閆泳平　劉東升

一、全球金融危機(jī)對(duì)我區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)沖擊巨大，全區(qū)財(cái)政收入增速放緩

2009年是我區(qū)經(jīng)濟(jì)異常困難的一年，由于我區(qū)經(jīng)濟(jì)支撐主要是能源、農(nóng)畜產(chǎn)品加工、冶金等資源型產(chǎn)品，屬于產(chǎn)業(yè)鏈上游，抵抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱，受全球金融危機(jī)沖擊產(chǎn)能顯著下降。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2009年1月份全區(qū)GDP增長(zhǎng)率17.1％：固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)27.4％，遠(yuǎn)低于從2003年起連續(xù)保持的40％以上的增長(zhǎng)率；全區(qū)發(fā)電量同比下降11.3％；社會(huì)用電量減少234萬(wàn)千瓦：煤炭產(chǎn)量同比下降9.3％：乳制品產(chǎn)量同比下降11.5％：進(jìn)出口總額同比下降49.5％。全區(qū)財(cái)政總收入增長(zhǎng)率降低20.2個(gè)百分點(diǎn)，有6個(gè)盟市財(cái)政收入出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。與2008年未相比雖呈現(xiàn)止跌回升的態(tài)勢(shì)，但不容樂觀的是全球金融危機(jī)目前尚未見底，國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境異常嚴(yán)峻。

二、發(fā)行地方債券已提上議事日程，我區(qū)具備發(fā)行地方債券的資格

2009年2月17日十一屆全國(guó)人大常委第十八次委員長(zhǎng)會(huì)議聽取國(guó)務(wù)院《關(guān)于安排發(fā)行2009年地方債券的報(bào)告》的匯報(bào)，稱中央將代地方政府發(fā)行2000億元地方債券，以緩解4萬(wàn)億元經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃中地方配套資金短缺矛盾，使地方發(fā)展目標(biāo)與國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)政策的目標(biāo)協(xié)調(diào)，保持地方經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展。我區(qū)完全具備發(fā)行地方債券的資格，主要原因：

(一)發(fā)行地方債有利于彌補(bǔ)我區(qū)因投入不足導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩態(tài)勢(shì)

內(nèi)需、出口、投資是拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的三駕馬車，擴(kuò)大內(nèi)需受國(guó)內(nèi)外諸多條件制約，需要長(zhǎng)時(shí)間的培育才能見效：出口受金融危機(jī)影響呈大幅下降趨勢(shì)，恢復(fù)尚待全球經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇：短期內(nèi)支撐經(jīng)濟(jì)保持較快增長(zhǎng)，投資無(wú)疑是最直接最有效的方法。2008年11月5日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議公布了4萬(wàn)億元擴(kuò)大內(nèi)需促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的10項(xiàng)措施。隨后我區(qū)提出并公布了與之配套的擴(kuò)內(nèi)需保增長(zhǎng)計(jì)劃。主要包括大型水利工程、產(chǎn)業(yè)基地和民生工程的建設(shè)，總投資額達(dá)15000億元。但我區(qū)龐大的擴(kuò)內(nèi)需保增長(zhǎng)投資計(jì)劃存在巨額資金缺口，因?yàn)榻衩髂曛醒胗?jì)劃安排1.18萬(wàn)億元投資，平均每年約為5900億元，按我區(qū)經(jīng)濟(jì)總量占全國(guó)經(jīng)濟(jì)總量約2.3％測(cè)算，每年大約可能爭(zhēng)取到150億元左右的中央投資、這與自治區(qū)配套投資計(jì)劃有較大差距，也就是說大部分資金需自籌。自籌方法最基本的有三種，即利用企業(yè)自有資金，向區(qū)外招商引資和銀行貸款。目前由于產(chǎn)品銷路不暢，企業(yè)變現(xiàn)困難重重：投資方在形勢(shì)不明朗的情況下很難投資人股：而商業(yè)銀行盡管會(huì)貫徹國(guó)家保增長(zhǎng)擴(kuò)內(nèi)需的大政方針，但也會(huì)顧及自身風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)格審批放貸條件。加之資本市場(chǎng)不景氣，使有融資愿望的企業(yè)雪上加霜。投入不足成為制約我區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要因素，發(fā)行地方債有利于扭轉(zhuǎn)我區(qū)因投入不足而導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力的態(tài)勢(shì)。

