監(jiān)事會(huì)職能再思考

倪 芳

摘要我國現(xiàn)行公司立法存在的一些漏洞使監(jiān)事會(huì)未能發(fā)揮其應(yīng)有的職能,甚至于產(chǎn)生監(jiān)事會(huì)虛化現(xiàn)象。本文通過與其他國家的監(jiān)事會(huì)制度相比較,對(duì)我國目前的立法現(xiàn)狀進(jìn)行了分析,并從監(jiān)事會(huì)制度自身的完善以及與其他機(jī)構(gòu)的整合兩方面對(duì)完善我國監(jiān)事會(huì)制度作了探討,以期完善我國的公司治理結(jié)構(gòu)。

關(guān)鍵詞公司治理監(jiān)事會(huì)職能獨(dú)立董事

中圖分類號(hào):D922.29文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)02-356-02

隨著現(xiàn)代公司的形成,股東感覺到對(duì)公司監(jiān)督的親歷親為已經(jīng)越來越力不從心。因此,對(duì)公司的監(jiān)督權(quán)力也就逐漸讓渡給專門的監(jiān)督機(jī)關(guān)?，F(xiàn)代法律正是因應(yīng)了股東的這種需求,使公司設(shè)立專門的監(jiān)督機(jī)關(guān)——即監(jiān)事會(huì)以監(jiān)督公司的管理者。監(jiān)事會(huì)是依法產(chǎn)生、對(duì)董事和經(jīng)理的經(jīng)營管理行為及公司財(cái)務(wù)進(jìn)行監(jiān)督的常設(shè)機(jī)構(gòu),是公司治理結(jié)構(gòu)的重要組成部分。其職能的有效發(fā)揮是防止董事獨(dú)斷專行、保護(hù)股東投資權(quán)益和公司債權(quán)人權(quán)益的重要措施。

一、各國監(jiān)事會(huì)制度的比較與分析

(一)監(jiān)事會(huì)制度的主要模式

各國公司法對(duì)監(jiān)事會(huì)這一機(jī)構(gòu)的稱謂不同,有的稱監(jiān)事會(huì),有的稱監(jiān)察委員會(huì),也有的叫會(huì)計(jì)監(jiān)察人或監(jiān)察人,但無實(shí)質(zhì)差別。各國關(guān)于監(jiān)事會(huì)設(shè)置的規(guī)定差別很大,主要有美國、德國和日本等三種模式。

1.美國模式

美國的公司治理結(jié)構(gòu)實(shí)行單軌制,由股東大會(huì)、董事會(huì)構(gòu)成,不設(shè)監(jiān)事會(huì),但是,美國公司治理結(jié)構(gòu)中并不缺少監(jiān)督機(jī)構(gòu)。美國董事會(huì)除了履行一般的董事會(huì)基本職責(zé)外,有其自身的內(nèi)部控制制度。美國公司董事會(huì)下設(shè)若干委員會(huì),包括執(zhí)行委員會(huì)、財(cái)務(wù)委員會(huì)、審計(jì)委員會(huì)、薪酬委員會(huì)、提名委員會(huì)等。其中的審計(jì)委員會(huì)、薪酬委員會(huì)和提名委員會(huì)執(zhí)行監(jiān)督職能,它們?nèi)坑瑟?dú)立董事組成。董事會(huì)中的獨(dú)立董事實(shí)際承擔(dān)了監(jiān)督職能,特別是上市公司董事會(huì)下設(shè)的內(nèi)部審計(jì)委員會(huì),是專職的監(jiān)督部門。

獨(dú)立董事主要是在公開討論的場(chǎng)合,對(duì)經(jīng)營機(jī)關(guān)不合理的政策提出質(zhì)疑,以此來制衡經(jīng)營機(jī)關(guān)?？偟膩碚f,美國獨(dú)立董事的職權(quán)包括以下幾點(diǎn):(1)參與董事會(huì)的決策;(2)負(fù)責(zé)董事會(huì)與外部審計(jì)師的聯(lián)系、避免執(zhí)行人員控制董事會(huì)和審計(jì)人員;(3)決定董事和經(jīng)理的薪酬,并向公眾報(bào)告;(4)提名董事及公司高級(jí)管理人員,削弱公司經(jīng)理人員對(duì)董事會(huì)構(gòu)成人員的控制。

