陜北能源開發(fā)與環(huán)境保護研究

陜西省委黨校課題組

【摘要】隨著陜北地區(qū)能源開發(fā)力度的不斷加大,能源開發(fā)帶來的環(huán)境保護任務(wù)更為艱巨。必須以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)陜北地區(qū)的能源開發(fā),進一步將能源開發(fā)中的環(huán)境保護納入法制化的軌道,進一步完善陜北能源開發(fā)的生態(tài)環(huán)境稅(費)補償機制,進一步運用行政手段,促進能源開發(fā)的健康、有序發(fā)展,進一步明確地方與企業(yè)的職責(zé),真正落實能源開發(fā)環(huán)境保護的責(zé)任。

【關(guān)鍵詞】能源開發(fā);環(huán)境保護;措施;陜北地區(qū)

一、陜北自然資源環(huán)境概述

陜北地區(qū)包括榆林和延安兩市,是著名的革命老區(qū),轄兩區(qū)23個縣,總面積8萬余平方公里,總?cè)丝?60余萬。從地貌特征看,陜北北部為毛烏素沙漠與黃土高原的過渡地帶,南部為黃土高原丘陵溝壑區(qū),該地區(qū)干旱少雨,植被稀少,水土流失嚴重,是陜西輸入黃河泥沙最嚴重的地區(qū),氣候?qū)倥瘻貛Ш蜏貛Ц珊荡箨憵夂?年平均氣溫7—10℃,年平均降水400—500毫米左右,該地區(qū)自然環(huán)境惡劣,生態(tài)環(huán)境極為脆弱。

陜北地區(qū)雖然干旱貧瘠,但礦產(chǎn)資源卻極其豐富。延安地區(qū)已探明10多種礦產(chǎn)資源,主要有石油、煤炭、天然氣、紫砂陶土等。探明石油儲量13億噸,煤炭71億噸、天然氣33億立方米。延安是我國石油工業(yè)的發(fā)祥地,中國第一口陸上油井,第一個煉油廠都誕生在延安。榆林是晉陜蒙接壤地區(qū)舉世聞名的礦產(chǎn)資源密集區(qū),被譽為中國的“科威特”,境內(nèi)不僅有世界七大煤田之一的神府煤田,而且還有我國陸上最大的整裝氣田和豐富的石油及巖鹽資源等,全市已發(fā)現(xiàn)8大類48種礦產(chǎn)資源,平均每平方公里土地擁有10億元地下財富,礦產(chǎn)資源潛在價值達46萬億元,約占全國總礦產(chǎn)資源價值的三分之一。其中煤預(yù)測儲量2714億噸,探明儲量1447億噸,占全省的86%,全國的12%,石油預(yù)測儲量6億多噸,已探明儲量6133萬噸,占全省資源總量的43.3%,是陜甘寧油氣田的核心組成部分,天然氣預(yù)測資源量約為4.18萬億立方米,已探明儲量3547.33億立方米,是迄今我國陸上發(fā)現(xiàn)的最大整裝氣田,巖鹽預(yù)測資源量超過6萬億噸,探明儲量8858億噸,是陜西省唯一的食用鹽和化工用鹽產(chǎn)地。陜北憑借豐富的能源資源成為我國西煤東運、西氣東輸、西電東送的重要源頭,被稱為21世紀中國的“加油站”。

二、陜北能源開發(fā)現(xiàn)狀

改革開放特別是國家實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略以來,陜北地區(qū)依托能源資源優(yōu)勢,大力發(fā)展以煤炭、石油為支柱的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè),使本地的經(jīng)濟保持了較快的發(fā)展勢頭。截止2007年底,延安全市工業(yè)完成產(chǎn)值(含長慶)892.58億元,較1978年1.31億元增加了891.27億元,其中石油工業(yè)實現(xiàn)增加值428.02億元,占到規(guī)模以上工業(yè)增加值的92.3%,占到總體經(jīng)濟的72.1%。1978年全市生產(chǎn)原油(不含長慶油田)只有3.6萬噸,2007年達到887.53萬噸,較1978年增長245.5倍,年均增長20.9%,原油加工量1980年僅為7.87萬噸,1995年突破100萬噸,達到118.95萬噸,2007年達到934.6萬噸,較1980年增長117.8倍,年均增長19.4%。

上世紀八十年代,榆林豐富的煤炭、天然氣、石油、巖鹽等礦產(chǎn)資源發(fā)現(xiàn)以后,震驚國內(nèi)外,引起了黨中央、國務(wù)院的高度重視,黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人先后來榆林視察,拉開了榆林能源資源特別是煤炭開發(fā)的序幕。自1998年國家計委批準(zhǔn)建設(shè)榆林能源重化工基地以來,經(jīng)過近10年的建設(shè),榆林能源經(jīng)濟初具規(guī)模,油氣產(chǎn)品產(chǎn)出規(guī)模由1998年的46萬噸油氣當(dāng)量,增長到2007年的1200萬噸油氣當(dāng)量,占2007年全國油氣當(dāng)量的5.3%;煤炭產(chǎn)量由1998年的1688萬噸,增長到2007年的1.269億噸,占全國煤炭產(chǎn)量的4.8%。10年來累計向外輸出能源初級產(chǎn)品:原煤37523萬噸,原油1760萬噸、天然氣398億立方米,油氣煤三項折合4.4億噸標(biāo)準(zhǔn)煤。

