淺析我國(guó)行政賠償制度的缺陷

鄢冬梅

行政賠償制度建立以來(lái),對(duì)于制約、監(jiān)督行政權(quán)力,保障行政相對(duì)人合法權(quán)益起到了重要作用,但是在制度的運(yùn)行過(guò)程中,也存在一些不盡人意之處,導(dǎo)致一些應(yīng)由行政賠償來(lái)調(diào)整的社會(huì)關(guān)系得不到合理合法的調(diào)整,一些案件無(wú)法可依,行政相對(duì)人的合法權(quán)益得不到完整、充分的救濟(jì)和保障,也妨礙了行政賠償制度功能的發(fā)揮?？v觀我國(guó)行政賠償制度法律的法律規(guī)定及其實(shí)際運(yùn)作,其主要缺陷具體表現(xiàn)如下四個(gè)方面:

1.行政賠償?shù)臍w責(zé)原則過(guò)于單一

我國(guó)行政賠償使用的是違法歸責(zé)原則,其直接表現(xiàn)就是《國(guó)家賠償法》第2條關(guān)于“國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員違法行使職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的,受害人有依據(jù)照本法取得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利”的規(guī)定,違法歸責(zé)原則的弊端表現(xiàn)在以下三方面:

第一、違法認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的模糊性。理論上我國(guó)關(guān)于違法的種類包括沒(méi)有事實(shí)根據(jù)和法律根據(jù)的行為;適用法律錯(cuò)誤和違反法定程序;超越職權(quán)范圍;濫用職權(quán);不履行或拖延履行法定職權(quán)等,這種“違法”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的模糊性使得行政賠償歸責(zé)原則充滿不確定性。

第二、違法原則無(wú)法解決行政裁量濫用以及共有公共設(shè)施設(shè)置、管理瑕疵致?lián)p等情況下的賠償問(wèn)題。我國(guó)違法原則與《行政訴訟法》中的合法性審查原則相一致,但由于損害往往還可以引起其他事由發(fā)生,因而單一的違法歸責(zé)原則就難以適應(yīng)豐富的行政法制發(fā)展實(shí)踐的需要。

第三、違法原則無(wú)法解決共同侵權(quán)等情況下的責(zé)任分擔(dān)問(wèn)題。在行政賠償實(shí)踐中,往往會(huì)出現(xiàn)多個(gè)行政機(jī)關(guān)共同侵權(quán)的情況,此時(shí)單獨(dú)依靠違法原則就無(wú)法分清各個(gè)機(jī)關(guān)應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任的大小。由于現(xiàn)行立法所確定的違法原則排除了過(guò)錯(cuò)因素因而使得不同的侵權(quán)機(jī)關(guān)之間、侵權(quán)機(jī)關(guān)與公務(wù)人員之間、侵權(quán)機(jī)關(guān)與受害人之間的責(zé)任分擔(dān)問(wèn)題無(wú)法獲得有效解決,極有可能加重國(guó)家負(fù)擔(dān)。

2.行政賠償?shù)姆秶^(guò)窄

根據(jù)我國(guó)《國(guó)家賠償法》的規(guī)定行政機(jī)關(guān)及其工作人員違法行使行政職權(quán)的行為侵犯相對(duì)人人身權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán),受害人有權(quán)取得賠償?shù)臋?quán)利。這里的違法行使行政職權(quán)的行為既包括作為的違法行為,也包括不作為的違法行為;既包括具體的行政行為也包括某些事實(shí)行為。行政違法后能否尋求賠償?shù)貌坏椒芍С值馁r償表現(xiàn)在:

第一、規(guī)范性文件違法造成的損害。行政規(guī)范文件在我國(guó)往往以行政機(jī)關(guān)發(fā)布的紅頭文件為表現(xiàn)形式。由于我國(guó)行政訴訟法沒(méi)有將其納入司法審查范圍之內(nèi),然而,鑒于規(guī)范性文件所具有的普遍適用性,因而其可能造成的損害往往也更大。

第二、共有公共設(shè)施設(shè)置、管理瑕疵引起的損害。按照我國(guó)現(xiàn)行立法的規(guī)定,這部分的損害是被排除在行政賠償范圍之內(nèi)的。主要理由是:我國(guó)的鐵路、郵政等公用企事業(yè)單位正趨于企業(yè)化,不再具有行政職能,其因設(shè)置或管理的欠缺而發(fā)生的賠償問(wèn)題不屬于行政賠償范圍。對(duì)此產(chǎn)生的賠償責(zé)任的追究,在司法實(shí)踐中人民法院大多是依據(jù)民法或相應(yīng)的特別法進(jìn)行處理的。將國(guó)有公共設(shè)施設(shè)置、管理瑕疵致?lián)p納入國(guó)家賠償范圍之內(nèi)已經(jīng)十分必要,這對(duì)于督促共有公共設(shè)施管理者認(rèn)真履行職責(zé),切實(shí)保障共有公共設(shè)施來(lái)利用者的合法權(quán)益都具有極為重要的意義。