2.德國模式

德國的公司治理結(jié)構(gòu)實(shí)行雙軌制,即在股東會(huì)下設(shè)有董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)兩個(gè)機(jī)構(gòu),監(jiān)事會(huì)任命董事會(huì)成員,并對(duì)董事會(huì)進(jìn)行監(jiān)督,包括對(duì)董事會(huì)業(yè)務(wù)執(zhí)行的合法性和妥當(dāng)性監(jiān)督,其監(jiān)事會(huì)制度有兩大特點(diǎn):

一是德國監(jiān)事會(huì)被賦予極高的地位和極大的權(quán)力。監(jiān)事會(huì)是上位機(jī)關(guān),董事會(huì)是下位機(jī)關(guān),監(jiān)事會(huì)實(shí)際上幾乎控制了董事會(huì)。根據(jù)德國《股份公司法》的規(guī)定,監(jiān)事會(huì)擁有下列職權(quán):(1)董事任免權(quán)。(2)財(cái)務(wù)監(jiān)督權(quán)。(3)業(yè)務(wù)監(jiān)督權(quán)。(4)特定交易的批準(zhǔn)權(quán)。(5)臨時(shí)股東會(huì)的召集權(quán)。(6)特殊情況下的公司代表權(quán)。

二是職工通過參與監(jiān)事會(huì)來實(shí)現(xiàn)參與公司治理。德國《共同決策法》具體規(guī)定了職工參與監(jiān)事會(huì)的情況。監(jiān)事會(huì)由相同數(shù)量的股東監(jiān)事和職工監(jiān)事組成。《德國參與決定法》還對(duì)監(jiān)事會(huì)中職工代表的比例作了強(qiáng)制性規(guī)定。

3.日本模式

日本在公司組織機(jī)構(gòu)中設(shè)立了監(jiān)察人作為監(jiān)督機(jī)構(gòu),其公司組織機(jī)構(gòu)由股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)察人三者構(gòu)成。股東會(huì)下設(shè)董事會(huì)和監(jiān)事會(huì),分別行使業(yè)務(wù)執(zhí)行權(quán)和監(jiān)察權(quán)。由此看來,日本同樣實(shí)行雙軌制,但和德國監(jiān)事會(huì)制度不同的是,日本的監(jiān)察人和董事會(huì)是平行并列的機(jī)關(guān)。監(jiān)察人之間各自獨(dú)立地作為公司的監(jiān)督者履行其職責(zé),報(bào)酬由公司章程規(guī)定或股東大會(huì)決議確定,以保證監(jiān)察人的獨(dú)立性。

日本監(jiān)察人沒有對(duì)董事會(huì)成員的任命權(quán)和業(yè)務(wù)決策權(quán),其職權(quán)主要有財(cái)務(wù)監(jiān)督權(quán)、業(yè)務(wù)監(jiān)督權(quán)、審核公司表冊(cè)和文件的權(quán)力、對(duì)子公司的調(diào)查權(quán)、出席董事會(huì)會(huì)并陳述意見的權(quán)力、董事報(bào)告的接收權(quán)、留止請(qǐng)求權(quán)、公司代表權(quán)、起訴權(quán)和申訴權(quán)等。

(二)三種模式的比較與分析

從上述的介紹中可以看出,各國關(guān)于監(jiān)督模式的選擇存在著比較大的差異。美國傾向于認(rèn)同董事會(huì)中獨(dú)立董事的作用,并通過其對(duì)經(jīng)理層的全方位監(jiān)督以保證其職能的實(shí)現(xiàn)。德國偏向一邊倒的情況,董事會(huì)幾乎完全控制在監(jiān)事會(huì)的手中,這種模式是監(jiān)督非常得力的一種模式。日本則比較傾向于堅(jiān)持雙層制的結(jié)構(gòu),保證監(jiān)察人的權(quán)力以制衡董事會(huì)。以上模式都有其成功之處,而存在的差異主要是由于上述國家的文化背景、法律傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等因素的不同造成的。