能源經(jīng)濟的迅速崛起,帶動了榆林經(jīng)濟社會的跨越式發(fā)展。榆林經(jīng)濟增長速度已連續(xù)6年位居全省第一,神木、榆陽、靖邊躋身全省十強縣,全市生產(chǎn)總值由1998年的63.51億元,增長到2007年672.31億元,增長9.59倍,其中能源經(jīng)濟2007年拉動GDP增長86%,工業(yè)完成產(chǎn)值從1998年的34.57億元增長到2007年755.15億元,增長了20.84倍,2007年能源經(jīng)濟對財政收入的貢獻率達到70.2%。2007年,榆林GDP達到672.31億元,其中絕大部分來源于能源經(jīng)濟,達490.3億元,而1978年,榆林工農(nóng)業(yè)產(chǎn)值僅為4.21億元,工業(yè)增加值僅為1.15億元?？梢钥闯?能源經(jīng)濟對榆林經(jīng)濟發(fā)展的支撐和帶動作用越來越突出,成為拉動經(jīng)濟增長的主要力量。

但能源開發(fā)過程中確實存在許多不容忽視的問題。主要表現(xiàn)在:

1、資源浪費嚴重

首先是回采率低。榆林煤炭資源開發(fā)初期,在黨中央、國務(wù)院“國家修路、群眾辦礦”方針的指導(dǎo)下,各涉煤縣紛紛大辦小煤礦,到1997年底,全市煤礦已發(fā)展到854個,多數(shù)是3—6萬噸的小煤礦,從1998年開始,經(jīng)過近十年的多次“關(guān)井壓產(chǎn)”、“整頓小煤礦”,先后關(guān)門整合477個小煤礦?，F(xiàn)在地方所有的369處煤礦,小煤礦仍占絕大多數(shù)。由于地方煤礦投入少,技術(shù)人員缺乏,科技含量低,資源回采率低,資源浪費較大。榆林市現(xiàn)有的地方煤礦普遍以炮采為主。高檔普采、輕型綜采和綜采等先進技術(shù)沒有得到普遍應(yīng)用。落后的采煤方法,不僅給煤礦安全生產(chǎn)帶來很大隱患,而且造成了資源的極大浪費。按照國家《煤炭工業(yè)技術(shù)規(guī)范》中規(guī)定的采區(qū)回采率,厚煤層不應(yīng)小于75%,中煤層不應(yīng)小于80%,薄煤層不應(yīng)小于85%,榆林市除大柳塔礦外,其余煤礦回采率全不合格,地方煤礦的回采率平均為:厚煤層58.51%、中煤層62.79%、薄煤層68.23%。按2005年產(chǎn)量計算,浪費煤炭資源1700多萬噸,比當(dāng)年府谷縣全年的煤炭產(chǎn)量還多。石油的回采率也僅為20—30%。

其次是超設(shè)計能力開采。2005年全市煤礦設(shè)計生產(chǎn)能力6210萬噸/年,實際產(chǎn)煤達10610.74萬噸,超產(chǎn)4460.74萬噸,超產(chǎn)42.03%,照此生產(chǎn)能力,現(xiàn)有煤礦服務(wù)期不到十年占有的資源將枯竭。神東公司在神木境內(nèi)所屬的大柳塔、活雞兔、榆家梁煤礦,原設(shè)計生產(chǎn)能力分別為600萬噸/年、500萬噸/年、500萬噸/年,2005年大柳塔和活雞免兩礦實際產(chǎn)煤2200萬噸,榆家梁礦產(chǎn)煤1500萬噸。按照目前實際開采速度,大柳塔和活雞免煤礦服務(wù)期限由原來設(shè)計108年縮短為37年,榆家梁煤礦服務(wù)期限由原來設(shè)計34年縮短為11年。神府礦區(qū)原規(guī)劃可開采200年,如果按現(xiàn)在的開采速度,只能開采100年、50年、甚至更短。

三是棄貧采富,資源綜合利用率低。一方面,受利益驅(qū)動,不少煤礦存在“竭澤而漁”的短期行為。采易棄難,采富棄貧,只采“白菜心”,丟棄邊角難采區(qū)域。另一方面,對伴生礦床不實行立體勘探,綜合開發(fā),榆林除煤炭、石油、天然氣、巖鹽資源外,其他非主流煤層氣、稀土等非主流資源也很豐富,甚至有些非主流資源比主流資源還豐富,例如榆林市煤氣儲量就達4萬億立方米,與天然氣儲量相當(dāng)。

2、加工轉(zhuǎn)化科技含量低

據(jù)2005年統(tǒng)計,榆林市現(xiàn)蘭炭企業(yè)294戶,年生產(chǎn)蘭炭2220萬噸,焦油202萬噸,這些小焦化企業(yè)由于設(shè)備和生產(chǎn)技術(shù)落后,篩選的煤粉利用率只有48%,煤矸石的利用率不到20%,煤氣不采取回收利用,全部外排,焦油回收僅達70%左右,據(jù)測算,每年小蘭炭企業(yè)損失焦油約20萬噸,煤氣15億立方米,煤炭80萬噸,直接經(jīng)濟損失約6億元。

3、安全隱患增加

隨著煤礦綜采設(shè)備的改進和技術(shù)水平的提高,神東公司大礦“切豆腐”式的開采將地表成片割裂,企業(yè)又不及時填埋,導(dǎo)致礦井漏風(fēng)嚴重,極易誘發(fā)采空區(qū)余煤氧化自燃,發(fā)生火災(zāi)。榆林市的地方煤礦,由于受采煤方法的限制,房柱式硐室開采導(dǎo)致工作面無法實現(xiàn)全負壓通風(fēng),工作面空頂作業(yè),頂板事故頻發(fā),隨著開采力度的加大,采空區(qū)面積范圍越來越大,近年來大面積冒頂不斷發(fā)生。2008年3月26日神木縣大柳塔油房梁煤礦發(fā)生大面積冒頂,巨大的震動導(dǎo)致1公里之外的村民以為發(fā)生地震,全村50多名村民跑到山頭露宿多日。同時煤層自燃發(fā)生火災(zāi)事故傾向嚴重,礦井防治水任務(wù)艱巨。近年來榆林市有多處煤礦發(fā)生井下自燃和透水事故,雖然及時采取搶救措施,沒有造成重大人員傷亡,但安全生產(chǎn)形勢不容樂觀。例如:2008年7月份,神木縣就發(fā)生了兩起重大透水事故,十多名礦工被困井下數(shù)日,經(jīng)多方搶救才得以生還。隨著能源開發(fā)力度的加大,煤礦安全生產(chǎn)的形勢日趨嚴重,后果不堪設(shè)想。

