薛清文

摘要法律援助制度雖然在我國(guó)只有近二十年的歷史,在國(guó)外卻是源遠(yuǎn)流長(zhǎng)。法律援助制度是如何產(chǎn)生并一步步走向成熟?目前世界范圍內(nèi)法律援助實(shí)施的現(xiàn)狀又是怎樣?我國(guó)法律援助實(shí)施的狀況又是怎樣?與世界其他國(guó)家的法律援助制度相比有哪些優(yōu)缺點(diǎn)?又有哪些應(yīng)該保持和改善的方面?這些都是值得我們?nèi)ニ伎嫉?本文將從以上幾個(gè)方面依次進(jìn)行闡述。

關(guān)鍵詞法律援助歷史發(fā)展現(xiàn)狀差距問(wèn)題和解決

中圖分類號(hào):D90文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

法律援助,英文表達(dá)為“Legal Aid”,是“對(duì)無(wú)力支付律師費(fèi)的人提供免費(fèi)或廉價(jià)的法律服務(wù)”。

1 起源

法律援助最早起源于中世紀(jì)的英格蘭。早在1495年,英格蘭國(guó)王亨利五世就發(fā)布了這樣一條法令:“正義應(yīng)當(dāng)同樣給予貧困的人,根據(jù)正義原則任命的律師應(yīng)同樣為窮苦人服務(wù)”,并授權(quán)法庭指定律師為貧窮的民事訴訟當(dāng)事人提供法庭代理。這是世界上第一條有關(guān)法律援助的法令。

英國(guó)的法律援助制度,為世界上許多國(guó)家所借鑒,可以算是世界法律援助之師。其中世界各國(guó)的法律援助發(fā)展又以歐美資本主義國(guó)家為先,而歐美國(guó)家法律援助制度的發(fā)展,大體經(jīng)歷了以下三個(gè)主要階段:

1.1慈善法律援助階段

法律援助制度實(shí)施之初被當(dāng)作是對(duì)窮人的一種慈善行為,此時(shí)政府在其中并不起主導(dǎo)作用,法律援助是一種民間行為。這個(gè)時(shí)期的特點(diǎn)是法律援助由律師為公共利益并因其職業(yè)道德新要求而自發(fā)提供。

1.2過(guò)渡法律援助階段

到了19世紀(jì),隨著民主制度在歐美的相繼建立,法律援助作為一種政治權(quán)利,在歐美資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家得到確認(rèn)。這一時(shí)期,天賦人權(quán)成為資本主義國(guó)家所極力標(biāo)榜的憲法原則。早期將“窮人”作為階層作為法律援助對(duì)象的理論,逐步為保障公民訴訟權(quán)利的理論所代替,從而使法律援助從單純的慈善事業(yè)開始向國(guó)家責(zé)任轉(zhuǎn)化。

不過(guò)此時(shí)的法律援助仍然帶有早期的一些特點(diǎn):(1)提供法律服務(wù)的范圍和程度有限;(2)法律援助的主要提供者還是律師,由法律援助機(jī)構(gòu)付費(fèi)給律師,由律師為當(dāng)事人提供服務(wù)。由于法律援助主要由私人律師自愿提供,因此仍被看作是一種慈善行為而非權(quán)利。我們可以將其看作是法律援助從慈善事業(yè)向政府義務(wù)過(guò)渡的轉(zhuǎn)型期。

1.3權(quán)利法律援助階段

自20世紀(jì)以來(lái),法律社會(huì)化思想進(jìn)一步推動(dòng)了法律援助的發(fā)展。二戰(zhàn)以后,更是進(jìn)一步以社會(huì)為本位,為實(shí)現(xiàn)公民之間的平等,強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人有取得律師幫助的權(quán)利,這些促進(jìn)了現(xiàn)代法律援助的新發(fā)展。