(二)發(fā)行地方債的必要條件是我區(qū)GDP、財(cái)政收入穩(wěn)步增長(zhǎng)，具備了一定的償債能力

2008年全區(qū)GDP達(dá)7761.8億元，從1978年的全國(guó)第25位上升至2008年的16位：全區(qū)財(cái)政總收入1107.3億元，從1978年的全國(guó)第26位上升至17位，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展日新月異，經(jīng)濟(jì)實(shí)力大為增強(qiáng)，具備了一定的償債能力，發(fā)行地方債券成為可能。

(三)發(fā)行地方債券的外部條件是我區(qū)的資源優(yōu)勢(shì)

原煤、焦炭、電石、冶金等上游產(chǎn)業(yè)是我區(qū)的優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)，這些產(chǎn)業(yè)在金融危機(jī)中受沖擊較大，需要政府的大力扶持，特別是從資金上的支持援助。因?yàn)橹挥羞@些上游產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能先行逐步恢復(fù)，才能使下游汽車、建筑等產(chǎn)業(yè)全面復(fù)蘇，保持社會(huì)經(jīng)濟(jì)全面協(xié)調(diào)發(fā)展。

(四)地方債券發(fā)行可促進(jìn)我區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展

相對(duì)資源富集的優(yōu)勢(shì)，我區(qū)的劣勢(shì)是基礎(chǔ)建設(shè)和生態(tài)建設(shè)落后，主要表現(xiàn)為水利、交通、城鎮(zhèn)、農(nóng)村牧區(qū)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)與全社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)?；A(chǔ)建設(shè)和生態(tài)建設(shè)投資大、周期長(zhǎng)、盈利性低，屬于政府投融資范圍，但由于地方財(cái)政投入相對(duì)有限，成為制約我區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)一步全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的“瓶頸”，地方債券的發(fā)行有利于我區(qū)能夠集中力量建設(shè)一批關(guān)系到自治區(qū)重大發(fā)展的基礎(chǔ)項(xiàng)目，將資金的邊際效用發(fā)揮至最大。

(五)我區(qū)發(fā)行地方債券的基礎(chǔ)條件是居民收入大幅提高

2008年我區(qū)城鎮(zhèn)居民人均收入為14431元，農(nóng)牧民人均純收入4656元，分別同比增長(zhǎng)16.6％和17.8％。2009年1月份全區(qū)居民儲(chǔ)蓄余額3491億元，同比增長(zhǎng)324％。在目前投資渠道較少和股市低.迷的情況下，居民持債成為很好的選擇。

三、我區(qū)發(fā)行地方債券規(guī)模和結(jié)構(gòu)分析

(一)規(guī)模

地方債券發(fā)行的規(guī)模需要考慮多種因素，綜合考慮財(cái)政部代發(fā)總額和我區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)、財(cái)政收入、償債能力、居民應(yīng)債力及經(jīng)濟(jì)周期性波動(dòng)等諸多因素，我區(qū)發(fā)債規(guī)模最好控制在100億元左右為宜。以2008年全區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況為例。其債務(wù)負(fù)擔(dān)率(債務(wù)占全區(qū)GDP比重)為1.28％，居民應(yīng)債率(債務(wù)發(fā)行額與居民儲(chǔ)蓄余額比，并假設(shè)地方債券只限本地發(fā)行)為3.1％，償債能力(當(dāng)年還債本息占當(dāng)年財(cái)政收入比重)為6.0％，償債依存度(當(dāng)年債務(wù)發(fā)行額占財(cái)政支出比重)為6.9％，4個(gè)指標(biāo)數(shù)據(jù)相對(duì)較低，不會(huì)對(duì)我區(qū)的財(cái)政造成過大壓力。因?yàn)橹饕紤]發(fā)行總量的限制，否則還可適當(dāng)增加，反之規(guī)模過小，地方債就起不到應(yīng)有的效果。