各國公司的監(jiān)督制度均具自己的特色,并與其他監(jiān)督機(jī)制相互配合、共同發(fā)揮作用。監(jiān)督模式不存在哪一種好或不好的問題,只是看哪一種更適合一國國情。因此,我國公司在借鑒他國成功經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)一定要結(jié)合我國的所有權(quán)結(jié)構(gòu)和公司治理的實(shí)際情況來完善我國的監(jiān)事會(huì)制度,使其充分發(fā)揮職能。

二、我國監(jiān)事會(huì)制度概況與監(jiān)督現(xiàn)狀分析

(一)我國公司監(jiān)事會(huì)制度概況

我國的公司監(jiān)督模式類似于日本模式,股東會(huì)下設(shè)董事會(huì)和監(jiān)事會(huì),分別行使業(yè)務(wù)執(zhí)行權(quán)和監(jiān)察權(quán),監(jiān)事會(huì)是與董事會(huì)平行的機(jī)關(guān)。監(jiān)事會(huì)是股份有限公司的必設(shè)機(jī)構(gòu),新《公司法》明確了有限公司原則上應(yīng)當(dāng)設(shè)監(jiān)事會(huì),不設(shè)為例外。另外,我國上市公司還借鑒其他國家模式改造了原有的監(jiān)督體制,引進(jìn)了獨(dú)立董事制度,公司的監(jiān)督職能由監(jiān)事會(huì)和獨(dú)立董事共同發(fā)揮。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析,公司治理結(jié)構(gòu)的完善是一個(gè)制度變遷過程,制度變遷具有“路徑依賴”的特征,因此,我們“現(xiàn)在可能的選擇”只能建立在“過去已經(jīng)作出的選擇”基礎(chǔ)之上,只能循序漸進(jìn)地進(jìn)行改革而不是另起爐灶。所以我國監(jiān)事會(huì)模式的選擇通過借鑒其他國家或地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)是合適和可行的。

我國《公司法》修訂以前,監(jiān)事會(huì)不監(jiān)事的現(xiàn)象極為普遍,多數(shù)監(jiān)事會(huì)只是一個(gè)擺設(shè)。新《公司法》對(duì)公司監(jiān)事會(huì)制度做了許多改善,強(qiáng)化了其職能,但是實(shí)踐中監(jiān)事會(huì)發(fā)揮職能的狀況似乎并沒有多少改變。盡管我國的監(jiān)事會(huì)與董事會(huì)地位平行,但事實(shí)上,在許多公司中監(jiān)事會(huì)都無法獨(dú)立于董事會(huì),監(jiān)事會(huì)名義上與董事會(huì)平級(jí),實(shí)則是董事會(huì)和經(jīng)理層的附庸,監(jiān)事會(huì)也就形同虛設(shè),發(fā)揮不了應(yīng)有的職能。

(二)我國監(jiān)事會(huì)虛化的主要原因

我國新《公司法》雖然借鑒了國外立法并從我國的實(shí)際出發(fā)對(duì)監(jiān)事會(huì)制度做出了一系列規(guī)定,但有關(guān)規(guī)定過于原則和籠統(tǒng),有學(xué)者提出,我國現(xiàn)行公司立法存在較多的漏洞是造成監(jiān)事會(huì)虛化的最主要原因。

