謝 曉 于榮萍

摘要本文剖析了我國(guó)清末與民國(guó)時(shí)期的社會(huì)控制體系國(guó)家建設(shè)的歷史原因,詳述了我國(guó)現(xiàn)代警察制度發(fā)端及發(fā)展歷程,分析了其失敗的原因,并指出其對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段社會(huì)控制體系建設(shè)具有一定的借鑒意義。

關(guān)鍵詞清末與民國(guó)社會(huì)控制體系國(guó)家建設(shè)

中圖分類號(hào):D691文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)06-196-02

在漫長(zhǎng)的中國(guó)古代社會(huì),政府的力量很少浸透到社會(huì)的基層,社會(huì)治安防范的主體是以家庭為單位的農(nóng)村或城市社區(qū),其社會(huì)治安控制的方式,主要是通過(guò)家庭和社區(qū)對(duì)成員施加強(qiáng)制性的道德約束,以及由此建立起來(lái)的鄰里守望的社區(qū)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。正如西方犯罪學(xué)家Ronald Troyer所言,中國(guó)人相信早期的介入是建立一個(gè)低犯罪社會(huì)的良好途徑,隱藏在社會(huì)管控實(shí)踐背后的中國(guó)傳統(tǒng)思維,強(qiáng)調(diào)以家庭、社區(qū)為主體的早期干預(yù)、改造以及思想教育,而非通過(guò)自上而下的國(guó)家強(qiáng)力管控。然而,近代化的到來(lái),伴隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)的急劇變遷與社會(huì)治安管控壓力的增大,中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)安全管控體系逐漸式微,如何建立一套有效的社會(huì)治安管控體系成為現(xiàn)代中國(guó)國(guó)家構(gòu)建的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

一、社會(huì)控制體系國(guó)家建設(shè)的歷史選擇

清末以降,外交因素引發(fā)深刻的政治危機(jī),同時(shí)內(nèi)部因農(nóng)民暴動(dòng)產(chǎn)生自下而上的社會(huì)解體,兩個(gè)過(guò)程的同時(shí)發(fā)生使中國(guó)社會(huì)陷入整體性的社會(huì)危機(jī)。自晚清開(kāi)始,各社會(huì)領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)體和政權(quán)力量力圖重建全國(guó)秩序,收拾因自下而上的階級(jí)變動(dòng)所導(dǎo)致的社會(huì)失序,提高中國(guó)自主權(quán)與實(shí)力以對(duì)抗國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。在這種背景下,恢復(fù)對(duì)基層社會(huì)治安的管控能力成為晚清以后任何一個(gè)政權(quán)所追求的基本目標(biāo)。建立起對(duì)基層社會(huì)的有效管控,不僅是整合秩序的需要,亦是這個(gè)政權(quán)對(duì)內(nèi)對(duì)外宣稱政治合法的必要條件。

無(wú)論是晚清政府、袁世凱政府、北洋軍閥政權(quán)以及國(guó)民黨政府,皆致力于提高中央政府的效能。各政權(quán)試圖通過(guò)自上而下的國(guó)家強(qiáng)制項(xiàng)目來(lái)恢復(fù)國(guó)家在稅收、軍事或民事方面的能力,乃至收復(fù)因社會(huì)變遷而分散化的社會(huì)權(quán)力。反映在社會(huì)治安管控方面,各政權(quán)皆試圖建立類似于西方和日本的現(xiàn)代國(guó)家管控體系,即建立現(xiàn)代警察隊(duì)伍并通過(guò)職業(yè)化的分工與訓(xùn)練,實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)基層社會(huì)的浸透與控制。建立現(xiàn)代警察制度不僅是一個(gè)行政甚或政治上的遠(yuǎn)景與目標(biāo),亦是一個(gè)現(xiàn)實(shí)的不得已。由于近代社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷,傳統(tǒng)的以保甲制度為中心的社會(huì)安全管控系統(tǒng)在晚清發(fā)生了功能性式微。自晚清以后,保甲制度在基層社會(huì)治安方面越來(lái)越不能發(fā)揮實(shí)質(zhì)的功效,這個(gè)治安管控的系統(tǒng)在一份官方的文件中被稱之為“有名無(wú)實(shí)”。至19世紀(jì)末,地方保甲制度變得可有可無(wú),而那些在過(guò)去負(fù)責(zé)保甲工作的班頭走卒也被許多官員和民眾視為腐敗分子。蕭公權(quán)在他的書(shū)中這樣形容清末的社會(huì)治安控制系統(tǒng):“好象只有在一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的農(nóng)村社會(huì),只有極少數(shù)的農(nóng)村居民因絕望而走上危險(xiǎn)道路的情況下,保甲制度才證明是有效的;但是在一個(gè)不太安定的時(shí)期,保甲也并不比其它的國(guó)家管控方式更為奏效。①”綜合來(lái)看,無(wú)論是宏觀社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷,還是傳統(tǒng)社會(huì)安全管控的式微,清末社會(huì)治安管控體系朝著國(guó)家化的方向發(fā)展乃是一個(gè)歷史的選擇。