(二)類型

通常將地方債分為支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展型債券和非贏利性公益事業(yè)型債券。支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展型債券主要用于關(guān)系地方重大發(fā)展的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)建設(shè)、優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的擴(kuò)能改造等。這類債券不僅能產(chǎn)生預(yù)期的社會(huì)效益，而且能產(chǎn)生可觀的經(jīng)濟(jì)效益，因?yàn)槠湓陬A(yù)期內(nèi)可產(chǎn)生穩(wěn)定的收益作為償債資金，地方財(cái)政承擔(dān)的償債壓力較小。但此次中央代發(fā)2000億元地方債主要用于與中央財(cái)政投資，地方配套的公益性項(xiàng)目以及難以吸引社會(huì)投資的公益性項(xiàng)目，應(yīng)屬于非贏利性公益事業(yè)債券。這類債券用于彌補(bǔ)由于地方財(cái)政投入相對(duì)不足的社會(huì)公益事業(yè)建設(shè)，主要是鐵路、公路、機(jī)場(chǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施和保障性住房、醫(yī)療、教育、科技文化等民生工程及生態(tài)環(huán)境等。在當(dāng)前金融危機(jī)深不見底的情況下，發(fā)行此類債券吸引社會(huì)閑散資金，進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長(zhǎng)。這類債券只能由自治區(qū)財(cái)政來償還。發(fā)行量要適中。

(三)期限

可分為長(zhǎng)期和短期，公益事業(yè)型債券期限可適當(dāng)靈活掌握，建議以1年期以上的長(zhǎng)期債券為主，這有利于提高發(fā)債的效率?？蛇m當(dāng)嘗試對(duì)部分公益事業(yè)型債券實(shí)行發(fā)新還老，循環(huán)發(fā)行。

(四)利率

地方債券的風(fēng)險(xiǎn)要比國(guó)債高，比企業(yè)債券低。其利率要適當(dāng)高于國(guó)家同期銀行儲(chǔ)蓄利率和國(guó)債利率。但要比企業(yè)債券利率低，特別是公益事業(yè)型債券利率。自治區(qū)政府作為信用人，要綜合考慮各方面的利益進(jìn)行利率設(shè)計(jì)，要關(guān)注債券買持者的利益，否則債券營(yíng)銷困難，達(dá)不到籌資目的。

四、我區(qū)地方債券發(fā)行應(yīng)注意的問題

(一)建立地方債使用項(xiàng)目的安全效果評(píng)估機(jī)制，確保地方債資金的使用效率

由財(cái)政廳和發(fā)改委或第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)使用地方債的項(xiàng)目實(shí)行全方位評(píng)估。預(yù)測(cè)項(xiàng)目社會(huì)、經(jīng)濟(jì)收益。制定詳細(xì)的償債方案，并列入自治區(qū)財(cái)政預(yù)算，確保按期按量全部?jī)斶€，堅(jiān)決杜絕用地方債進(jìn)行經(jīng)常性開支，搞政績(jī)工程和面子工程。

(二)建立地方債的監(jiān)管運(yùn)行體系

應(yīng)盡快明確地方債資金使用監(jiān)管部門，該部門對(duì)地方債的評(píng)估、發(fā)行、流通、償還等實(shí)行全程監(jiān)督。實(shí)行透明化管理，定時(shí)向社會(huì)公布。并接受相應(yīng)部門檢查和持債人的監(jiān)督詢問，確保債券資金使用的公平效率。

(三)嘗試?yán)玫胤絺M(jìn)行社會(huì)融資

在利用地方債資金時(shí)，可以嘗試?yán)靡欢ū壤牡胤絺Y金對(duì)特定項(xiàng)目進(jìn)行配套融資，吸引投資者為一些收益高但資金需求量巨大或收益低但相對(duì)穩(wěn)定的項(xiàng)目融資，促使社會(huì)閑散資金和資源的利用。這樣就替換出相應(yīng)的資金繼續(xù)發(fā)展一些只有社會(huì)效益沒有經(jīng)濟(jì)效益的純公益性項(xiàng)目，如生態(tài)環(huán)境工程，以提高資金使用率，促進(jìn)我區(qū)的基礎(chǔ)建設(shè)全面協(xié)調(diào)發(fā)展。