(yè)領(lǐng)域?yàn)橹攸c(diǎn)，以隱患排查治理和事故查處為抓手；對(duì)于有安全生產(chǎn)主管部門的行業(yè)，加大對(duì)其安全生產(chǎn)工作協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督、配合的工作力度，促進(jìn)企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任和政府監(jiān)管責(zé)任的落實(shí)，為全國安全生產(chǎn)形勢的持續(xù)穩(wěn)定好轉(zhuǎn)做出不懈努力。

如何進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)綜合監(jiān)管工作，應(yīng)該從4個(gè)方面著手。

1.進(jìn)一步完善和創(chuàng)新履行綜合監(jiān)管職責(zé)的方式方法

對(duì)于有主管部門行業(yè)的安全生產(chǎn)工作，各級(jí)安監(jiān)部門需要把握主管部門職責(zé)特點(diǎn)，實(shí)施分類指導(dǎo)，推進(jìn)監(jiān)管責(zé)任落實(shí)。其中包括6個(gè)方面的工作，一是堅(jiān)持和完善與有關(guān)部門在安全生產(chǎn)方面的工作通報(bào)、工作協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查、綜合分析等制度。二是定期組織召開安委會(huì)聯(lián)絡(luò)員會(huì)議和座談會(huì)，分析安全生產(chǎn)工作情況，聽取意見和建議，提出工作安排和部署。三是注重研究有關(guān)部門及行業(yè)在安全生產(chǎn)法制建設(shè)、監(jiān)管體制、工作基礎(chǔ)以及安全生產(chǎn)狀況等方面的差異，實(shí)施有效指導(dǎo)。四是加強(qiáng)部門間協(xié)作配合和聯(lián)合執(zhí)法，增強(qiáng)安全生產(chǎn)工作的合力，推進(jìn)與公安、交通運(yùn)輸、鐵道、水利、電力等部門在安全監(jiān)管方面的協(xié)作配合。五是充分發(fā)揮各級(jí)安委會(huì)辦公室的作用，對(duì)有關(guān)部門希望協(xié)調(diào)解決的重大問題，盡力幫助解決。六是根據(jù)有關(guān)部門和地方的安全生產(chǎn)工作和事故發(fā)生情況、督查檢查中發(fā)現(xiàn)的重要問題以及地方安監(jiān)部門的反映和要求，以安委會(huì)辦公室名義向有關(guān)部門和地方政府印發(fā)安全生產(chǎn)工作建議函，指導(dǎo)有關(guān)部門和地方做好安全生產(chǎn)工作。

2.繼續(xù)深化重點(diǎn)行業(yè)(領(lǐng)域)安全生產(chǎn)專項(xiàng)整治

目前，道路交通、水上交通、建筑施工、消防等行業(yè)的安全生產(chǎn)工作，還存在事故多發(fā)等重點(diǎn)問題。因此，各級(jí)安監(jiān)部門要加強(qiáng)對(duì)有關(guān)部門專項(xiàng)整治的指導(dǎo)、支持、配合工作，其中包括：一是落實(shí)“五整頓”“三加強(qiáng)”各項(xiàng)工作措施，開展道路交通安全專項(xiàng)整治；二是開展治理拖拉機(jī)等非營運(yùn)車輛違法載人工作，嚴(yán)厲打擊非營運(yùn)車輛違法載人行為；三是深化水上交通“兩防”(防船舶碰撞、防泄漏)和渡口渡船專項(xiàng)整治，總結(jié)并推廣專項(xiàng)整治經(jīng)驗(yàn)，將安全隱患排查工作融入日常水上安全監(jiān)管工作；四是深入排查隧道等建筑施工安全隱患，深化以防范工地腳手架倒塌、工地模板構(gòu)件垮落和高處墜落事故為重點(diǎn)的建筑施工安全專項(xiàng)整治；五是繼續(xù)抓好消防安全專項(xiàng)整治，整治的主要對(duì)象是人員密集場所、“三合一”場所和政府掛牌督辦重大隱患；六是繼續(xù)開展民爆企業(yè)“四超”(超時(shí)、超員、超產(chǎn)、超儲(chǔ))專項(xiàng)整治，督促民爆企業(yè)嚴(yán)格執(zhí)行管理措施和行業(yè)規(guī)范。

