行政程序目標(biāo)模式立法研究

劉雯雯

摘要目標(biāo)模式是行政程序立法中的一個(gè)最抽象的,同時(shí)又是一個(gè)最基本的理論問題。本文認(rèn)為目標(biāo)模式集中體現(xiàn)為行政程序的立法宗旨及整合規(guī)則。

關(guān)鍵詞行政程序目標(biāo)模式立法研究

中圖分類號(hào):D920.0文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)02-149-01

著名行政法學(xué)者羅豪才教授認(rèn)為:行政程序法目標(biāo)模式是指“各個(gè)國(guó)家行政程序法根據(jù)所要達(dá)到的目標(biāo)而形成的總體特征。立法機(jī)關(guān)可以按照自己的目的進(jìn)行選擇,強(qiáng)化某一方面的作用,這種選擇將使一國(guó)的行政程序法形成一定的目標(biāo)模式。豍應(yīng)松年教授在其主編的《比較行政程序法》一書中進(jìn)一步闡述了這一觀點(diǎn),認(rèn)為“目標(biāo)模式是指一國(guó)行政程序法因理想效果設(shè)計(jì)而確定的主要立法目的及整合規(guī)則,以及由此呈現(xiàn)出來的總體風(fēng)格和特征,是行政程序法價(jià)值取向或價(jià)值模式的法律化?！必Q據(jù)此,筆者認(rèn)為目標(biāo)模式集中體現(xiàn)為行政程序的立法宗旨及整合規(guī)則。

一、行政程序目標(biāo)模式的劃分種類

我國(guó)關(guān)于行政程序法目標(biāo)模式的種類主要有以下幾種觀點(diǎn):

第一種觀點(diǎn):認(rèn)為目標(biāo)模式包括控權(quán)模式、效率模式和權(quán)利模式三種。豏所謂控制模式是以控制下級(jí)行政機(jī)構(gòu)防止其偏離統(tǒng)治階級(jí)意志為目的的模式;效率模式是以提高行政效率為目的的模式:權(quán)利模式是指以保障個(gè)人、組織權(quán)益為主要目的的模式。

第二種觀點(diǎn):認(rèn)為行政程序法目標(biāo)模式可分為保權(quán)模式、控權(quán)模式和效率模式。豐控權(quán)模式的宗旨是限制和制約行政主體行使職權(quán),防止行使主體濫用行政權(quán)力。保權(quán)模式的宗旨是以行政相對(duì)人在行政程序中的程序權(quán)利為重心。效率模式行政程序法的宗旨是提高行政效率,它是基于行政管理對(duì)效率的要求而產(chǎn)生的。

第三種觀點(diǎn):認(rèn)為行政程序法的目標(biāo)模式可分為公正(權(quán)利)模式、效率模式兩種。豑公正模式是指通過一系列監(jiān)控行政權(quán)行使的制度來防止和控制行政權(quán)的濫用,從而達(dá)到保障相對(duì)人權(quán)益的目的,在此基礎(chǔ)上設(shè)定行政程序法,并形成相應(yīng)的程序體系。效率模式是指以促進(jìn)和提高行政效率為宗旨,側(cè)重于通過行政程序促進(jìn)行政機(jī)關(guān)合理高效地進(jìn)行行政管理活動(dòng),在此基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)行政程序,并形成相應(yīng)的行政程序體系。

第四種觀點(diǎn):將行政程序法目標(biāo)模式與行政程序法價(jià)值模式放在一起探討,提出行政程序法目標(biāo)模式可分為維護(hù)模式和保護(hù)模式。

目標(biāo)模式的劃分不是以“保護(hù)公民權(quán)利”和“提高行政效率”中選擇哪一項(xiàng)為標(biāo)準(zhǔn),而是以側(cè)重哪一方面為標(biāo)準(zhǔn),也即所謂的以首要目的為劃分標(biāo)準(zhǔn)。豒因?yàn)楣c效率作為行政程序法追求的兩個(gè)目標(biāo),雖然具有一定的對(duì)立性,但并不具有絕對(duì)的排他性?！肮某绦蛞?guī)則可以維護(hù)公民對(duì)行政機(jī)關(guān)的信任和良好關(guān)系,減少行政機(jī)關(guān)之間的摩擦,最大限度地提高行政效率?！?/p>