二、我國(guó)現(xiàn)代警察制度發(fā)端及發(fā)展歷程

以現(xiàn)代警察制度代替?zhèn)鹘y(tǒng)治安模式的觀念最早產(chǎn)生于1895年,中日甲午戰(zhàn)爭(zhēng)以后國(guó)內(nèi)輿論強(qiáng)烈要求進(jìn)行行政改革,百日維新運(yùn)動(dòng)的發(fā)生更加強(qiáng)化了這一訴求。因此,建立現(xiàn)代警制被提上行政改革的日程,政府希望通過(guò)學(xué)習(xí)日本與西歐先進(jìn)國(guó)家的模式以建立自己的警察行政結(jié)構(gòu)。建立現(xiàn)代警察最早的嘗試開(kāi)始于1898年的北京與1901-1902年間的上海。在1901至1910年間,清政府官方組織實(shí)施了系列行政改革的項(xiàng)目,用以推進(jìn)現(xiàn)代警察制度的建立。然而,第一個(gè)有實(shí)質(zhì)意義的、具有省級(jí)規(guī)模的警察改革項(xiàng)目開(kāi)始于袁世凱治理下的直隸地區(qū),袁世凱是最早建立現(xiàn)代警察的政治人物。早在1902年,他曾在保定建立了一支500人的警察隊(duì)伍,并聘請(qǐng)外籍教練制定訓(xùn)練項(xiàng)目,后來(lái)這支警察隊(duì)伍合并到了天津警察署。1905年清廷建立了警察部,在直隸省內(nèi)建立地方警察力量,袁世凱的天津警察曾經(jīng)一度變成整個(gè)直隸省效仿的模范。雖然袁世凱在直隸地區(qū)縣一級(jí)的改革是不平衡的,其所實(shí)施的經(jīng)濟(jì)、教育等項(xiàng)目只有部分地得到執(zhí)行,但是從警察項(xiàng)目的推行來(lái)看,袁世凱對(duì)直隸縣級(jí)政權(quán)的控制是成功的。袁致力于提高縣級(jí)官員的管制能力,與縣級(jí)鄉(xiāng)紳合作廢除保甲等傳統(tǒng)的非正規(guī)社會(huì)治安組織、取而代之以新的警察編制。也正是由于現(xiàn)代警察制度的行政浸透能力,袁世凱治下直隸地區(qū)的行政效能一度成為全國(guó)的領(lǐng)先者。但是在辛亥革命以后,情況就沒(méi)有此前直隸地區(qū)那樣樂(lè)觀了。在袁世凱之前的晚清半個(gè)多世紀(jì)的時(shí)間里,由于太平天國(guó)的發(fā)生,中國(guó)的財(cái)政與權(quán)力重心經(jīng)歷了從中央到地方下移的過(guò)程,許多地方士紳階層在獨(dú)立于中央的地方層次具有了司法、稅收和行政方面的能力并得以制度化。許多地方士紳在地方開(kāi)始建立自己的治安隊(duì)伍,尤其是在東部沿海地區(qū)江浙以及長(zhǎng)江流域的一些城市地區(qū),地方士紳為了保護(hù)自己的商業(yè)利益以及地方治安的安全,開(kāi)始與官府合作建立起較為正規(guī)的地方治安隊(duì),這種治安組織是通過(guò)對(duì)過(guò)去農(nóng)村保甲制度遺留下來(lái)的人員進(jìn)行的一種新形式的再造而形成的。掌控民國(guó)政權(quán)的袁世凱試圖通過(guò)培訓(xùn)現(xiàn)代警察、建立現(xiàn)代警察制度來(lái)抗衡京畿地區(qū)以外的地方政治精英與士紳,他們?cè)诘胤秸沃姓加薪^對(duì)主導(dǎo)的地位。一個(gè)明顯的例子是,袁世凱曾試圖將直隸警務(wù)模式移植到上海地區(qū),同時(shí)加強(qiáng)由中央任命的上海警督的權(quán)力,用以制衡當(dāng)時(shí)的地方武裝力量。袁世凱更寄希望于通過(guò)在全國(guó)范圍內(nèi)建設(shè)垂直化的警察行政體系,促成緊湊連貫的國(guó)家行政體系與中央行政能力的實(shí)現(xiàn)。然而,伴隨著袁世凱政治上的失敗,他的警察建設(shè)項(xiàng)目在地方層次夭折(下轉(zhuǎn)第243頁(yè))(上接第196頁(yè))了,袁世凱掌控下的行政資源的有限性決定了他沒(méi)有能力建立如同時(shí)期日本那樣的現(xiàn)代警察制度。