4、社會矛盾不斷激化

能源開發(fā)帶來的環(huán)境、土地、利益分配、勞動力安置等問題,引發(fā)了大量的糾紛和社會矛盾,嚴重影響了社會的和諧與安全。近年來,由于煤炭價值的直線上漲,致使礦區(qū)的許多村民連生活用煤都買不起,有些村民為了維持生活,重新到山上砍柴禾維持生計。開發(fā)初期神華公司與地方簽訂協(xié)議安排800—900人在神東公司就業(yè),而實際只安排了280多人,未安排的每人一次性補助2—3萬元,而現(xiàn)在神東公司職工人均年收入達6—7萬元。特別是近年來參與煤炭和石油開發(fā)暴富起來的老板收入少則幾千萬、上億甚至更多,而當(dāng)?shù)剞r(nóng)民年收入僅幾千元甚至幾百元,形成了強烈的反差。當(dāng)老百姓的生存都成問題的時候,能源資源的亂采亂挖與合法利益主體之間的矛盾沖突就不可避免。近年來,礦區(qū)群眾的集體上訪事件呈不斷上升的趨勢。僅神木縣2005年就有40多個煤礦被當(dāng)?shù)厝罕娮钄r不能正常生產(chǎn),甚至2000多人到縣政府上訪。2005年因能源開發(fā)引發(fā)到榆林市政府的上訪達13批,630多人。近年來,礦區(qū)群眾針對神東公司的上訪達100多批,4000多人次。僅2004年1—9月份的上訪就達22批,其中大型上訪9批,800多人次,進京上訪2批,赴省上訪2批。近年來,長慶集團與地方發(fā)生大小沖突百余次,特別是2006年3月18日,長慶集團與延長石油工業(yè)集團公司靖邊縣采油廠發(fā)生大規(guī)模械斗事件,長慶油田組織700多人,出動車輛30多輛,打傷靖邊縣采油廠員工8人,砸毀車輛52輛,造成直接經(jīng)濟損失700余萬元,在社會上造成了極其惡劣的影響,嚴重影響該縣的社會穩(wěn)定。上述問題若不采取有效措施加以解決,勢必影響社會穩(wěn)定。

三、陜北能源開發(fā)對環(huán)境的影響

1、能源開發(fā)引起地質(zhì)災(zāi)害

從理論上講,煤炭開采必然造成采空區(qū)而且會造成地表塌陷,榆林市已審批的7014.5平方公里礦區(qū)范圍內(nèi)終將成為采空區(qū),到2005年底,全市因煤炭開采形成的采空區(qū)面積達320平方公里。但由于煤炭資源大規(guī)模高強度開采,短短十年來,就形成了大面積的采空塌陷區(qū)。據(jù)不完全統(tǒng)計,截止2007年3月全市境內(nèi)采空塌陷區(qū)面積達60.16平方公里,其中神木縣最為嚴重,達56.16平方公里,占全市采空塌陷面積的93.4%,而神東公司大型綜合機械化開采的6個大礦形成的采空塌陷區(qū)面積就達49.32平方公里,占全縣采空塌陷面積的88%,造成1830戶、6394人受災(zāi),損毀房屋2310間,損毀耕地、林草地77200余畝,如大柳塔鎮(zhèn)三不拉村張家渠小組受大柳塔煤礦開采影響,村莊四周塌陷,塌陷區(qū)距村民宅院僅有30米左右,將該村困為“地上死島”,群眾生存受到嚴重威脅。店塔鎮(zhèn)范家溝村受榆家梁煤礦開采的影響,造成該村山體支離破碎,村民被迫遷移。受神東公司活雞兔礦開采的影響,中雞鎮(zhèn)李家畔村第二村民小組的房屋全部開裂,成為危房,神東公司雖然給予資助搬遷安置,但與建新居所需資金差距甚遠,群眾生活十分困難。采空塌陷區(qū)還嚴重威脅著地方公路和鄉(xiāng)村公路等基礎(chǔ)設(shè)施,同時造成電力輸電線路倒桿斷線,通訊線路中斷。油氣資源的開發(fā)同樣對靖邊、定邊部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地和生態(tài)環(huán)境造成嚴重破壞,造成靖邊縣五里灣鄉(xiāng)、大路溝鄉(xiāng)嚴重的山體滑坡及多處土地塌陷。

2、水資源遭到嚴重破壞

陜北地區(qū)南部為丘陵溝壑區(qū),北部為毛烏素沙漠南緣。屬干旱、半干旱大陸性氣候,空氣干燥、蒸發(fā)強度大,降水少,年降水量僅為400—500毫米,且時空分布不均,從時間上看,降水主要集中在夏秋之交的7、8、9三個月。從空間上看,北部風(fēng)沙區(qū)水資源條件相對較好,南部丘陵溝壑區(qū)土質(zhì)涵養(yǎng)水源差,水資源相對不足。如:榆林市水資源總量只有32.29億立方米,其中地表水資源總量為25.13億立方米,地下水資源總量為21.47億立方米,地表與地下水重復(fù)量為14.31億立方米。水資源總量僅占全省的7.3%,人均擁有水資源量為889立方米,分別為全省、全國水平的65.9%和43%,屬聯(lián)合國教科文組織認定的重度缺水地區(qū)。

