摘要:文章在分析我國農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入執(zhí)法存在問題的基礎(chǔ)上,提出了農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入的執(zhí)法措施:加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍法治教育,為農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入執(zhí)法提供組織保障;依法行政,認(rèn)真落實(shí)各項(xiàng)農(nóng)村義務(wù)教育投入法定指標(biāo);建立健全教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度,確保農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入公平;加大監(jiān)督力度,確保農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入執(zhí)法到位。

關(guān)鍵詞:農(nóng)村義務(wù)教育;財(cái)政投入;執(zhí)法;措施

一、我國農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入執(zhí)法存在的問題

我國義務(wù)教育財(cái)政投入不足,尤其對農(nóng)村義務(wù)教育的財(cái)政投入嚴(yán)重不足。近二十年來,實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)除財(cái)政撥款外,近一半的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)由教育集資和征收教育費(fèi)附加等支撐。隨著2000年后農(nóng)村“稅費(fèi)改革”的實(shí)施,農(nóng)村取消教育費(fèi)附加和教育集資,這兩項(xiàng)教育經(jīng)費(fèi)來源取消后,使本已嚴(yán)重不足的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)更加短缺,給農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展和農(nóng)村學(xué)校的正常運(yùn)轉(zhuǎn)帶來重重困難:農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)總量不足,農(nóng)村中小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重偏低,對我國農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展已經(jīng)產(chǎn)生許多不良影響。這種經(jīng)費(fèi)不足與實(shí)際教育需求的不斷擴(kuò)大的狀況直接導(dǎo)致了中小學(xué)生生均教育經(jīng)費(fèi)偏低、教師工資得不到有效落實(shí)、農(nóng)村中小學(xué)的辦學(xué)條件得不到根本改善等等。同時(shí)我國還存在著教育財(cái)政投入的錯(cuò)位問題,如我國在高等教育和農(nóng)村義務(wù)教育方面的財(cái)政投入比例欠妥,把有限的財(cái)政投入經(jīng)費(fèi)過多地投向了高等教育,農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入比例偏低;各級教育預(yù)算內(nèi)生均經(jīng)費(fèi)分配存在不合理現(xiàn)象,農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入偏少;所有這些農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入不足、投入錯(cuò)位的現(xiàn)實(shí)問題引發(fā)了對如何保證農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政的投入思考。

與此同時(shí),《義務(wù)教育法》、《教育法》等教育法律在具體操作農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入過程中,還是顯得針對性較差,在實(shí)踐中并沒有完全發(fā)揮其應(yīng)有的法律效力,導(dǎo)致我國在農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入執(zhí)法一直不到位。此外,加之農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入執(zhí)法監(jiān)督不嚴(yán),所以時(shí)至今日,社會上還有大量的違背《義務(wù)教育法》及教育法規(guī)中關(guān)于農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入執(zhí)法的現(xiàn)象存在。如1993年2月,頒布了《中國教育改革和發(fā)展綱要》(以下簡稱《綱要》),《綱要》提出教育財(cái)政撥款的增長高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長,1999年公布的《面向21世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》以及2006年新修改的《義務(wù)教育法》,再次強(qiáng)調(diào)了上述規(guī)定。但從實(shí)際執(zhí)行情況看,一些地方并沒有嚴(yán)格執(zhí)行上述規(guī)定。而《綱要》提出的國家財(cái)政性教育投入占國民生產(chǎn)總值的比重在20世紀(jì)末達(dá)到4%的目標(biāo)也沒有實(shí)現(xiàn),而實(shí)際上2000年僅為2.87%(1997年為2.50%、1998年為2.55%、1999年為2.79%、2001年為3.19%、2002年為3.14%),我國財(cái)政性教育投入占GDP的比重一直徘徊在3%左右,與既定的4%目標(biāo)相差甚遠(yuǎn)。農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重低于世界上發(fā)達(dá)國家6%的平均水平和發(fā)展中國家4%的平均水平。