二、我國(guó)行政程序法目標(biāo)模式選擇

行政程序立法應(yīng)以實(shí)現(xiàn)公正與效率的適度平衡為價(jià)值目標(biāo)。正如西方法諺所講,遲到的正義為非正義,無效率的公正等于沒有公正。不公正的效率也不是我們所追求的效率。二者相沖突時(shí),應(yīng)本著達(dá)到最佳、最優(yōu)原則,在不根本違反其中一個(gè)目的的同時(shí),實(shí)現(xiàn)另一個(gè)目的。

(一)就理論而言,公正與效率作為行政程序立法的雙重目標(biāo),單獨(dú)強(qiáng)調(diào)某一方面都是片面的

在行政程序法目標(biāo)模式上公正與效率作為一組相對(duì)而存在的概念,它們之間的矛盾是客觀存在。但是,我們應(yīng)注意公正與效率在行政程序中都是不可或缺的部分,沒有效率的行政程序和沒有公正的行政程序同樣是令人難以想象的。兼顧公正與效率的行政程序“可以維護(hù)公民對(duì)行政機(jī)關(guān)的信任和良好的關(guān)系,減少與行政機(jī)關(guān)的摩擦,又可能最大限度地提高行政效率”。豔隨著政府統(tǒng)治職能向社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)職能的轉(zhuǎn)變,人們需要行政機(jī)關(guān)積極有效行使其職權(quán)。所以公正與效率之間在行政程序領(lǐng)域并不存在絕對(duì)的排他性,“行政程序最基本的方針是研究如何設(shè)計(jì)一個(gè)使行政機(jī)關(guān)官僚武斷的伸手過長(zhǎng)的危險(xiǎn)減少到最低限度的制度,同時(shí)保持行政機(jī)關(guān)進(jìn)行有效活動(dòng)所需要的靈活性。

(二)就中國(guó)現(xiàn)狀看,也應(yīng)采取權(quán)利保障兼顧效率模式

一方面發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),建設(shè)社會(huì)主義法制國(guó)家,需要加強(qiáng)對(duì)公民權(quán)利的規(guī)定,擴(kuò)大公民對(duì)行政的參與,通過行政公開、聽證等制度,保證行政的公開、透明,以公民的權(quán)利制約行政權(quán)力。另一方面現(xiàn)行的生產(chǎn)力發(fā)展水平和市民社會(huì)的不發(fā)達(dá),決定在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的進(jìn)程中需要強(qiáng)化政府(行政機(jī)關(guān))的社會(huì)管理職能和社會(huì)服務(wù)職能,提高行政效率。同時(shí)不能忽略的一方面隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,人們的觀念較之計(jì)劃經(jīng)濟(jì)發(fā)生了很大的變化,公眾的權(quán)利意識(shí)、主體意識(shí)和公民意識(shí)開始被喚起,傳統(tǒng)的義務(wù)本位的價(jià)值觀念逐漸向權(quán)利本位價(jià)值觀念轉(zhuǎn)化,為公民程序權(quán)利的保護(hù)提供了社會(huì)基礎(chǔ)。

(三)權(quán)利保障兼顧效率模式也是行政程序立法的發(fā)展趨勢(shì)

就目標(biāo)模式而言,九十年代制定的葡萄牙、韓國(guó)行政程序法在立法風(fēng)格上,顯示出融合的趨勢(shì),較之德國(guó)、美國(guó)等國(guó)家,其效率模式或權(quán)利模式的色彩相對(duì)淡薄。所以,從目前各國(guó)行政程序法立法趨勢(shì)來看,兩大模式出現(xiàn)逐漸融合的趨勢(shì)。

綜上所述,根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況,行政程序法的目標(biāo)模式應(yīng)當(dāng)兼顧對(duì)合法權(quán)利的保護(hù)與行政效率的提高。為了加強(qiáng)公民的民主、法治意識(shí),需要保障權(quán)利;但是我國(guó)生產(chǎn)力發(fā)展水平不高,公民權(quán)利的保障如果脫離社會(huì)利益而過分強(qiáng)調(diào),就會(huì)影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度,不利于社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展。因此,也要把效率放在非常重要的位置上。一方面使行政活動(dòng)能保持其一定的迅捷和靈活,另一方面為程序的參加者提供了一個(gè)充分表達(dá)自己意見和利益的足夠的空間,在這里相對(duì)人能夠?yàn)閷?shí)現(xiàn)其利益最大化進(jìn)行選擇。