由于神府礦區(qū)煤炭埋藏淺,煤層厚等巖性條件,采空塌陷區(qū)容易造成地下水層破壞,引起區(qū)域地表水泄漏、地下水位急劇下降,地表徑流斷流,使礦區(qū)及周邊大范圍內(nèi)的地下水均衡系統(tǒng)受到破壞,從而使礦區(qū)村莊普遍發(fā)生水荒,據(jù)神木縣資料,煤炭開發(fā)造成十多條河流地表徑流斷流,礦區(qū)內(nèi)及周邊20多個泉眼現(xiàn)已干涸。黃河支流窟野河現(xiàn)在一年有三分之二的時間斷流,變成了季節(jié)河。中雞鎮(zhèn)束雞河村因受活雞兔煤礦開采的影響,致使三座水庫和18眼水井全部干涸,群眾被迫到十里之外的小水溝拉水或高價買水吃。大柳塔鎮(zhèn)母河溝村、雙溝村受大柳塔煤礦開采影響,地表水下漏,導(dǎo)致200多畝水地棄耕,100多畝果園大部分果樹枯死,附近大片喬木枯萎、糧食減產(chǎn),村民的年平均損失每戶達1萬元以上。西溝沙溝峁電灌站于上世紀70年代建成,原水源為石縫滲水,是當(dāng)?shù)厝罕娹r(nóng)業(yè)用水的主要水源。近年來,隨著井下大面積開采,水源滲漏,目前已干涸,300余畝水澆地?zé)o法灌溉。位于煤田開發(fā)腹地的全省最大的內(nèi)陸湖泊紅堿淖“十五”期間,由于受煤炭開采造成的水源下漏,湖面平均每年退縮6000畝,湖水面積由“九五”末的10.7萬畝,縮減到現(xiàn)在的7萬畝。同時,能源開采導(dǎo)致的水位下降使?jié)竦匚s,據(jù)專家考察,能源開發(fā)前,榆林市共有大小湖泊869個,現(xiàn)僅剩79個。濕地大面積萎縮,使生物多樣性銳減,許多原有的珍稀動物已難尋蹤跡。根據(jù)靖邊縣水資源辦對長慶集團基地在掌高兔觀測井監(jiān)測,該地地下水位較油氣開發(fā)前下降約5米。總體來看,能源開發(fā)以來,榆林市礦區(qū)平均地下水位下降3米,局部下降10—12米。

3、植被破壞嚴重、水土流失加劇

陜北地區(qū)由于獨特的自然地貌構(gòu)造及氣候,植被稀少,水土流失十分嚴重,為全國水土流失重點治理區(qū)域。榆林市的水土流失面積達36900平方公里,占國土總面積的84.7%,平均侵蝕模數(shù)為每平方公里12200噸/年,局部地區(qū)高達每平方公里44800噸/年,為世界罕見。延安市的水土流失面積達28880萬平方公里/年,占國土總面積的78.4%。

建國以后,陜北人民以堅忍不拔的毅力和精神,數(shù)十年如一日,在這塊貧瘠而厚重的土地上進行了許多創(chuàng)造性的生態(tài)建設(shè)工程,發(fā)明并推廣了諸如引水拉沙、網(wǎng)絡(luò)造林、飛播種草、人工梯田等全國領(lǐng)先的生態(tài)建設(shè)技術(shù)和模式。在北部風(fēng)沙草灘區(qū),大面積的植樹種草,沙生植物逐步在微生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)得以擴繁。初步形成“林灌固沙——固沙培地——培地種糧——糧農(nóng)促牧”的林灌農(nóng)牧復(fù)合經(jīng)營生態(tài)農(nóng)業(yè)模式。使數(shù)百年來被破壞的地表植被提高了20倍,歷史遺留下的900余萬畝流沙現(xiàn)已有700萬畝得到固定半固定,在我國土地沙漠化以每年2000余平方公里速度擴展的趨勢下,榆林初步實現(xiàn)了人進沙退。小流域的綜合治理使南部重點治理區(qū)已初步實現(xiàn)“緩坡耕地梯田化、支毛溝道壩地化、陡坡荒地林草化”,初步達到“糧食增產(chǎn)——林草增種——農(nóng)牧增值——水保增效”農(nóng)林牧水協(xié)調(diào)發(fā)展的黃土高原丘陵溝壑區(qū)“鑲嵌式”生態(tài)農(nóng)業(yè)模式。然而,應(yīng)該清醒地看到,陜北地區(qū)生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢還沒有從根本上得到遏制。有些地方受能源大規(guī)模開發(fā)的影響,生態(tài)環(huán)境的惡化趨勢仍在加劇。特別在能源開發(fā)過程中,礦井、油井建設(shè)、道路修建、油氣集輸管線鋪設(shè),造成大面積地貌和植被破壞,盡管地方各級政府投入大量人力、財力、物力治理恢復(fù)植被,但與能源規(guī)模開發(fā)造成的生態(tài)環(huán)境破壞的速度相比,無疑于杯水車薪。據(jù)保守估計,榆林市由于能源開發(fā)造成的植被破壞達11萬畝以上,僅神木縣的一個村,就由于煤炭開采導(dǎo)致地下水位下降,使2300畝耕地起旱,5萬多棵樹木枯死,5500多畝林草地被毀。據(jù)統(tǒng)計,僅陜京、陜寧等四條天然氣輸氣管線的建設(shè),就使地表植被破壞的面積達100余平方公里。能源開發(fā)引發(fā)的山體滑坡、崩塌等更加劇了水土流失。煤炭、石油開采中的廢渣、棄土、矸石等亂堆、亂放,造成嚴重的泥石流隱患。據(jù)調(diào)查府谷縣的11條泥石流溝,全是由煤炭開采溝谷大量堆積廢渣、棄土、矸石等堵塞河道造成水流不暢形成的泥石流。據(jù)統(tǒng)計,府谷、神木每年發(fā)生的泥石流有80%以上是由于溝谷堆放煤礦廢渣、矸石、棄土造成的。一些重點開發(fā)區(qū)域的侵蝕逐年增加,以靖邊縣為例,由于油氣開發(fā),破壞植被7萬多畝,棄土覆蓋植被3萬多畝,長期占用土地27400余畝,其中耕地17200余畝。植被的破壞加劇了水地流失,靖邊縣的地表侵蝕模數(shù)由開發(fā)前的1.1萬噸/平方公里?年,增加到現(xiàn)在的1.5萬噸/平方公里?年。

