論我國行政公開救濟(jì)制度的構(gòu)建

劉家昆

摘要目前,我國行政公開的救濟(jì)制度存在很大的問題,主要是行政公開救濟(jì)的立法不足,導(dǎo)致行政相對人不能通過法律途徑來維護(hù)自己的行政知情權(quán)。因此必須要通過立法來建立和完善我國行政公開的救濟(jì)制度,這是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求,也是實現(xiàn)對權(quán)力監(jiān)督,反腐倡廉的重要措施。

關(guān)鍵詞行政公開救濟(jì)行政知情權(quán)

中圖分類號:D922.1文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)02-071-02

一、我國行政公開制度的現(xiàn)狀分析

行政公開是指國家行政機關(guān)(包括有行政職能的公共部門)的一切活動除涉及到國家秘密、個人隱私和商業(yè)秘密并由法律規(guī)定不得公開的以外,必須向行政相對人及社會公開。

行政公開制度作為現(xiàn)代民主國家的一項基本制度,對于防控腐敗,增強政府行為的透明度,提高政府的行政工作效率有著重要的作用。我國的行政公開制度已經(jīng)有了一定的基礎(chǔ),其中最重要的是已經(jīng)形成了以中央和地方政府機關(guān)主持的機關(guān)報為核心,以《國務(wù)院公報》、《中華人民共和國法律法規(guī)匯編》等法定出版物為依托的法律公告體系。同時也存在一定的依申請公開立法。如《行政復(fù)議法》第23條第2款規(guī)定:“申請人、第三人可以查閱被申請人提供的書面答復(fù)、做出具體行政行為的依據(jù)、證據(jù)和其它有關(guān)材料,除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私外,行政復(fù)議機關(guān)不得拒絕?！睂嵺`中的做法主要是通過一些政策對行政公開的內(nèi)容、形式、程序、監(jiān)督和評價體系做出規(guī)定。

雖然我國的行政公開制度有了一定程度的發(fā)展,對于改善政府形象、提高政府行政工作效率、防控腐敗有著明顯的作用,但是仍然存在著很多問題,在這種情況下,行政公開的救濟(jì)制度也很難建立起來。所以,建立和完善行政公開法律制度,進(jìn)而建立和完善行政公開救濟(jì)制度不僅是現(xiàn)代世界各國行政立法發(fā)展的潮流,更是我國行政制度所面臨的當(dāng)務(wù)之急。

二、行政公開救濟(jì)制度存在的問題及成因分析

(一)我國行政公開救濟(jì)制度存在的問題

行政公開救濟(jì)是指對于行政機關(guān)的不法或不當(dāng)行政公開行為,行政相對人有權(quán)通過法律途徑,使自己的權(quán)利獲得救濟(jì)的制度。我國行政公開救濟(jì)存在的問題是,有關(guān)行政公開救濟(jì)制度的法律規(guī)定缺失,根據(jù)“有權(quán)利就有救濟(jì)”的法律原則,行政公開應(yīng)該有救濟(jì)程序的保障。目前在我國,只有一些地區(qū)通過制定政府信息公開辦法或是政府信息公開規(guī)定等措施來對行政公開加以救濟(jì)。例如廣州市《政府信息公開規(guī)定》第二十九條規(guī)定:“公開權(quán)利人不服公開、部分公開或不公開決定的,有權(quán)依法申請復(fù)議,提起訴訟或請求賠償?！鄙虾Ｊ小墩畔⒐_辦法》第三十二條(救濟(jì)途徑)規(guī)定:“公民、法人和其它組織認(rèn)為政府機關(guān)不依法履行政府信息公開義務(wù)的,可以向監(jiān)察機關(guān)或者上級政府機關(guān)舉報,接受舉報的機關(guān),應(yīng)當(dāng)予以調(diào)查處理。公民、法人和其它組織認(rèn)為行政機關(guān)違反本規(guī)定的具體行政行為,侵害其合法權(quán)益的,可以依法申請行政復(fù)議,對行政復(fù)議決定不服的,可以依法提起行政訴訟;公民、法人和其它組織也可以依法直接向人民法院提起行政訴訟?！?/p>