1.監(jiān)事會(huì)組織制度的缺陷

我國監(jiān)事會(huì)制度在組織制度方面有下列缺陷:(1)在監(jiān)事的任職資格上公司法只簡(jiǎn)單規(guī)定了監(jiān)事任職的消極資格,不能適應(yīng)現(xiàn)代公司發(fā)展對(duì)監(jiān)事資格的更高要求。(2)任免機(jī)制方面,公司法規(guī)定股東監(jiān)事由股東會(huì)、股東大會(huì)選舉產(chǎn)生,但對(duì)于候選人的提名方式、股東會(huì)的決議程序等沒有作出明確的規(guī)定,導(dǎo)致實(shí)踐中監(jiān)事的任免權(quán)落在董事會(huì)手中。(3)缺乏監(jiān)事會(huì)職權(quán)行使的保障措施。(4)監(jiān)事會(huì)的經(jīng)濟(jì)獨(dú)立性難以保障。(5)缺乏監(jiān)事的激勵(lì)與約束機(jī)制。我國公司法只規(guī)定了監(jiān)事在執(zhí)行公司職務(wù)違反規(guī)定給公司造成損失時(shí)應(yīng)當(dāng)賠償責(zé)任,但監(jiān)事怠于行使監(jiān)督職能而給公司造成損失的情形沒有相關(guān)規(guī)定。

2.監(jiān)事會(huì)職權(quán)偏小

我國《公司法》第54條雖然規(guī)定了公司監(jiān)事會(huì)的具體職權(quán),但卻存在著力度不足、缺乏必要實(shí)施手段的缺陷,表現(xiàn)在以下方面:(1)關(guān)于監(jiān)事會(huì)、不設(shè)監(jiān)事會(huì)的監(jiān)事行使檢查公司財(cái)務(wù)的職權(quán)過于簡(jiǎn)單。(2)沒有賦予監(jiān)事會(huì)有任免公司內(nèi)部審計(jì)人員的權(quán)力。

三、完善我國監(jiān)事會(huì)職能的具體思路

公司監(jiān)督機(jī)制要獲得成功、取得預(yù)期的社會(huì)效果,必須有一套科學(xué)的制度構(gòu)架和邏輯合理的運(yùn)作模式,因此科學(xué)的公司監(jiān)督體制必然力求制度本身的完整和諧以及與外部制度的整合。

(一)我國監(jiān)事會(huì)制度的自身完善

1.組織制度的完善

(1)任職資格

在監(jiān)事任職的積極資格方面,法律應(yīng)對(duì)股東監(jiān)事的素質(zhì)以及業(yè)務(wù)能力的積極資格作出明確規(guī)定,而職工監(jiān)事的選任條件則應(yīng)是其能代表職工的利益,任職后對(duì)其進(jìn)行業(yè)務(wù)能力的培訓(xùn)即可。對(duì)于監(jiān)事任職的消極資格,我國的規(guī)定過于簡(jiǎn)單,如公司的董事、高級(jí)管理人員不得兼任監(jiān)事。為了保證監(jiān)事有足夠的精力來完成監(jiān)督工作,應(yīng)對(duì)監(jiān)事兼職的公司的數(shù)量作出上限規(guī)定,例如德國《股份公司法》規(guī)定一個(gè)人不能同時(shí)擔(dān)任10個(gè)監(jiān)事職務(wù)。

(2)任免機(jī)制

監(jiān)事制度的關(guān)鍵是監(jiān)事人選確定制度,核心是提名權(quán)的歸屬,所以應(yīng)在具體程序上進(jìn)一步明確監(jiān)事候選人的提名方式以及選舉的程序。另外,監(jiān)事會(huì)的股東代表監(jiān)事由股東會(huì)更換,法律應(yīng)對(duì)更換決定的方式和更換不當(dāng)?shù)难a(bǔ)救措施做出相關(guān)規(guī)定。

(3)職權(quán)行使的保障措施

為了確保監(jiān)事行使權(quán)力的獨(dú)立,有必要規(guī)定監(jiān)事的身份保障制度、促使職權(quán)順利實(shí)施的方式和途徑、職權(quán)行使時(shí)遇到障礙或者無法實(shí)現(xiàn)時(shí)的救濟(jì)措施。例如,規(guī)定提前解任監(jiān)事的法定事由和法定程序,與公司利益相違背的、違法的應(yīng)解任,表決應(yīng)在職工代表大會(huì)和股東大會(huì)上進(jìn)行。沒有正當(dāng)理由解聘監(jiān)事的,該監(jiān)事有權(quán)請(qǐng)求公司賠償因此而造成的損失。