延安經(jīng)過二十年的石油開發(fā),使區(qū)域環(huán)境總量的承載不堪負重,對全市的水環(huán)境造成嚴重影響。甚至直接影響到飲用水的安全。長慶油田在延安城區(qū)飲用水源保護區(qū)王瑤水庫流域有近100萬噸的生產(chǎn)區(qū)。石油開發(fā)中造成嚴重的水土流失和環(huán)境污染,據(jù)水利部門測算,水庫流域進行石油開發(fā)以來,水庫年淤積量達1000萬噸以上,原2.03億立方米的總庫容現(xiàn)已降至8000萬立方米,使得投資2億多元的王瑤水庫引水工程被迫于2004年停止供水。

4、環(huán)境污染嚴重

陜北能源開發(fā)的環(huán)境污染問題已相當(dāng)突出,一是大氣污染。例如榆林市的能源開發(fā)企業(yè)的廢氣均未經(jīng)過處理直接排放,造成大氣污染。大柳塔大氣中的二氧化氮、總懸浮顆粒、二氧化硫三項主要污染指標(biāo),分別是煤炭開發(fā)前的4倍、17倍和24倍,總懸浮顆粒日均超過國家二級標(biāo)準(zhǔn)的58倍。錦界工業(yè)園區(qū)煤制甲醇企業(yè)氨氮超標(biāo)8.2倍,總懸浮物超標(biāo)3.4倍。拉煤車輛、運油車輛造成的道路揚塵污染十分嚴重。長慶油田井場建設(shè)十分分散,所有通往油井的道路都是臨時開辟的簡易公路,沒有任何硬化措施,每當(dāng)油車經(jīng)過都帶來一條條的“黃龍”,拉煤車輛由于超載煤炭拋撒形成的揚塵,使道路兩側(cè)100米范圍內(nèi)土地不能耕種。2004年神木錦界北元化工廠一次氯氣泄漏的事故,就使20多人中毒住院。二是水污染。陜北地區(qū)現(xiàn)已投產(chǎn)的能源開發(fā)企業(yè),大多是上世紀90年代審批建設(shè)的,當(dāng)時地方政府為了爭取項目,發(fā)展地方經(jīng)濟,沒有更多的考慮環(huán)境污染問題,例如:榆林市建在米脂縣無定河畔的金泰氯堿項目,由于選址問題,2005年1月就發(fā)生了電石渣壩垮塌,2000多噸堿性廢液排入無定河,發(fā)生無定河河水污染的事故;神木縣境內(nèi)的窟野河由于上游的煤炭焦化企業(yè)兩次焦油罐泄漏,造成神木縣城兩次停水、斷水十多天。神東公司位于神木境內(nèi)的大柳塔煤礦、榆家梁煤礦以及位于內(nèi)蒙伊旗境內(nèi)的馬家塔煤礦、上灣煤礦及洗煤廠的廢水、廢渣直接導(dǎo)致河水污染。長慶集團石油鉆采廢水未能全部實現(xiàn)管道集輸和污水回注地層,一些區(qū)塊泥漿、污水只作了簡單處理,就地掩埋,遇到暴雨山洪,經(jīng)常造成農(nóng)田、河流二次污染。由于長慶等油田開發(fā)企業(yè)在石油開采中缺乏地下水保護措施,導(dǎo)致流經(jīng)長慶油田重點區(qū)域的大理河、蘆河均受到含油廢水的污染,如大理河水含油量超標(biāo)1004倍,蘆河超標(biāo)54倍。靖邊縣小河鄉(xiāng)、青陽岔鎮(zhèn)河流由于受到含油廢水、巖屑等的污染,村民的井水已不能飲用,村民只能到數(shù)里外的地方買水吃,昔日“富得流油”今天卻“窮得無水喝”;鎮(zhèn)政府不得不投資幾百萬元,打二三百米深的井解決飲水。三是廢物污染。陜北地區(qū)的能源開發(fā)正處在起步階段,循環(huán)經(jīng)濟還沒有真正建立起來,大量的垃圾特別是生活垃圾僅僅靠現(xiàn)有的垃圾廠進行簡單的填埋處理,而大量的工業(yè)垃圾如廢渣、棄土、矸石等不能進行進一步處理,不僅占用大量耕地,而且煤矸石自燃問題嚴重,造成嚴重的環(huán)境污染。

隨著能源開發(fā)速度的不斷加快,規(guī)模不斷擴大,陜北地區(qū)的生態(tài)環(huán)境問題越來越突出,有可能使不可逆轉(zhuǎn)的資源枯竭和生態(tài)惡化提前出現(xiàn)。陜北地區(qū)供給北京、西安等大城市以清潔燃料(石油、天然氣)和能源(煤炭、電力),而能源開發(fā)過程中的環(huán)境污染和生態(tài)破壞的損失卻長久的留給了陜北當(dāng)?shù)?產(chǎn)生了資源環(huán)境成本效益的空間異置,其累積效應(yīng)事實上已形成代際轉(zhuǎn)移的態(tài)勢,對地方經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成嚴重隱患。

四、陜北能源開發(fā)中環(huán)境保護的措施

經(jīng)過近20年的發(fā)展,陜北地區(qū)能源開發(fā)已到了快速發(fā)展期,同時也進入了環(huán)境污染和資源消耗的高峰期,如果能源開發(fā)誘發(fā)的環(huán)境污染得不到徹底治理的話,那么,能源開發(fā)所換取的經(jīng)濟發(fā)展將從根本上失去意義。資源稟賦的歷史性、社會性、公正性和公益性不僅應(yīng)當(dāng)由我們認真研究,更應(yīng)當(dāng)引起地方政府的高度重視。