對于中國這樣一個(gè)受教育人口龐大、農(nóng)村義務(wù)教育投入體制以財(cái)政投入為主的國家來說,農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入出現(xiàn)上述情況將直接阻礙農(nóng)村義務(wù)教育事業(yè)的發(fā)展以至影響整個(gè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,影響到國民素質(zhì)的提高?？梢哉f是所有執(zhí)法中最薄弱的方面,這一方面是因立法不完善所致,但更重要的還是有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)。目前的現(xiàn)實(shí)情況則仍然令人憂慮,教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略地位沒有真正落實(shí),而實(shí)際上只是處于“略戰(zhàn)”地位的境地,有些地方只顧上經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目,建樓堂館所,搞開發(fā)區(qū)等,卻舍不得投資義務(wù)教育,甚至出現(xiàn)擠占、挪用農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入經(jīng)費(fèi)的狀況,農(nóng)村教師待遇偏低長期未獲解決,近年來農(nóng)村教師流失量不斷增加,農(nóng)村師資隊(duì)伍不穩(wěn);農(nóng)村學(xué)校的教學(xué)科研儀器設(shè)備嚴(yán)重不足和老化及實(shí)踐環(huán)節(jié)經(jīng)費(fèi)短缺,農(nóng)村教學(xué)質(zhì)量難以保證,辦學(xué)難以為繼。因此,現(xiàn)在的問題在于真正貫徹落實(shí)農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入,對農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入法律責(zé)任具體化、規(guī)范化,增強(qiáng)可操作性,使得落實(shí)到位。為此,必須強(qiáng)化農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入執(zhí)法措施。

二、我國農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入執(zhí)法措施

(一)加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍法治教育,為農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入執(zhí)法提供組織保障

第一,加強(qiáng)法治教育,提高財(cái)政投入執(zhí)法人員的法律素質(zhì)。執(zhí)法人員的法律素質(zhì),是執(zhí)法人員認(rèn)真履行職責(zé),自覺依法執(zhí)法的思想保證,關(guān)系到農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入法律、法規(guī)能否正確執(zhí)行,特別是對具有自由裁量的農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入執(zhí)法行為而言,更是如此。因此,需要加強(qiáng)對執(zhí)法人員的法治教育,提高執(zhí)法人員的法律素質(zhì)。從目前來看,政府不能依法保證農(nóng)村義務(wù)教育投入,首先反映出一些政府的主要領(lǐng)導(dǎo)法制觀念淡薄,他們習(xí)慣于靠主觀意志和行政命令行事,因此,加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的法治觀念更為重要。政府領(lǐng)導(dǎo)思想中有了“法”,即使財(cái)政上再有困難,也能較好地解決農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入經(jīng)費(fèi)問題。

第二,加強(qiáng)對農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn),提高業(yè)務(wù)素質(zhì)。農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入執(zhí)法工作具有較強(qiáng)的權(quán)威性,也是一項(xiàng)專業(yè)性較強(qiáng)的工作,要求執(zhí)法人員掌握必要的專業(yè)知識。作為農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入執(zhí)法人員,除了精通教育法律規(guī)范和財(cái)政預(yù)算法律法規(guī),與此同時(shí)還要具有一定的教育科學(xué)知識,否則,很難把握農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入執(zhí)法領(lǐng)域的特殊性。因此,組織農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入執(zhí)法人員進(jìn)行專門的培訓(xùn),是提高其業(yè)務(wù)素質(zhì)的重要途徑。

第三,建立和完善自上而下的農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入執(zhí)法機(jī)構(gòu)。在各級政府及財(cái)政部門設(shè)置專門執(zhí)法的機(jī)構(gòu),配置專職的農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入執(zhí)法人員,改變農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入執(zhí)法不設(shè)專職或基本不設(shè)專職的執(zhí)法人員的現(xiàn)狀。同時(shí)做到能在農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入領(lǐng)域能夠享有到現(xiàn)代科技發(fā)展所帶來的現(xiàn)代化的執(zhí)法工具,以提高執(zhí)法水平。

(二)依法行政,認(rèn)真落實(shí)各項(xiàng)農(nóng)村義務(wù)教育投入法定指標(biāo)