這些措施以地方立法的形式加強了對本地區(qū)的行政公開救濟(jì),但都只是停留在行政信息公開救濟(jì)的層面上,很難對更大層面上的行政公開加以救濟(jì)。對我國大部分地區(qū)來說,對行政主體不公開相關(guān)信息的法律責(zé)任以及利害關(guān)系人對有關(guān)行政主體不依法主動提供信息和無合法理由拒絕其申請?zhí)峁┬畔⒌木葷?jì)途徑等規(guī)定得極少,且非常不明確。豍因此,當(dāng)利害關(guān)系人明知行政主體違反了行政公開的相關(guān)規(guī)定,侵害了自己的合法權(quán)利,卻很難尋求到強有力的法律依據(jù),也無法確知自己應(yīng)當(dāng)申請行政復(fù)議還是提起行政訴訟。

(二)我國行政公開救濟(jì)制度存在問題的成因分析

首先是制度上的不健全,制度上的缺陷導(dǎo)致外部機制的軟弱。我國目前的《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》實際上都未規(guī)定當(dāng)事人可以因為行政信息申請被拒絕而提起行政復(fù)議或行政訴訟,我國的行政公開制度從嚴(yán)格意義上講缺少任何救濟(jì)制度。由此,導(dǎo)致了行政機關(guān)不公開信息的行為無法得到有力的監(jiān)督和控制,而公眾的知情權(quán)也無法得到充分的保障,無法真正實現(xiàn)豎。從根本上說,正是由于缺乏相應(yīng)的救濟(jì)制度,使得即使是在中央大力推行行政政務(wù)公開的同時,在一些地方和部門仍有“不公開、假公開、半公開”的現(xiàn)象存在,嚴(yán)重降低了政府在人民心目中的威信,侵犯了公眾合法的知情權(quán)。因此,建立和完善我國的行政公開救濟(jì)制度迫在眉睫。

其次是觀念上的落后。行政工作的宗旨是服務(wù)于人民,那么對行政機關(guān)及其工作人員而言,公民了解與自己利益或公共利益有關(guān)的行政公開信息、資料等也就是當(dāng)然的、不可剝奪的權(quán)利了。當(dāng)這種權(quán)利受到侵害之后,人民應(yīng)該能夠通過法律途徑來救濟(jì)。但是,我國公務(wù)人員中有一部分人沒有意識到行政公開的重要性,沒有意識到行政公開是政府的義務(wù),而不是對人民的恩賜。這種觀念上的落后導(dǎo)致了行政公開的救濟(jì)不可能真正落實。所以,國家公務(wù)人員應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變觀念,應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識到行政公開和行政公開救濟(jì)的重要性。

正是這兩方面的原因,造成了當(dāng)行政相對方有關(guān)行政公開方面的權(quán)利受到侵害之后,很難通過正當(dāng)、合法的途徑來救濟(jì)自己的權(quán)利。

三、行政公開救濟(jì)的必要性

加強對行政公開的救濟(jì),確立行政公開救濟(jì)的各項基本制度,對于市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,當(dāng)前的反腐倡廉工作、權(quán)力的監(jiān)督,以及中國加入世界貿(mào)易組織后適應(yīng)國際政治、經(jīng)濟(jì)、法律大環(huán)境來說,都是十分必要的。

(一)對行政公開進(jìn)行救濟(jì)是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求

上海社保資金案深刻警示我們,加強對權(quán)力運行的監(jiān)督和制約,確保權(quán)力在陽光下運行,至關(guān)重要。“陽光是最好的防腐劑”,將政府的行政行為公開化,建立完善的行政公開制度,有利于社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。行政公開制度的建立和順利暢行,需要行政公開救濟(jì)制度的保障。只有健全了行政公開救濟(jì)制度,才能夠充分保障公民的行政知情權(quán)。當(dāng)行政機關(guān)不法或不當(dāng)?shù)男姓_行為侵害了自己的合法權(quán)利的時候,公民才可以運用法律武器來維護(hù)自己的權(quán)利,各種欺詐現(xiàn)象便會失去藏身之地。