1、以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)陜北地區(qū)的能源開發(fā)

按科學(xué)發(fā)展觀的要求,陜北地區(qū)的經(jīng)濟社會要實現(xiàn)又好又快發(fā)展,就必然要求能源開發(fā)不能以破壞資源、浪費資源和環(huán)境污染為代價。然而,在陜北地區(qū)無論是能源開發(fā)企業(yè)、還是當(dāng)?shù)馗刹俊⑷罕娞貏e是領(lǐng)導(dǎo)干部,對科學(xué)發(fā)展觀還有許多思想認識上的誤區(qū),對貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀僅僅停留在口頭上,許多地方領(lǐng)導(dǎo)和企業(yè)在實際工作中仍是以單純追求GDP和財政收入增長為主要目標(biāo)。錯誤地認為在陜北現(xiàn)階段經(jīng)濟水平不發(fā)達的情況下講環(huán)境保護不符合市情、縣情,有些地方為了盲目追求經(jīng)濟增長速度,使得許多不符合環(huán)保要求、手續(xù)不完善、科技水平低下的能源開發(fā)企業(yè)上馬。在神木、府谷的有些地方前十幾年就出現(xiàn)了“村村點火、處處冒煙”的可怕景象。特別受能源開發(fā)高額利潤的影響,當(dāng)?shù)氐挠行┤松踔了讲?、亂挖地下煤炭資源。如果說能源開發(fā)的環(huán)境保護工作有所突破的話,只能說是被動的應(yīng)付,或者說點上治理面上污染,陷入邊恢復(fù)、邊破壞的惡性循環(huán),從而導(dǎo)致了治理速度趕不上破壞速度。陜北地區(qū)能源開發(fā)已經(jīng)走過了二十多年的歷程,但是由于缺乏完善的生態(tài)環(huán)境保護機制,使資源浪費嚴重、生態(tài)環(huán)境惡化加劇。如果我們還不以為然的話,早晚有一天,我們或者我們的后代會如實地評價我們眼下的經(jīng)濟效益究竟透支了多大的生態(tài)環(huán)境代價,從而使我們將以更加無奈的心情承受即將到來的生態(tài)災(zāi)難。為此,陜北能源開發(fā)應(yīng)以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo),破解陜北跨越發(fā)展和能源開發(fā)利用的思想障礙,正確認識和處理能源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護的關(guān)系,把開發(fā)與保護、利用與治理有機結(jié)合起來,真正把思想和行動統(tǒng)一到科學(xué)開發(fā)與科學(xué)發(fā)展上來。

2、完善法律、法規(guī),進一步將能源開發(fā)中的環(huán)境保護納入法制化的軌道

我國現(xiàn)行的關(guān)于能源開發(fā)環(huán)境保護方面的法律、法規(guī)應(yīng)該是比較多的,涉及到能源開發(fā)環(huán)境保護的各個方面,但現(xiàn)行法律、法規(guī)對許多問題的規(guī)定比較原則、操作性較差,導(dǎo)致法律、法規(guī)的許多規(guī)定無法具體執(zhí)行。例如:《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》第三十二條規(guī)定:“開采礦產(chǎn)資源,應(yīng)當(dāng)節(jié)約用地。耕地、草地、林地因采礦受到破壞的,礦山企業(yè)應(yīng)當(dāng)因地制宜地采取復(fù)墾利用、植樹種草或者其他利用措施。開采礦產(chǎn)資源給他人生產(chǎn)、生活造成損失的,應(yīng)當(dāng)負責(zé)賠償,并采取必要的補救措施。”這一法律規(guī)定對能源開發(fā)的環(huán)境保護工作,確實起到了積極的作用,但法律規(guī)定的“節(jié)約用地”、“因地制宜”、“必要補救措施”等等,含糊不清,很容易引起歧義,導(dǎo)致在實踐中沒有可操作性。再如《陜西省煤炭石油天然氣開發(fā)環(huán)境保護條例》第六條規(guī)定:“煤炭、石油、天然氣開發(fā)的環(huán)境保護工作……堅持誰開發(fā)誰保護、誰破壞誰恢復(fù)、誰污染誰治理、誰利用誰補償?shù)脑瓌t?！边@一法律規(guī)定作為能源開發(fā)環(huán)境保護工作的主導(dǎo)思想和基本原則,對能源開發(fā)的環(huán)境保護工作具有重要的指導(dǎo)意義,但開發(fā)過程中環(huán)境遭到破壞、或者環(huán)境被污染,首先要對其破壞和污染進行評估,如何進行評估?法律沒有作具體的規(guī)定。其次環(huán)境破壞或污染后,企業(yè)要進行補償、賠償,賠償和補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和辦法是怎樣的?等等,《條例》都沒有作明確的規(guī)定,從而導(dǎo)致這一原則被懸空。能源開發(fā)引起環(huán)境破壞以后,企業(yè)以法律、法規(guī)無具體評估標(biāo)準(zhǔn)和賠償標(biāo)準(zhǔn)為由推卸責(zé)任,當(dāng)?shù)卣譄o法律依據(jù)要求企業(yè)進行合理補償,只能采取協(xié)商賠償標(biāo)準(zhǔn)的辦法,這樣的補償無論是對當(dāng)?shù)乩习傩盏纳钸€是對環(huán)境的保護、恢復(fù)、治理來講只能是“杯水車薪”。又如該《條例》規(guī)定的經(jīng)濟處罰措施由3000元到30萬元,大多處罰為幾萬元。而現(xiàn)階段能源價格暴漲,每噸煤的利潤保守估計也在200元左右,這樣的處罰措施,只能是隔靴搔癢,起不到任何懲罰作用,甚至助長了能源開發(fā)企業(yè)掠奪式開采、使其對生態(tài)環(huán)境的破壞合法化。因此,各級立法機關(guān)和人民政府,特別是省級立法機關(guān)和人民政府,要結(jié)合陜北地區(qū)的實際,盡快制定適合陜北地區(qū)能源開發(fā)環(huán)境保護方面的行政法規(guī)、產(chǎn)業(yè)政策和技術(shù)規(guī)范,提高能源開發(fā)企業(yè)的準(zhǔn)入門檻,使能源開發(fā)和環(huán)境保護都盡快納入規(guī)范化、法制化的軌道,確保依法開發(fā)、依法保護。