現(xiàn)代法律援助開始的標(biāo)志是美國(guó)總統(tǒng)約翰遜于20世紀(jì)60年代提出的“向貧窮宣戰(zhàn)”計(jì)劃,此計(jì)劃的目標(biāo)是消除貧窮。人們由此開始認(rèn)識(shí)到窮人要面對(duì)許多能夠付費(fèi)的當(dāng)事人所不會(huì)遇到的法律問(wèn)題,并開始注重窮人的“未滿足的需要”,如住房、社會(huì)安全、家庭和債務(wù)問(wèn)題。向窮人提供法律服務(wù)的主要模式是建立由支領(lǐng)薪水的法律服務(wù)人員組成的社區(qū)辦公室。隨著社會(huì)的發(fā)展,到了70年代又出現(xiàn)了“獲得司法程序上的公正”的呼聲,這種理念認(rèn)為人們不僅需要法律咨詢和訴訟代理,還應(yīng)該得到法律信息、受到法律教育、進(jìn)行法律改革等,其最終目標(biāo)是要使所有人達(dá)到實(shí)質(zhì)上的平等。

同時(shí),法律援助的范圍也不斷擴(kuò)大,由刑事法律問(wèn)題逐漸擴(kuò)展到包括家庭、居住、債務(wù)、社會(huì)安全等在內(nèi)的民事法律問(wèn)題。在1978年的歐洲部長(zhǎng)會(huì)議上發(fā)表的《法律援助與咨詢》更是將獲得司法程序上的公正的權(quán)利視為任何民主社會(huì)的一個(gè)基本特征,并鄭重宣布法律援助不應(yīng)該再被看作是一種慈善行為,而應(yīng)是整個(gè)社會(huì)的一項(xiàng)義務(wù)。

經(jīng)過(guò)上述三步的發(fā)展,法律援助從當(dāng)初的慈善行為發(fā)展成現(xiàn)在的國(guó)家義務(wù)。由“窮人的慈善的法律援助”變成了“作為每個(gè)人權(quán)利的法律援助”。

2 現(xiàn)今國(guó)外法律援助實(shí)施的狀況

目前世界法律援助制度的發(fā)展是不平衡的,各國(guó)的歷史條件、社會(huì)條件和經(jīng)濟(jì)實(shí)力不同,在法律援助的指導(dǎo)思想、立法規(guī)定、援助的方式、對(duì)象和條件等方面也不盡相同。下面就以歐美國(guó)家以及日本、韓國(guó)為例進(jìn)行介紹。

第一類以英美兩國(guó)為代表,英國(guó)和美國(guó)的法律援助制度基本屬于一種類型。雖然兩國(guó)在法律援助規(guī)定以及組織形式等方面各有特色,但總體而言,其法律援助主要都是由受政府資助的獨(dú)立的私人團(tuán)體來(lái)實(shí)施的,各大律師協(xié)會(huì)、各種私人基金乃至律師個(gè)人,在這種體制中起著決定性的作用,國(guó)家只對(duì)法律援助進(jìn)行宏觀調(diào)控,對(duì)于具體的操作則在所不問(wèn),其所追求的只是實(shí)質(zhì)的法律援助。

這種類型的法律援助,發(fā)源于英國(guó)式的慈善性質(zhì)的法律援助。英、美國(guó)家法律援助制度的初期,并不是面向社會(huì)所有成員的,其援助對(duì)象是社會(huì)地位低下的特定階層,如英國(guó)的“窮人法”;而美國(guó)法律援助的開始,則是各種族、各階層為保護(hù)自身利益而發(fā)起的,其組織上的私人色彩更為濃厚。法律援助作為國(guó)家的一種責(zé)任,在英、美政府基本上局限于原則上的指導(dǎo)和財(cái)政上的支持。同時(shí),法律援助的具體提供者——律師,由于受到傳統(tǒng)律師職業(yè)自由觀念的影響,本能地對(duì)由國(guó)家統(tǒng)一提供法律援助的方式采取抵制的態(tài)度。雖然如此,隨著國(guó)家對(duì)法律援助財(cái)政支持的加強(qiáng),以及私人法律援助機(jī)構(gòu)的迅速發(fā)展,在英美,法律援助的社會(huì)化程度也達(dá)到了較高水平。