(4)監(jiān)事會(huì)的經(jīng)濟(jì)獨(dú)立性

監(jiān)事會(huì)是專司監(jiān)督董事會(huì)、高級(jí)管理人員職權(quán)的監(jiān)督機(jī)構(gòu),所以它在任何情況下都不應(yīng)受制于依附于董事會(huì)。要實(shí)現(xiàn)其真正的獨(dú)立,使其充分發(fā)揮監(jiān)督權(quán),經(jīng)濟(jì)上的保證是必不可少的甚至是決定性的。新《公司法》在監(jiān)事的報(bào)酬方面僅規(guī)定了由股東會(huì)決定,過于簡(jiǎn)單,很可能由董事會(huì)一手控制,在以后的公司法修訂時(shí)可以考慮予以補(bǔ)充。

(5)激勵(lì)與約束機(jī)制

監(jiān)事的職權(quán)是職責(zé)和權(quán)利的綜合,違反職責(zé)即應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任,所以監(jiān)事怠于監(jiān)督給公司造成損害的,也應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任。所以,立法要在公司建立起正式而透明的監(jiān)事和監(jiān)事會(huì)績(jī)效評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)、程序,對(duì)認(rèn)真履行職責(zé)的監(jiān)事給予高額報(bào)酬和獎(jiǎng)勵(lì),對(duì)怠職和違法違規(guī)的監(jiān)事進(jìn)行懲罰,迫使他承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任,可以有效地促使監(jiān)事謹(jǐn)慎行使其職權(quán),保障職權(quán)的順利實(shí)現(xiàn)。

2.監(jiān)事會(huì)職權(quán)的強(qiáng)化

(1)財(cái)務(wù)檢查權(quán)

法律應(yīng)規(guī)定監(jiān)事會(huì)行使該項(xiàng)職權(quán)的具體內(nèi)容和方式。例如,監(jiān)事可以隨時(shí)查閱會(huì)計(jì)帳簿和文件,對(duì)董事會(huì)向股東大會(huì)提交的會(huì)計(jì)文件進(jìn)行審查并提出審查意見,審核公司財(cái)務(wù)報(bào)表,等等。

(2)任免公司內(nèi)部審計(jì)人員的權(quán)力

公司內(nèi)部的會(huì)計(jì)、審計(jì)人員從事公司財(cái)務(wù)的監(jiān)督工作,享有法定的監(jiān)督職能。但實(shí)踐中財(cái)務(wù)和審計(jì)機(jī)構(gòu)不但不能監(jiān)督經(jīng)營者,有時(shí)還是經(jīng)營者從事違法活動(dòng)的幫兇。造成這種情況的原因是財(cái)務(wù)和審計(jì)人員對(duì)管理層的依附性。所以可以考慮將主要行使監(jiān)督職能的審計(jì)人員的任免權(quán)改由監(jiān)事會(huì)行使,以確保他們執(zhí)行職務(wù)的獨(dú)立性和嚴(yán)肅性,也便于公司內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)和配合。

(二)我國監(jiān)事會(huì)制度與獨(dú)立董事制度的整合

我國新《公司法》第123條規(guī)定了“上市公司設(shè)立獨(dú)立董事,具體辦法由國務(wù)院規(guī)定?！币氇?dú)立董事制度并不是由于我國缺乏監(jiān)督機(jī)構(gòu),而是由于監(jiān)事會(huì)普遍疏于發(fā)揮作用。獨(dú)立董事制度的引入使得我國上市公司中形成了兩套監(jiān)督機(jī)制,引發(fā)了一些爭(zhēng)論。一種觀點(diǎn)認(rèn)為獨(dú)立董事與監(jiān)事會(huì)職能交叉重疊,會(huì)妨礙公司決策的效率;另一種觀點(diǎn)認(rèn)為獨(dú)立董事制度有利于加強(qiáng)公司的內(nèi)部約束機(jī)制,優(yōu)化公司治理結(jié)構(gòu)。