3、充分利用經(jīng)濟手段,進一步完善陜北能源開發(fā)的生態(tài)環(huán)境稅(費)補償機制

英國經(jīng)濟學(xué)家阿瑟?庇古1920年在《福利經(jīng)濟學(xué)》中提出“外部成本內(nèi)部化”理論,他認為,企業(yè)污染成本沒有構(gòu)成企業(yè)自身的生產(chǎn)成本,卻增加了社會成本。由于污染不增加生產(chǎn)成本,社會成本沒有被內(nèi)部化,企業(yè)不負擔(dān)污染費用就會調(diào)整投入組合,選擇產(chǎn)量高、污染多,進而利潤豐厚的投入,而節(jié)能環(huán)保的要素組合則因為污染成本增加被放棄,呈現(xiàn)經(jīng)濟學(xué)中“劣幣驅(qū)逐良幣”的局面。而陜北地區(qū)的能源開發(fā)出現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境損失與生態(tài)環(huán)境保護費用的巨大懸殊,就是“劣幣驅(qū)逐良幣”的具體體現(xiàn)。據(jù)統(tǒng)計,2005年榆林市輸出資源總價值為620億元,僅修復(fù)當(dāng)年造成生態(tài)環(huán)境破壞的費用就需要98.8億元,這僅靠當(dāng)?shù)卣菬o法解決的,必須從能源開發(fā)企業(yè)獲得的利潤中收取。陜北地區(qū)的能源開發(fā),不僅帶來了地貌植被的破壞、地面塌陷等環(huán)境問題,而且潛在著資源耗竭、土地荒漠化等長期的和深層次的環(huán)境劣變問題,如果在現(xiàn)階段的開發(fā)中不能統(tǒng)籌考慮,將會影響到陜北經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。按照“誰開發(fā)誰保護”,“誰利用誰補償”的原則,應(yīng)該建立起合理的生態(tài)環(huán)境稅(費)補償機制。

一是適當(dāng)提高資源稅征收標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)國家財政部、稅務(wù)總局的批準(zhǔn),從2005年7月1日起,榆林市資源稅標(biāo)準(zhǔn)為:煤炭每噸征收2.3元,天然氣每千立方米征收12元,石油每噸征收28元。按這一標(biāo)準(zhǔn)天然氣仍低于四川15元/千立方米,石油仍低于新疆30元/噸。榆林的煤炭資源儲量大、煤質(zhì)好、埋藏淺、煤層厚,開采條件和成本等方面都優(yōu)于全國同類地區(qū),而資源稅額與周邊其他地區(qū)相比,仍處于低水平,如河南為4元/噸,山東為3.6元/噸,山西為3.2元/噸,而榆林市為2.3元/噸。由于資源稅額較低,扣除上劃部分,榆林地區(qū)真正從資源中得到的收入太少,這既不利于地方經(jīng)濟社會的全面發(fā)展,也不利于有效開發(fā)利用和保護礦產(chǎn)資源,更不利于環(huán)境保護。由于地方財政困難,能源開發(fā)的環(huán)境保護無力投入,致使管理措施乏力,礦區(qū)環(huán)境惡化、亂采、亂挖等現(xiàn)象不能得到及時遏制。按照財政部頒發(fā)的《資源稅暫行條例實施細則》,建議爭取國家調(diào)整榆林資源稅稅額,原煤調(diào)整為5元/噸,原油調(diào)整為30元/噸,天然氣調(diào)整為20元/千立方米。同時建議國家改革資源稅征收辦法,將征收依據(jù)由可去開采量計征收改為按企業(yè)所占有的資源量或按其價格計征,這樣可以進一步促使企業(yè)努力提高回采率,減少資源浪費,杜絕掠奪性開采。

二是提高環(huán)境保護費征收標(biāo)準(zhǔn)。目前由于能源價格的直線上漲其利潤很大。神華集團上世紀90年代初進入榆林制定的0.2元/噸煤支付給地方的地表塌陷等生態(tài)環(huán)境補償費,本身太低,而且十幾年未變,遠遠不能彌補采空塌陷區(qū)的治理和植被恢復(fù),盡管神木縣出臺的《神木縣采煤塌陷損害補償暫行辦法》規(guī)定噸煤提取3元/噸的治理保障金,地方企業(yè)執(zhí)行了,但神東公司等中、省企業(yè)并未執(zhí)行,當(dāng)?shù)卣腿罕娨辉贍幦?但由于相關(guān)的法律法規(guī)不完善,問題一直得不到解決。因此,按照國家環(huán)?？偩帧蛾P(guān)于開展生態(tài)補償試點工作的指導(dǎo)意見》,建議通過省人大制定礦山采空塌陷、“三廢”污染等治理與生態(tài)補償辦法及實施細則,從而改變現(xiàn)有能源開發(fā)企業(yè)成本核算制度,將生態(tài)環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)費用列入企業(yè)的生產(chǎn)成本。爭取國家同意榆林與山西一樣開征20元/噸煤的可持續(xù)發(fā)展基金,10元/噸煤的礦山環(huán)境治理恢復(fù)基金,5元/噸煤的煤礦轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)展基金。