第三、行政裁量明顯不當(dāng)引起的損害。按照我國(guó)現(xiàn)行立法關(guān)于“違法行政使行政職權(quán)”才給予賠償?shù)囊?guī)定,這部分的損害被排除行政賠償范圍之內(nèi)。然而伴隨著行政裁量范圍的日趨擴(kuò)大,單純依靠違法原則已經(jīng)很難控制行政裁量權(quán)的使用。如果將明顯不當(dāng)?shù)男姓袨榕懦c行政賠償范圍之內(nèi),顯然無(wú)助于行政相對(duì)人的權(quán)益保護(hù)。

第四、違法的內(nèi)部懲戒行為引起的損害。按照我國(guó)的《行政訴訟法》第12條違法內(nèi)部懲戒行為致使國(guó)家公務(wù)人員損害的自然人不能提出行政賠償請(qǐng)求。在我國(guó)公務(wù)員隊(duì)伍日趨規(guī)范化、科學(xué)化的趨勢(shì)下,必須對(duì)其合作法權(quán)益因違法的內(nèi)部懲戒行為而受損害的賠償問(wèn)題作出明確規(guī)定。

3.行政賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)過(guò)低

行政賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn),《國(guó)家賠償法》第26、27條分別就人身權(quán)及財(cái)產(chǎn)權(quán)的損害賠償標(biāo)準(zhǔn)作出了相應(yīng)的規(guī)定,雖然比較具體且有一定的可操作性,但標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低卻是一個(gè)普遍的事實(shí)。我國(guó)行政賠償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低集中體現(xiàn)在:

第一、精神損害被排除在行政賠償之外。行政侵權(quán)行為給當(dāng)事人造成的損害既包括物質(zhì)損害也包括精神損害。精神損害雖然是無(wú)形的但是它是客觀存在的。對(duì)于一些受害人來(lái)說(shuō),精神損害要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于物質(zhì)損害,如果僅僅對(duì)物質(zhì)賠償而不對(duì)精神進(jìn)行賠償,就無(wú)法彌補(bǔ)受害人的損失。行政賠償標(biāo)準(zhǔn)條款僅僅局限于物質(zhì)損害賠償限制了賠償標(biāo)準(zhǔn)。

第二、間接財(cái)產(chǎn)損失被排除在行政賠償范圍之外。從侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)的賠償來(lái)看,只對(duì)受害人的直接損失進(jìn)行賠償,對(duì)于可得利益的損失卻只字不提。具體說(shuō)來(lái),(1)對(duì)于違法罰款、征收的,只返還本金,不計(jì)利息。(2)財(cái)產(chǎn)已經(jīng)拍賣的,拍賣價(jià)格明顯低于實(shí)際價(jià)格的,也只付給拍賣所得的價(jià)款。(3)對(duì)于違法扣押、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)的,只能獲得解除財(cái)產(chǎn)的扣押、凍結(jié)的賠償,并予以返還。(4)吊銷許可證和執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)的,只賠償停業(yè)期間必要的經(jīng)常性費(fèi)用開(kāi)支。

4.行政賠償?shù)某绦虿缓侠?/p>

行政賠償?shù)某绦蚴侵甘芎θ颂崞鹦姓r償請(qǐng)求,賠償義務(wù)機(jī)關(guān)履行賠償義務(wù)的方法、順序和形式。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定,行政賠償包括兩種途徑;一種是單獨(dú)就賠償問(wèn)題向行政機(jī)關(guān)及法院提出;另一種是在行政復(fù)議、行政訴訟中一并提起。我國(guó)的行政賠償程序包括賠償請(qǐng)求的提出、賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的受案與處理及賠償訴訟等三個(gè)階段。從表面上看,行政賠償?shù)某绦蛩坪跻呀?jīng)相當(dāng)完備,但就本質(zhì)而言,現(xiàn)行行政賠償程序的設(shè)定是以限制賠償請(qǐng)求人獲得賠償為立足點(diǎn)的。

我國(guó)的行政賠償程序的不合理性:賠償請(qǐng)求人要求賠償一般都應(yīng)當(dāng)首先向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提出,由賠償義務(wù)機(jī)關(guān)予以先行處理之后,方可進(jìn)入實(shí)質(zhì)性的索賠程序;現(xiàn)行行政處理程序是一個(gè)典型的封閉式程序,賠償請(qǐng)求人向行政機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)之后,是否能夠獲得賠償、獲得多少賠償都只能聽(tīng)?wèi){賠償義務(wù)機(jī)關(guān)單方面作決定;雖然國(guó)家賠償法第13條規(guī)定了賠償義務(wù)機(jī)關(guān)2個(gè)月的處理期限,但并沒(méi)有設(shè)置其遲遲不作處理所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。

完善我國(guó)行政賠償制度更能更為充分和有效地保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益,為此,該項(xiàng)任務(wù)已經(jīng)迫在眉睫。

作者單位:北京岳城律師事務(wù)所黑龍江分所

(責(zé)任編輯/王麗君)