(二)對行政公開進(jìn)行救濟(jì)是實現(xiàn)對權(quán)力監(jiān)督,反腐倡廉的重要措施

近年來,反腐敗、倡廉政已經(jīng)成為我國最基本的一項政治任務(wù)。腐敗是在任何社會都存在的現(xiàn)象,當(dāng)然也存在于政府的行政行為之中。豏但是,要有效防止行政行為之中的腐敗,關(guān)鍵不在于采取多么嚴(yán)厲的威懾措施,更重要的是通過周密的制度設(shè)計來約束權(quán)力,行政公開正是這樣一種制度,它能夠充分保障行政相對方的合法權(quán)利,使決定和執(zhí)行過程透明化,并且能夠使行政機關(guān)充分接受外部監(jiān)督。但完備的行政公開制度如果沒有救濟(jì)制度的保障,那么行政公開只能起到形式上的作用,只有建立嚴(yán)密的行政公開救濟(jì)制度,才能夠使行政公開在權(quán)力監(jiān)督、反腐倡廉方面起到實質(zhì)上的作用。

四、建立和完善我國行政公開的救濟(jì)制度

根據(jù)“有權(quán)利就有救濟(jì)”的法律原則,行政公開制度的有效實施也必須有相應(yīng)的救濟(jì)作保障?，F(xiàn)代西方發(fā)達(dá)資本主義國家的行政公開制度中,普遍建立了行政公開的救濟(jì)制度。在西方行政公開救濟(jì)制度中,申請行政公開救濟(jì)的人一般有兩種:一是認(rèn)為行政機關(guān)或其它機關(guān)的不公開或不完全公開決定侵犯了自己的知情權(quán),可以利用法律規(guī)定的救濟(jì)途徑糾正:二是與公開信息有利害關(guān)系的人,認(rèn)為行政機關(guān)或其它機關(guān)的公開決定侵害了自己的私人秘密或商業(yè)秘密,也可以利用救濟(jì)途徑糾正。關(guān)于行政公開救濟(jì)制度的規(guī)定,各國一般規(guī)定了兩種途徑:即行政救濟(jì)和法院訴訟救濟(jì)。豐特別是美國和日本,行政公開救濟(jì)制度尤為發(fā)達(dá)。西方的做法表明,要使行政公開有效實施,必須有相應(yīng)的救濟(jì)制度加以保障。我國可以從中吸取一些可行的行政公開救濟(jì)的經(jīng)驗和做法,這對于結(jié)合我國行政公開的實際情況,建立起有中國特色的行政公開的救濟(jì)制度,是十分必要的。

建立和完善我國行政公開的救濟(jì)制度,具有十分重要的現(xiàn)實意義,其主要內(nèi)容應(yīng)包括如下三個方面:

(一)明確我國行政公開的救濟(jì)范圍

現(xiàn)階段,建立和完善我國行政公開的救濟(jì)制度,應(yīng)當(dāng)首先明確行政公開救濟(jì)的范圍,只有明確了行政公開的救濟(jì)范圍,公民才能夠更好地通過法律途徑來維護(hù)、保障自己的合法權(quán)益。

行政機關(guān)及相關(guān)工作人員有下列行為,即可視為未依法履行或未依法完全履行政府行政公開義務(wù):(1)不履行主動公開義務(wù)、不及時更新主動公開內(nèi)容的。(2)不提供或者不及時更新本機關(guān)行政公開指南、行政公開目錄的。(3)對符合法定條件的申請人,隱瞞或不提供應(yīng)當(dāng)公開的政府行政事項的。(4)未履行行政公開告知義務(wù)導(dǎo)致行政相對方的合法權(quán)益受侵害的。

上述內(nèi)容,可以視為行政公開的救濟(jì)范圍,行政相對方如果受到上述不法或不當(dāng)?shù)男姓_行為的侵害,可以通過適當(dāng)?shù)耐緩骄葷?jì)自己的權(quán)利。