第一,法律規(guī)定了各級政府舉辦教育的責(zé)任,我國教育財(cái)政投入要至少達(dá)到國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國民生產(chǎn)總值比例應(yīng)達(dá)到4%,以后每年應(yīng)逐步提高;教育經(jīng)費(fèi)要占年度財(cái)政支出15%;中央政府依法保證上述兩個(gè)比例的落實(shí)并逐年有所提高,地方政府(縣級以上政府)應(yīng)依法做到“三個(gè)增長”和其他法定投入義務(wù),那么,關(guān)鍵在于如何落實(shí)教育財(cái)政投入法定義務(wù)。應(yīng)該明確和落實(shí)教育投入法規(guī)的各項(xiàng)法定職責(zé)。為了確保義務(wù)教育財(cái)政投入法規(guī)的實(shí)施,必須進(jìn)行法定職責(zé)分解,將法律規(guī)定的職責(zé)落實(shí)到縣、省級以上政府,使縣、省級以上政府,依法明職、各盡其責(zé)、保證義務(wù)教育財(cái)政投入。同時(shí),縣、省級以上政府對農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入,客觀上存在一個(gè)“下限”指標(biāo),政府農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入所具有的各方面功能的正?！暗轿弧?要以相應(yīng)的教育投入規(guī)模為前提。政府的農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入,至少應(yīng)當(dāng)保證滿足整個(gè)社會對教育的社會價(jià)值的共同需要,保證教育機(jī)會均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)以及教育事業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。

第二,國家財(cái)政性教育投入要達(dá)到GDP的4%及其“三個(gè)增長”,是我國教育財(cái)政投入的必然選擇。從這個(gè)意義上講,4%和“三個(gè)增長”的目標(biāo)已不是可不可以實(shí)現(xiàn)或者能否實(shí)現(xiàn)的問題,而是應(yīng)當(dāng)完成、必須完成的一項(xiàng)重要的法定責(zé)任。因此,我國縣、省級以上政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)各地社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展,尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際狀況,對4%的投入總指標(biāo)進(jìn)行分解,按經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)、次發(fā)達(dá)地區(qū)和不發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行分類指導(dǎo),使各地從實(shí)際出發(fā)確定自己的財(cái)政教育投入指標(biāo);財(cái)政投入計(jì)劃指標(biāo)宜逐級下達(dá),國家的分類指標(biāo)原則上宜按經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度下達(dá)至省、自治區(qū)、直轄市一級,基層指標(biāo)應(yīng)由地、市確定和協(xié)調(diào)。在對基礎(chǔ)教育實(shí)行“分級辦學(xué),分級管理”政策的改革中,要對教育的財(cái)政責(zé)任進(jìn)行進(jìn)一步的分解,按照各級各類教育的性質(zhì)與特點(diǎn),明確中央和縣、省級地方政府的財(cái)政投入責(zé)任,規(guī)定出中央和各級地方政府的負(fù)擔(dān)份額。應(yīng)通過完善農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入的決策程序和管理體制來提高農(nóng)村義務(wù)教育投入分配的科學(xué)化和規(guī)范化。

(三)建立健全教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度,確保農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入公平

在農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入執(zhí)法方面,要建立健全教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度和對貧困人口的教育救助制度,加強(qiáng)對弱勢群體的補(bǔ)償制度,確保農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入公平。我國政府間的教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付主要包括中央政府和地方政府對下級政府的教育財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)貼。近年來我國中央政府設(shè)立的教育專項(xiàng)資金主要有國家貧困地區(qū)義務(wù)教育工程、中小學(xué)危房改造工程、職業(yè)教育?？?、師范教育?？睢⒘x務(wù)教育?？?、特殊教育?？睢⑸贁?shù)民族教育?？畹?今后中央應(yīng)重點(diǎn)支持:一是那些具有重要的民族團(tuán)結(jié)和國家戰(zhàn)略意義的地區(qū),如邊境和少數(shù)民族地區(qū);二是那些處境不利的人群,如貧困人群;三是那些在教育上需要實(shí)施追趕發(fā)展戰(zhàn)略的省、區(qū),主要是西部省區(qū)和中部省區(qū),為這些省區(qū)提供教育轉(zhuǎn)移支付資金。要始終把貧困地區(qū)義務(wù)教育的發(fā)展作為中央政府的首要責(zé)任和財(cái)政投入的重點(diǎn),積極配合西部大開發(fā)戰(zhàn)略,規(guī)范財(cái)政對貧困地區(qū)義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付制度,落實(shí)專項(xiàng)資金,實(shí)施好“國家貧困地區(qū)義務(wù)教育工程”、“中小學(xué)危房改造工程”等重大工程,加強(qiáng)發(fā)達(dá)地區(qū)對貧困地區(qū)的對口支援等。