第二種類型,是以瑞典、丹麥等北歐國(guó)家為代表的福利法律援助制度。這種法律援助制度的特點(diǎn)就是將法律援助納入國(guó)家的福利制度,由國(guó)家統(tǒng)一實(shí)施。在這種制度下,法律援助作為一種由國(guó)家提供的福利面向社會(huì)公眾,其范圍也大為拓寬,由國(guó)家設(shè)立專門的法律援助機(jī)構(gòu),雇傭?qū)ｉT的服務(wù)人員,進(jìn)行法律援助工作。與英美相比,私人律師和律師協(xié)會(huì)雖也參與其中,但是作用大為降低,國(guó)家責(zé)任原則在這里得到了充分的體現(xiàn)。在這些國(guó)家,均建立了訴訟保險(xiǎn)制度,其目的是使不符合法律援助條件的中產(chǎn)階級(jí)避免由于高額訴訟費(fèi)而影響其家庭生活,也在一定程度上使得法律援助的覆蓋范圍擴(kuò)大。同英美相比,瑞典、丹麥法律援助制度的社會(huì)化程度更高,但是給國(guó)家財(cái)政造成的壓力也相對(duì)更大,因此很難在全世界推廣開來(lái)。

第三類是參照歐美國(guó)家建立起來(lái)的法律援助制度,其代表國(guó)家為日韓。兩國(guó)法律援助都是始于二戰(zhàn)以后,起初與英美相同,都是由各大律師協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)。隨著社會(huì)發(fā)展,又總結(jié)了本國(guó)實(shí)施法律援助的經(jīng)驗(yàn),采取了由政府監(jiān)督,律師協(xié)會(huì)具體負(fù)責(zé)的法律援助體系,提高了法律援助的社會(huì)化程度。

3 我國(guó)法律援助的發(fā)展及展望

我國(guó)的法律援助始于1992年。1992年5月,武漢大學(xué)成立了“社會(huì)弱者權(quán)利保護(hù)中心”。該中心的成立,揭開了我國(guó)法律援助工作的序幕。1994年初,我國(guó)第一個(gè)由政府設(shè)立的法律援助機(jī)構(gòu)“廣州市法律援助中心”掛牌成立,標(biāo)志著我國(guó)開始實(shí)施法律援助制度。1996年3月《刑事訴訟法》第34條的規(guī)定,公訴人出庭公訴的案件,被告人因經(jīng)濟(jì)困難或者其他原因沒(méi)有委托辯護(hù)人的,人民法院可以指定承擔(dān)法律援助義務(wù)的律師為其提供辯護(hù)。被告人是盲、聾、啞或者未成年人而沒(méi)有委托辯護(hù)人的,人民法院應(yīng)當(dāng)指定承擔(dān)法律援助義務(wù)的律師為其提供辯護(hù)。被告人可能被判處死刑而沒(méi)有委托辯護(hù)人的,人民法院應(yīng)當(dāng)指定承擔(dān)法律援助義務(wù)的律師為其提供辯護(hù)。首次在法律上確認(rèn)了法律援助制度。同年5月《律師法》第41條的規(guī)定進(jìn)一步確認(rèn)了法律援助制度。2003年《法律援助條例》的頒布,標(biāo)志著我國(guó)建立起了真正意義上的現(xiàn)代法律援助制度。在近16年的時(shí)間里,法律援助事業(yè)迅速發(fā)展,為實(shí)現(xiàn)社會(huì)平等,促進(jìn)司法公正,推動(dòng)社會(huì)文明進(jìn)步發(fā)揮了積極作用,但也存在各地立法不統(tǒng)一、援助定位不明晰、經(jīng)費(fèi)管理混亂等問(wèn)題。

我國(guó)法律援助制度有以下特點(diǎn):(1)對(duì)象廣泛。不僅包括我國(guó)公民,外國(guó)人和無(wú)國(guó)籍人在一定條件下也可以成為我國(guó)法律援助的對(duì)象。(2)優(yōu)先照顧原則。我國(guó)法律規(guī)定,凡盲、聾、啞、未成年人為刑事被告人或犯罪嫌疑人,沒(méi)有委托律師的,應(yīng)當(dāng)獲得法律援助;可能被判處死刑的被告人,沒(méi)有委托律師的,應(yīng)當(dāng)獲得法律援助;刑事案件中外籍被告人沒(méi)有委托律師的,應(yīng)當(dāng)獲得法律援助;其他殘疾人、老年人為刑事被告人或犯罪嫌疑人的,可以不受經(jīng)濟(jì)條件的限制,獲得法律援助。(3)政府責(zé)任、律師義務(wù)、社會(huì)參與。我國(guó)《法律援助條例》第三條規(guī)定,法律援助是政府的責(zé)任,縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)采取積極措施推動(dòng)法律援助工作,為法律援助提供財(cái)政支持,保障法律援助事業(yè)與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。第七條規(guī)定,國(guó)家鼓勵(lì)社會(huì)對(duì)法律援助活動(dòng)提供捐助。第八條規(guī)定國(guó)家支持和鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體、事業(yè)單位等社會(huì)組織利用自身資源為經(jīng)濟(jì)困難的公民提供法律援助。