(二)明確我國行政公開的法定救濟(jì)途徑

建立和完善我國的行政公開制度,是社會發(fā)展的必然要求,是建立我國行政程序制度的核心內(nèi)容和重要措施,而救濟(jì)制度又是行政公開制度的最基本內(nèi)容之一。“一個不言而喻的命題是,任何法律實體權(quán)利如果沒有相應(yīng)的法律救濟(jì)制度予以保障,則立法賦予再多的法律實體權(quán)利也是沒有任何意義的。”豑所以,為使我國行政公開制度的建立和暢行,應(yīng)該也必須同時完善對行政公開的救濟(jì)。

依據(jù)我國現(xiàn)實情況和借鑒國外成熟經(jīng)驗,我國行政公開的法定救濟(jì)途徑應(yīng)包括自我補正、國家賠償、行政復(fù)議和行政訴訟。

1.自我補正

依法公開自己的行政行為是行政公開主體的法定義務(wù),應(yīng)公開而不公開或不應(yīng)公開而公開都是一種行政失職或違法行為,這種行為發(fā)生后,行政主體有義務(wù)進(jìn)行自我糾正,有義務(wù)按法律的規(guī)定重新做出公開或不公開決定,對于給行政相對人造成權(quán)益侵害的,有義務(wù)給予一定的補償或賠償。

2.國家賠償

因為行政機關(guān)拒絕公民的申請而不公開行政信息、情報,這種行為屬于行政不作為,行政不作為是可以提起國家賠償?shù)摹８鶕?jù)2001年7月17日最高人民法院司法解釋規(guī)定:行政機關(guān)如果拒絕履行行政相對人提出的保護(hù)人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的請求而使行政相對人受到損害,受害人有權(quán)提出國家賠償。在當(dāng)今社會,信息產(chǎn)業(yè)已成為許多國家的支柱產(chǎn)業(yè)。信息是生產(chǎn)力,是無形資產(chǎn),當(dāng)它被人們了解和利用后,將給人們帶來巨大的經(jīng)濟(jì)和社會效益,并顯示其價值?？梢?侵犯公民的知情權(quán)就等于是剝奪公民的財產(chǎn)權(quán)。從這一點來講,知情權(quán)的被剝奪也應(yīng)該獲得國家賠償。

3.行政復(fù)議

《行政復(fù)議法》中對于可以受到救濟(jì)的行政不作為行為的范圍的規(guī)定是相當(dāng)狹窄的。并且,理論和實踐中對行政機關(guān)的拒絕公開行為是否是一種具體行政行為尚有爭議,同時由于缺乏相應(yīng)法律規(guī)定,行政公開復(fù)議還僅停留在理論探討層次而沒有得到實踐體現(xiàn)。所以應(yīng)該完善《行政復(fù)議法》的相關(guān)規(guī)定,把行政不公開界定為一種行政不作為,把它納入到行政復(fù)議的行政不作為受案范圍之內(nèi),并將其界定為一種具體行政行為而允許其提起行政復(fù)議,只有對上述問題做出明確的法律界定,才可因有法律保障而使行政公開復(fù)議救濟(jì)渠道暢通。

4.行政訴訟

根據(jù)我國《行政訴訟法》規(guī)定,行政主體的行政不公開行為不屬于行政訴訟受案范圍。如果要把行政訴訟作為行政公開的法定救濟(jì)途徑就必須完善《行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定,把行政主體不公開行為納入到行政訴訟的行政不作為受案范圍之內(nèi),并將其界定為一種具體行政行為而允許其提起行政訴訟。

五、結(jié)論

行政公開救濟(jì)制度是我國行政公開制度的重要組成部分。建立和完善我國行政公開的救濟(jì)制度,是保障行政公開制度暢行的重要舉措,它有利于我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,也有利于現(xiàn)階段對權(quán)力的監(jiān)督、防控腐敗。應(yīng)對我國現(xiàn)行的法律法規(guī)進(jìn)行修改及完善,明確行政公開救濟(jì)的范圍和法定救濟(jì)途徑,使當(dāng)事人在行政知情權(quán)受到侵害之時,能夠通過多種途徑來救濟(jì)自己的權(quán)利。