三是建立環(huán)境保護金制度。環(huán)境保護基金的主要來源是排污收費(如空氣污染費和污水排放費、自然資源使用費<如水、礦產(chǎn)等>),也可以是來自國內(nèi)外各種組織及個人的捐贈等,還可以通過發(fā)行環(huán)境資源保護債券等籌集。基金的使用主要用于治理環(huán)境污染、改善生態(tài)環(huán)境、水資源的開發(fā)利用、退耕還林草的補償?shù)扔兄跀U大基金開支產(chǎn)生環(huán)境效益的重大項目,有償使用滾動發(fā)展。建議省人大根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》和《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》等法律、法規(guī)的規(guī)定,盡快制定有關(guān)陜北地區(qū)能源開發(fā)的環(huán)境保護基金方面法規(guī)。環(huán)境保護基金的運營應(yīng)通過組建規(guī)范運作的基金管理公司,按照基金的基本規(guī)章運作,強化投資風(fēng)險的約束機制,完善項目立項辦法和審批程序,建立專家評估、發(fā)改委立項、財政投資的“三權(quán)分立”方式,對環(huán)境投資項目進行較為完整的評估和嚴格篩選,以增加基金使用的透明度,提高投資決策的科學(xué)化、民主化,從而獲得最大的環(huán)境投資效益。

4、運用行政手段,促進能源開發(fā)的健康、有序發(fā)展

一是行政主管部門要嚴格執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī),在準(zhǔn)入方面,嚴格執(zhí)行國家的產(chǎn)業(yè)政策,特別根據(jù)陜北能源開發(fā)十幾年對生態(tài)環(huán)境影響的現(xiàn)狀,適當(dāng)提高準(zhǔn)入門檻,嚴格執(zhí)行能源開發(fā)項目環(huán)境保護的“三同時”制度,進一步完善能源開發(fā)環(huán)境管理制度程序和措施,特別是能源開發(fā)環(huán)境影響評價審批制度和自然資源開發(fā)生態(tài)恢復(fù)治理制度,建立能源開發(fā)環(huán)境管理信息網(wǎng)絡(luò),定期調(diào)查、了解能源開發(fā)利用對生態(tài)環(huán)境的影響現(xiàn)狀,及時掌握本地生態(tài)環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀。

二是按照國家的產(chǎn)業(yè)政策,依法整頓規(guī)范能源開發(fā)秩序。上世紀90年代初,為了促進地方經(jīng)濟發(fā)展,陜北地區(qū)的能源開發(fā)投資主體多樣、成份復(fù)雜,管理較為混亂,造成資源浪費,環(huán)境污染嚴重。為了扭轉(zhuǎn)這一被動局面,陜北的榆林、延安兩市及時清理了一批地方招商引資的“土政策”,規(guī)范能源開發(fā)秩序,取得了顯著成效。榆林市2003年按照中央和省政府的要求,對全市2314口地方油井“三權(quán)”進行回收,統(tǒng)一交延長集團公司管理。2005年針對石油、天然氣開發(fā)出現(xiàn)的環(huán)境污染問題,開展專項整頓,關(guān)閉了170多口低產(chǎn)油井,對全市7169口油井進行了排查,督促油氣開發(fā)企業(yè)加強污染治理。榆林市從1998年開始,按照國家法律、法規(guī)以及省政府《關(guān)于榆林市煤炭資源整合實施方案》的要求先后關(guān)閉、整合了485個安全隱患大、環(huán)境污染嚴重的小煤窯,使地方煤礦由854個減少到369個,先后關(guān)閉了125家60萬噸以下生產(chǎn)技術(shù)落后、浪費資源、污染環(huán)境的蘭炭企業(yè)。通過“關(guān)小上大”的措施,編制完成了產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃,開展了規(guī)劃環(huán)評,區(qū)域環(huán)評工作,為打造全國新蘭炭基地,推進環(huán)境保護探索出新的發(fā)展模式。實踐證明,依靠行政手段,促進能源開發(fā)中的環(huán)境保護是切實可行的措施。

三是能源開發(fā)地人民政府,應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)專家對能源開發(fā)引起的地質(zhì)、生態(tài)環(huán)境破壞進行權(quán)威性鑒定、評估,研究可行的恢復(fù)方案。首先選擇能源大縣——神木為試點,對神木采煤地區(qū)進行一次煤炭開采與生態(tài)、地質(zhì)環(huán)境的調(diào)查與評估,對因采煤導(dǎo)致的地面塌陷、裂縫、植被破壞、水土流失、水資源破壞和污染、空氣污染等生態(tài)地質(zhì)破壞,利用高科技手段進行一次系統(tǒng)的調(diào)查;對已經(jīng)造成破壞的予以及時修復(fù);對可能發(fā)生的地區(qū)事先采取預(yù)防措施。

5、進一步明確地方與企業(yè)的職責(zé),真正落實能源開發(fā)環(huán)境保護的責(zé)任

能源開發(fā)的環(huán)境保護工作要堅持“屬地管、管屬地”的原則。根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》、《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》等有關(guān)法律的規(guī)定,建議省人大制定能源開發(fā)環(huán)境保護的辦法及實施細則,真正賦予地方政府在能源開發(fā)環(huán)境保護的第一責(zé)任人的職權(quán),使能源開發(fā)環(huán)境保護工作統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一治理、統(tǒng)一監(jiān)管、保證實效。同時,要明確地方政府各執(zhí)法部門的職能,落實其責(zé)任,盡可能減少職能交叉,努力消除工作上的“盲區(qū)”。按照“誰破壞、誰治理、誰賠償”的責(zé)任機制,強化企業(yè)特別是中、省大企業(yè)環(huán)境破壞賠償意識,真正落實企業(yè)的出資義務(wù)和治理責(zé)任,將企業(yè)用于環(huán)境治理的育林基金、生態(tài)建設(shè)和土地復(fù)墾費等資金,統(tǒng)一納入礦區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)經(jīng)費中統(tǒng)一使用,防止企業(yè)在生態(tài)環(huán)境建設(shè)中弄虛作假。

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【課題負責(zé)人】

史永昌

【課題組成員】

楊清玉,賀天林,李學(xué)泳,喬潤芳

執(zhí)筆人:賀天林