我國(guó)的法律援助基本有以下兩種模式:(1)政府建立法律援助中心,由法律援助中心專職律師和由中心指派的社會(huì)律師共同提供法律援助服務(wù),目前以該種模式為主;(2)由私人律師提供法律援助服務(wù),或法律援助中心指派,或律師事務(wù)所自行受理,然后到法律援助中心備案并申請(qǐng)經(jīng)費(fèi)。

我國(guó)的法律援助事務(wù)主要由各級(jí)法律援助中心承辦。至2005年12月,全國(guó)已建立各級(jí)法律援助機(jī)構(gòu)31298個(gè),法律援助專職人員11377人,其中職業(yè)律師約5029人。1999年至2006年9月,全國(guó)法律援助機(jī)構(gòu)共受理各類案件1224207件,受援人員2204403人。自1996年以來(lái),我國(guó)許多律師事務(wù)所也同時(shí)承接法律援助業(yè)務(wù),《律師法》和《法律援助條例》更是將律師提供法律援助規(guī)定為其應(yīng)當(dāng)履行的法定義務(wù)。

我國(guó)在實(shí)施法律援助的過(guò)程中存在的幾個(gè)問(wèn)題:

第一,與國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家相比,我國(guó)法律援助社會(huì)化程度不高。國(guó)外一些發(fā)達(dá)國(guó)家,對(duì)法律援助機(jī)構(gòu)的數(shù)量和布局采取了量化的硬性規(guī)定。例如荷蘭,政府要求保證申訴人1小時(shí)內(nèi)能夠到達(dá)最近的一個(gè)法律援助機(jī)構(gòu),5公里之內(nèi)就應(yīng)該有一個(gè)機(jī)構(gòu)可以受理申請(qǐng)。再比如美國(guó),聯(lián)邦政府成立了法律服務(wù)公司,以保證為每1萬(wàn)個(gè)窮人提供2個(gè)律師。而在我國(guó),截至2005年底,尚有200左右的縣、市(區(qū))沒(méi)有律師,全國(guó)每10萬(wàn)人才分享1名法律援助專職人員,每24萬(wàn)人才分享1名職業(yè)律師提供的法律援助服務(wù)。在經(jīng)費(fèi)方面,西方國(guó)家每年大都會(huì)劃撥巨額財(cái)政用于法律援助,例如英國(guó)與荷蘭法律援助的年度財(cái)政撥款占當(dāng)年國(guó)民生產(chǎn)總值的1%,英國(guó)的法律援助開支是全世界最高的,約合每人每年30英鎊,而我國(guó)2005年度各級(jí)財(cái)政用于法律援助的撥款總額為26220萬(wàn)元,人均法律援助經(jīng)費(fèi)僅為0.21元。

第二,我國(guó)國(guó)內(nèi)各地區(qū)之間發(fā)展不平衡。東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá),財(cái)政上用于法律援助的經(jīng)費(fèi)也相對(duì)較為充裕,與中西部地區(qū)差距較大。以2005年為例,廣東省用于法律援助的總經(jīng)費(fèi)超過(guò)了3000萬(wàn)元,山東省首次超過(guò)了2000萬(wàn)元,浙江、江蘇也均超過(guò)了1500萬(wàn)元,河南、上海、重慶、遼寧、北京、福建的法律援助經(jīng)費(fèi)均超過(guò)了1000萬(wàn)元,上述10省法律援助經(jīng)費(fèi)總和占到了當(dāng)年全國(guó)法律援助總經(jīng)費(fèi)的61.3%,而中西部很多省份當(dāng)年用于法律援助的經(jīng)費(fèi)總額只有兩三百萬(wàn)元。