北洋軍閥時(shí)期,各軍閥政權(quán)也開(kāi)始組織現(xiàn)代警察隊(duì)伍,但是由于全國(guó)政治穩(wěn)定的大局未定,警察行政多服務(wù)于軍事割據(jù)與派系斗爭(zhēng)的需要。值得一提的是,當(dāng)時(shí)北京地區(qū)曾經(jīng)一度利用外國(guó)列強(qiáng)返還的鹽稅供養(yǎng)了一批城市警察,在維護(hù)京城治安方面取得一定效果。但是整體上來(lái)看,北洋時(shí)期始終沒(méi)有建立起來(lái)有效的警察體系。自1920年代末至1940年代,蔣介石領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)民黨與其政府也曾致力于建立現(xiàn)代警察制度,希望在軍事戰(zhàn)場(chǎng)之外實(shí)現(xiàn)對(duì)一般社會(huì)治安的有效管控,此目標(biāo)亦是作為實(shí)現(xiàn)孫中山早期中國(guó)社會(huì)重建計(jì)劃的一個(gè)重要部分。國(guó)民黨建立現(xiàn)代警察制度的重心在其所控制下的城市地區(qū),國(guó)民黨努力在上海地區(qū)建立屬于自己的現(xiàn)代警察機(jī)構(gòu),用以強(qiáng)制實(shí)施法律與秩序,從而向當(dāng)時(shí)控制上海部分地區(qū)的外國(guó)政權(quán)表明中國(guó)對(duì)內(nèi)治理的決心與能力。為了實(shí)現(xiàn)此目標(biāo),上海的警政改革一度模仿天津模式以及日本、德國(guó)、美國(guó)的先進(jìn)警務(wù)模式,許多外國(guó)警務(wù)專家被邀請(qǐng)到上海從事業(yè)務(wù)指導(dǎo)或培訓(xùn)項(xiàng)目,國(guó)民黨的干部也被選派到國(guó)外去學(xué)習(xí)先進(jìn)的警政。由此可見(jiàn),蔣介石及其所領(lǐng)導(dǎo)的政府乃是寄希望于通過(guò)現(xiàn)代警察制度的建設(shè),以及由此帶來(lái)的對(duì)社會(huì)基層的有效控制,實(shí)現(xiàn)對(duì)外恢復(fù)治理法權(quán)、對(duì)內(nèi)建立政治合法性的目標(biāo)。

三、社會(huì)控制體系國(guó)家建設(shè)的失敗及其意義

值得注意的是,蔣介石在對(duì)紅軍進(jìn)行軍事“圍巢”的時(shí)候,為了獲得民眾的支持曾在江西實(shí)行傳統(tǒng)的保甲制度。當(dāng)時(shí)的國(guó)民黨黨務(wù)委員會(huì)內(nèi)專門設(shè)立了地方自衛(wèi)處,研究保甲制度并草擬法規(guī),在江西試行。1934年12月通知各省,普遍實(shí)行保甲制度。然而,國(guó)民黨推行保甲制度的實(shí)質(zhì)并不是要充分發(fā)揮群眾的自組織能力與非正式社會(huì)治安結(jié)構(gòu)的功效,相反,蔣介石要求地方保甲制度的軍事化,因?yàn)槭Y視軍事化為自治實(shí)行主義根本精神所在。在這種精神的指導(dǎo)下,許多地方的保甲長(zhǎng)是由上級(jí)任命的,缺乏對(duì)地區(qū)人民的回應(yīng)與忍受性,反而騷擾地方造成治安混亂②。國(guó)民黨雖然表面上鼓勵(lì)并實(shí)行類似于傳統(tǒng)的非正式社會(huì)控制體系,但是實(shí)質(zhì)卻體現(xiàn)了其正規(guī)化、國(guó)家化的意圖。國(guó)民黨政府解決國(guó)家建設(shè)的思路是領(lǐng)袖領(lǐng)導(dǎo)政黨,政黨控制國(guó)家,國(guó)家浸透社會(huì)。然而國(guó)民黨從未在政治上實(shí)現(xiàn)過(guò)真正的統(tǒng)一,國(guó)民黨以黨國(guó)體系建立新的國(guó)家秩序,以及在此基礎(chǔ)上重建地方治安管制體系的努力最終失敗。

由此觀之,面對(duì)基層社會(huì)秩序的瓦解,晚清政府、袁世凱掌控時(shí)期的民國(guó)政府、北洋軍閥政府以及國(guó)民黨政府,均致力于建立類似于當(dāng)時(shí)西方國(guó)家和日本的正規(guī)警察隊(duì)伍,實(shí)現(xiàn)國(guó)家化的社會(huì)治安控制目標(biāo),即通過(guò)自上而下的國(guó)家力量,建立現(xiàn)代警察制度,將國(guó)家的觸角延伸到基層甚至縣級(jí)以下的水平,實(shí)現(xiàn)國(guó)家化的管控目標(biāo)。盡管這些努力初步探索了中國(guó)現(xiàn)代社會(huì)治安防范的策略,奠定了中國(guó)現(xiàn)代社會(huì)治安管控體系的基礎(chǔ),但是并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)社

會(huì)治安管控國(guó)家化的目標(biāo),更沒(méi)有實(shí)現(xiàn)對(duì)基層社會(huì)治安的有效控制。