3.堅(jiān)持嚴(yán)肅事故查處和責(zé)任追究，用事故教訓(xùn)推動(dòng)工作

堅(jiān)持嚴(yán)肅事故查處和責(zé)任追究，是促使事故有關(guān)方面深刻汲取事故教訓(xùn)、落實(shí)各項(xiàng)防范措施、促進(jìn)安全生產(chǎn)工作的重要環(huán)節(jié)，也是各級(jí)安監(jiān)部門履行安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管職責(zé)的重要抓手。其中包括6個(gè)方面的工作內(nèi)容：一是現(xiàn)場跟蹤督辦制度。根據(jù)事故性質(zhì)和影響，上級(jí)安監(jiān)部門應(yīng)及時(shí)派員趕赴現(xiàn)場，對(duì)下級(jí)安監(jiān)部門事故調(diào)查處理工作進(jìn)行指導(dǎo)督辦。二是約談制度。按照分級(jí)、屬地原則，會(huì)同有關(guān)部門，對(duì)發(fā)生重特大事故地區(qū)的分管領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)部門、單位的負(fù)責(zé)同志實(shí)行約談，共同分析事故原因，研究對(duì)策措施。三是現(xiàn)場會(huì)制度。重特大事故發(fā)生后，聯(lián)合有關(guān)部門召開現(xiàn)場會(huì)，現(xiàn)場分析事故原因，共同汲取事故教訓(xùn)。四是通報(bào)制度。事故發(fā)生后，在初步調(diào)查的基礎(chǔ)上，及時(shí)發(fā)出事故通報(bào)，使各界汲取教訓(xùn)，嚴(yán)防同類事故重復(fù)發(fā)生；事故結(jié)案后，及時(shí)公布查處結(jié)果，接受社會(huì)監(jiān)督。五是結(jié)案報(bào)備制度。上級(jí)安監(jiān)部門對(duì)下級(jí)安監(jiān)部門負(fù)責(zé)組織調(diào)查處理的事故，要實(shí)行事故結(jié)案報(bào)備制度。六是定期分析制度。會(huì)同有關(guān)部門定期分析重點(diǎn)行業(yè)安全生產(chǎn)形勢，形成事故分析報(bào)告，提出對(duì)策措施。

4.指導(dǎo)、督促、配合有關(guān)部門加強(qiáng)相關(guān)行業(yè)(領(lǐng)域)安全生產(chǎn)基礎(chǔ)工作

指導(dǎo)、督促、配合有關(guān)部門加強(qiáng)相關(guān)行業(yè)(領(lǐng)域)安全生產(chǎn)基礎(chǔ)工作，一是做好有關(guān)安全生產(chǎn)法律、法規(guī)、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)的立改廢工作，完善安全生產(chǎn)法律法規(guī)體系，提升有關(guān)行業(yè)安全生產(chǎn)工作的制度化、規(guī)范化水平；二是依據(jù)《道路運(yùn)輸條例》和《道路旅客運(yùn)輸及客運(yùn)站管理規(guī)定》，以安全運(yùn)營為條件，圍繞人、車、路和環(huán)境的狀況，對(duì)道路運(yùn)輸企業(yè)進(jìn)行安全評(píng)估，落實(shí)道路運(yùn)輸企業(yè)的安全生產(chǎn)主體責(zé)任；三是實(shí)施以排查治理危險(xiǎn)路段為主要內(nèi)容的公路安保工程，在繼續(xù)深入實(shí)施國省干線公路安保工程的同時(shí)，積極推進(jìn)公路安保工程向農(nóng)村公路延伸；四是繼續(xù)推進(jìn)汽車行駛記錄儀和GPS安裝使用以及省市道路運(yùn)管機(jī)構(gòu)GPS監(jiān)控平臺(tái)建設(shè)；五是深入開展創(chuàng)建“平安暢通縣區(qū)”“平安農(nóng)機(jī)”等活動(dòng)，努力構(gòu)建農(nóng)村道路交通安全的源頭管理、執(zhí)法監(jiān)控、宣傳教育“三大防線”；六是做好建筑施工企業(yè)安全生產(chǎn)許可證動(dòng)態(tài)監(jiān)管工作，做好企業(yè)主管負(fù)責(zé)人、項(xiàng)目部主管負(fù)責(zé)人、安全管理人員的安全生產(chǎn)考核，從源頭上嚴(yán)格規(guī)范建筑施工企業(yè)安全生產(chǎn)行為和安全生產(chǎn)條件，加強(qiáng)重點(diǎn)崗位人員安全素質(zhì)管理；七是按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)漁業(yè)安全生產(chǎn)工作的通知》要求，深入開展“平安漁業(yè)”活動(dòng)，加強(qiáng)漁業(yè)船舶檢測檢驗(yàn)，加強(qiáng)對(duì)安全隱患較多的老舊高危漁船的淘汰工作，完善漁船通訊裝備和安全防護(hù)設(shè)施；八是推廣應(yīng)用民爆行業(yè)先進(jìn)適用技術(shù)裝備，推進(jìn)工業(yè)炸藥生產(chǎn)線自動(dòng)化和連續(xù)化生產(chǎn)，嚴(yán)把民爆安全生產(chǎn)許可證發(fā)放關(guān)；九是加大相關(guān)行業(yè)建設(shè)項(xiàng)目安全設(shè)施“三同時(shí)”工作力度。

綜合監(jiān)管是一項(xiàng)長期而復(fù)雜的工作，任重而道遠(yuǎn)，需要在實(shí)踐中不斷完善思路、細(xì)化措施。但我們相信，在各級(jí)安監(jiān)部門的共同努力之下，安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管工作定會(huì)躍上新水平!

編輯楊 璇