第三,律師和基層法律服務(wù)工作者參與法律援助的積極性有待提高。據(jù)統(tǒng)計(jì),2005年全國(guó)12萬(wàn)名專兼職律師共辦理法律援助案件108299件,人均不到1件,相當(dāng)多的律師并未承辦法律援助案件,這對(duì)法律援助工作來(lái)講是一種資源浪費(fèi),這主要是因?yàn)槁蓭熮k案補(bǔ)貼較少。我國(guó)尚有部分地區(qū)沒(méi)有出臺(tái)法律援助經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn),或者制定辦案補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn),仍有相當(dāng)多的地區(qū)沒(méi)有將法律援助經(jīng)費(fèi)納入預(yù)算。而且?guī)缀跛械胤降穆蓭熮k理法律援助案件均是按照每案一定數(shù)值發(fā)放補(bǔ)貼,大大影響了律師辦理法律援助案件的積極性。

第四,法律援助的社會(huì)捐助和行業(yè)奉獻(xiàn)未能持續(xù)有效深入開展,法律援助資金過(guò)分單純依賴于財(cái)政撥款。一些地方擠占、挪用、截留法律援助經(jīng)費(fèi)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生,影響了法律援助工作有效開展。

4 中國(guó)高校法律援助實(shí)施狀況

1992年5月,武漢大學(xué)成立了“社會(huì)弱者權(quán)利保護(hù)中心”,該中心的成立,不僅揭開了我國(guó)法律援助工作的序幕,也揭開了我國(guó)高校法律援助工作的序幕!高校法律援助機(jī)構(gòu)作為適應(yīng)現(xiàn)階段社會(huì)法治發(fā)展需要應(yīng)運(yùn)而生的新生事物,是我國(guó)法律援助不可缺少的組成部分,在如今我國(guó)法律援助資源不足的情況下,對(duì)于促進(jìn)司法公正、完善社會(huì)弱者扶助體系、推動(dòng)社會(huì)文明進(jìn)步具有十分重大的意義。

在以政府法律援助機(jī)構(gòu)為主導(dǎo),以民間組織為補(bǔ)充的中國(guó)法律援助模式下,我國(guó)高校法律院系充分利用知識(shí)優(yōu)勢(shì),建立了一些法律援助機(jī)構(gòu),以為大眾提供法律援助為己任,同時(shí)促進(jìn)法學(xué)教育改革。早在司法部進(jìn)行法律援助試點(diǎn)工作以前,武漢大學(xué)就成立了我國(guó)第一個(gè)高校法律援助機(jī)構(gòu)——“社會(huì)弱者權(quán)利保護(hù)中心”。這是一個(gè)由法學(xué)教授、律師和青年大學(xué)生組成的提供法律援助的社會(huì)公益性服務(wù)機(jī)構(gòu)。司法部開展法律援助試點(diǎn)工作以后,各高校紛紛建立起自己的法律援助機(jī)構(gòu)。1995年2月,北京大學(xué)成立“北京大學(xué)法律援助協(xié)會(huì)”。在全國(guó)政法院校中,地處上海的華東政法學(xué)院率先于1997年成立了“華東政法學(xué)院法律援助中心”,以“為維護(hù)公平與正義而努力奮斗”為宗旨,逐漸發(fā)展成為向社會(huì)提供法律服務(wù)的窗口和理論聯(lián)系實(shí)際的基地。隨后,中國(guó)政法大學(xué)、西南政法大學(xué)、中南政法學(xué)院、西北政法學(xué)院相繼設(shè)立了自己的法律援助機(jī)構(gòu)。到目前為止,基本上全國(guó)所有的法學(xué)院校都設(shè)置了法律援助機(jī)構(gòu)。

高校法律援助機(jī)構(gòu)較政府及其他社會(huì)團(tuán)體的法律援助機(jī)構(gòu),具有自己鮮明的特點(diǎn)。與政府法律援助機(jī)構(gòu)相比,高校法律援助機(jī)構(gòu)的運(yùn)作機(jī)制比較靈活,制度上可以根據(jù)本地區(qū)、本校、社會(huì)支持等實(shí)際情況制定章程。在經(jīng)費(fèi)方面,可以爭(zhēng)取社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)、慈善組織的贊助來(lái)籌集資金。與其他社會(huì)團(tuán)體法律援助機(jī)構(gòu)相比,高校法律援助機(jī)構(gòu)更具有人才優(yōu)勢(shì)、知識(shí)優(yōu)勢(shì)。同時(shí)法律援助這一公益性活動(dòng)把教學(xué)科研與社會(huì)實(shí)踐緊密結(jié)合起來(lái),不僅使法律院系的學(xué)生有了實(shí)踐機(jī)會(huì),而且促進(jìn)了法學(xué)教育方式的改革,達(dá)到雙贏。