按照我國現(xiàn)行法律的規(guī)定,獨(dú)立董事與監(jiān)事會(huì)的職權(quán)的確存在一些重合之處,例如它們監(jiān)督的重點(diǎn)都是公司的財(cái)務(wù),均有權(quán)監(jiān)督董事、經(jīng)理的行為,都可以提議召開臨時(shí)股東會(huì)。有學(xué)者認(rèn)為獨(dú)立董事與監(jiān)事會(huì)職能交叉重疊,會(huì)妨礙公司決策的效率,這種觀點(diǎn)有其道理,但是只要明確劃分各自的職責(zé)范圍,兩者是可以契合的。實(shí)際上,兩者在職責(zé)范圍和制度設(shè)計(jì)上都存在許多差別。具體表現(xiàn)在以下方面:(1)獨(dú)立董事是董事會(huì)的內(nèi)部監(jiān)控機(jī)關(guān),監(jiān)事會(huì)是與董事會(huì)平行的專設(shè)監(jiān)督機(jī)關(guān)。(2)獨(dú)立董事是董事會(huì)成員,除了擔(dān)負(fù)對(duì)公司內(nèi)部董事和高級(jí)管理人員的監(jiān)督職責(zé)外還要參與公司的決策經(jīng)營;而監(jiān)事會(huì)只是公司的監(jiān)督機(jī)構(gòu),不能參與公司的決策經(jīng)營,其主要職責(zé)則是對(duì)公司財(cái)務(wù)的監(jiān)督和對(duì)董事、高級(jí)管理人員的職務(wù)行為的監(jiān)督。(3)獨(dú)立董事的監(jiān)督對(duì)象集中在董事會(huì)內(nèi)部,主要是對(duì)公司大股東與公司之間以及公司董事與公司之間的關(guān)聯(lián)交易實(shí)施監(jiān)督,防止“內(nèi)部人”控制,保證公司決策層的公證性;而監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督對(duì)象是包括獨(dú)立董事在內(nèi)的全體董事和高級(jí)管理人員,其監(jiān)督職責(zé)要廣泛和具體得多。(4)獨(dú)立董事側(cè)重于事前和事中監(jiān)督,監(jiān)事會(huì)則主要是事后監(jiān)督。

正是由于獨(dú)立董事制度和監(jiān)事會(huì)制度在法律地位和監(jiān)督方式上的差異,決定了兩者是不可相互取代的兩種形式。兩種制度能否同時(shí)存在并不取決于公司結(jié)構(gòu)是單軌制還是雙軌制,而主要取決于實(shí)踐的需要。只要明確劃清各自的職責(zé)范圍,理順兩者的關(guān)系,就能做到各司其職、相互協(xié)調(diào)、相互補(bǔ)充,所以獨(dú)立董事制度與監(jiān)事會(huì)制度是并行不悖的。我們?cè)谝M(jìn)獨(dú)立董事制度的同時(shí)不斷改進(jìn)和完善監(jiān)事會(huì)制度,就能使兩種制度充分協(xié)調(diào)發(fā)展,進(jìn)而完善我國的公司治理結(jié)構(gòu)。

四、結(jié)束語

監(jiān)事會(huì)的職能對(duì)公司治理有重大意義,其實(shí)現(xiàn)能夠確保公司職權(quán)部門分權(quán)制衡、防止董事會(huì)獨(dú)斷專行、保護(hù)股東投資權(quán)益和債權(quán)人權(quán)益。我國新《公司法》強(qiáng)化了監(jiān)事會(huì)的職能,但整體來看我國公司監(jiān)事會(huì)職能發(fā)揮狀況不盡人意。所以我們必須借鑒和吸取發(fā)達(dá)國家監(jiān)事會(huì)制度的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),加強(qiáng)理論與立法的研究,充分挖掘和發(fā)揮監(jiān)事會(huì)制度的優(yōu)越性。公司法也要明確區(qū)分獨(dú)立董事和監(jiān)事會(huì)的關(guān)系,界定二者的職責(zé)和權(quán)限范圍,以促進(jìn)兩種制度更好的融合、協(xié)調(diào),產(chǎn)生強(qiáng)大的監(jiān)督合力。