(四)加大監(jiān)督力度,確保農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入執(zhí)法到位

第一,加強(qiáng)對政府(縣級以上政府)農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入執(zhí)法行為的監(jiān)督,確保農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入到位、農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入資金投向及效益。應(yīng)充分發(fā)揮各級人大、各民主黨派及其成員、各社會團(tuán)體和人民群眾的監(jiān)督以及新聞輿論對農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入執(zhí)法行為的監(jiān)督作用。特別是各級人民代表大會和各級監(jiān)督機(jī)構(gòu),要切實(shí)擔(dān)負(fù)起對農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入執(zhí)法的督政和督教工作,確保農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入經(jīng)費(fèi)的投入水平和資金的及時(shí)到位,防止拖欠和挪用。各級人民政府監(jiān)察部門要協(xié)調(diào)與監(jiān)督教育資金的投向,定期與不定期地對農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入經(jīng)費(fèi)使用情況進(jìn)行抽查,對存在的問題及時(shí)進(jìn)行整改,杜絕農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入資金、資源的浪費(fèi)現(xiàn)象;并將籌措農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入經(jīng)費(fèi)的分配和使用情況,定期或不定期地向同級人大報(bào)告,向社會各界公布,主動(dòng)接受全方位的監(jiān)督。

第二,加強(qiáng)對農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入執(zhí)法監(jiān)管的同時(shí),要啟用強(qiáng)有力的獎(jiǎng)懲機(jī)制,堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)手段、法律手段、行政手段并舉。對于把農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入執(zhí)法落到實(shí)處的地方政府,上級政府要予以表彰獎(jiǎng)勵(lì),以徹底改變教育法是“軟法”的狀況。對于法律規(guī)定的“三個(gè)增長”等剛性指標(biāo)不能真正得以落實(shí)的,實(shí)行“一票否決”,嚴(yán)格追究領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任,確保農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入的資金的及時(shí)到位,防止拖欠和挪用。要依法清理農(nóng)村義務(wù)教育資金的來源渠道,理順、打通正當(dāng)?shù)慕?jīng)費(fèi)來源。要協(xié)調(diào)與監(jiān)督農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入經(jīng)費(fèi)的投向,定期與不定期地對農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入經(jīng)費(fèi)使用情況進(jìn)行抽查,對存在的問題提出解決的對策與辦法,杜絕農(nóng)村義務(wù)教育資金、資源的浪費(fèi)現(xiàn)象。要在明晰農(nóng)村義務(wù)教育法律責(zé)任的基礎(chǔ)上,按照國家有關(guān)法律法規(guī),細(xì)化農(nóng)村義務(wù)教育行政處罰辦法,增強(qiáng)其可操作性,加大處罰力度。對政府部門不依法核撥農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的依法處理;對挪用、克扣、侵占農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的追究法律責(zé)任。對執(zhí)法不嚴(yán)或不執(zhí)法的干部要切實(shí)加強(qiáng)監(jiān)督,并嚴(yán)格檢查督促,不管其地位多高,功勞多大,都要追究其法律責(zé)任。

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2、程方平.中國教育問題報(bào)告[M].中國社會科學(xué)出版社,2002.

*本文為湖南省哲學(xué)社會科學(xué)成果評審委員會立項(xiàng)課題“農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入的法制保障研究”(課題編號:0804014B)的階段性成果。

(作者簡介:劉建發(fā),湖南財(cái)經(jīng)高等?？茖W(xué)校副教授)