實(shí)踐證明,高校法律援助工作的成績(jī)是巨大的。以調(diào)研過(guò)的華東政法大學(xué)法律援助中心為例,自2006年3月開始,華政就在上海市萬(wàn)航渡路1575號(hào)開展法律咨詢,至今已接待案件1000余起,代理案件40余起,廣受好評(píng)。

在幾年的運(yùn)作中,高校法律援助工作已取得了良好的社會(huì)效果,但各自的發(fā)展程度不一,也暴露出了一些問(wèn)題:

(1)目前各高校法律援助機(jī)構(gòu)辦理的法律援助案件不能滿足社會(huì)的需求,主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。其一,高校法律援助機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)不足。高校法律援助機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)基本上是依賴學(xué)校撥款,如從學(xué)生社會(huì)實(shí)踐經(jīng)費(fèi)、共青團(tuán)活動(dòng)經(jīng)費(fèi)中撥出部分,但其金額十分有限。經(jīng)費(fèi)不足使得高校法律援助機(jī)構(gòu)負(fù)擔(dān)不了進(jìn)行案件代理所需要的各種費(fèi)用,不得已提高啟動(dòng)法律援助的門檻和縮小法律援助的范圍,放棄了一些應(yīng)該辦理的法律援助案件。其二,高校法律援助機(jī)構(gòu)人員缺乏穩(wěn)定性。高校法律援助工作基本上由大學(xué)生承擔(dān),而大學(xué)生隨著畢業(yè)不斷更換,再者缺乏專職的工作者,使得法律援助機(jī)構(gòu)缺乏穩(wěn)定的人員,開展工作沒(méi)有連貫性、完整性。在辦理重大、疑難的法律援助案件時(shí),顯得力不從心,從而限制了法律援助活動(dòng)的開展。

(2)高校法律援助機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量有待進(jìn)一步提高?，F(xiàn)在高校法律援助機(jī)構(gòu)的援助形式主要有法律咨詢、代書、提供意見、訴訟代理。大學(xué)生主要精力投入在日常學(xué)習(xí)之中,難以為進(jìn)行法律援助工作而犧牲課業(yè)時(shí)間,而且我國(guó)法學(xué)教育注重理論教學(xué),一直不存在西方式的判例教學(xué),很少有與理論教學(xué)相配套的專門實(shí)踐課,這使我國(guó)法律院系的學(xué)生缺乏必要的實(shí)踐操作經(jīng)驗(yàn),服務(wù)質(zhì)量不盡如人意。這些都是制約高校法援發(fā)展的因素。

(3)高校法律援助機(jī)構(gòu)的管理機(jī)制不健全。我國(guó)高校法律援助機(jī)構(gòu)基本由高校自主決定設(shè)立,隸屬于高校學(xué)生處、團(tuán)委、教務(wù)處、相關(guān)院系或校屬律師事務(wù)所,基本上得不到地方司法行政機(jī)關(guān)的指導(dǎo)和幫助。我國(guó)在建立法律援助制度之初就指出:“應(yīng)當(dāng)重視和加強(qiáng)對(duì)社會(huì)法律援助機(jī)構(gòu)的管理、加強(qiáng)工作指導(dǎo)和監(jiān)督,明確設(shè)立法律援助機(jī)構(gòu)的條件和接受業(yè)務(wù)指導(dǎo)、監(jiān)督的關(guān)系”。然而,司法部法律援助中心沒(méi)有專門管理、推動(dòng)高校法律援助機(jī)構(gòu)發(fā)展的部門,不能針對(duì)高校法律援助特點(diǎn)進(jìn)行有效管理。同時(shí)國(guó)家將高校法律援助機(jī)構(gòu)定位為政府法律援助機(jī)構(gòu)的補(bǔ)充,沒(méi)有給予必要的支持。這種既需要,又不扶持的態(tài)度使得各高校法律援助機(jī)構(gòu)水平不一,有的甚至流于形式,出現(xiàn)發(fā)展的不平衡和運(yùn)作的不暢通,抑制了更多高校法律援助機(jī)構(gòu)的建立。