參與式監(jiān)測：公眾有效行使參與權(quán)的方式探索

王　偉

中圖分類號：C93 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

內(nèi)容摘要：我國在建立有中國特色的公眾參與、雙向互動的利益表達(dá)與決策機(jī)制上進(jìn)行了許多積極有益的實(shí)踐和探索，公眾參與的渠道得到了開辟和拓寬，公眾參與的內(nèi)容有了實(shí)質(zhì)性的推進(jìn)，關(guān)于公眾參與的理論研究也有了新的進(jìn)展，特別是公眾參與機(jī)制研究。本文認(rèn)為，參與式監(jiān)測是公眾有效行使參與權(quán)的一種有益嘗試，提高了公眾在公共政策制定中的參與水平，促進(jìn)了公眾與政府之間的良性互動，緩解了各方的矛盾，增強(qiáng)了公眾對政府的滿意度和向心力，促進(jìn)了我國的政治民主化進(jìn)程，進(jìn)而推動和諧社會的建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：參與式監(jiān)測 公眾參與 參與權(quán) 參與機(jī)制

隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，我國經(jīng)濟(jì)社會生活發(fā)生了巨大變化，對社會管理體制創(chuàng)新的要求日益迫切。黨的十七大報告中指出，要健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局，健全基層社會管理體制；發(fā)揮社會組織在擴(kuò)大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強(qiáng)社會自治功能。這些證明，我國的社會管理將由過去更多地強(qiáng)調(diào)政府的主導(dǎo)型角色，轉(zhuǎn)變到更多地強(qiáng)調(diào)社會公眾意愿的充分表達(dá)和更多地參與經(jīng)濟(jì)社會管理事務(wù)。

我國公共參與的政策制定及實(shí)施現(xiàn)狀

近年來，我國逐漸接受了公眾參與這種新理念，各級政府及相關(guān)部門在鼓勵公眾參與公共政策制定方面進(jìn)行了積極探索。

在一些公共政策的制定以及環(huán)境影響評價中，讓公眾參與進(jìn)來，以使民意能夠進(jìn)入到公共政策中。例如，目前大多數(shù)公用事業(yè)在進(jìn)行價格調(diào)整時所舉行的聽證制度，讓公眾與政府和有關(guān)企事業(yè)單位有了一個重要的溝通渠道，公眾有了對涉及到切身利益的公共政策制定的話語權(quán)，甚至表決權(quán)。

建立完善民意調(diào)查制度，進(jìn)一步發(fā)揮人民建議征集渠道作用，使政府了解社情民意。同時，建立新聞媒體介入制度。新聞媒體的介入既鼓勵了公眾積極參與對國家和社會事務(wù)的討論，依法保障公民言論自由；又對新聞輿論的運(yùn)作加以規(guī)范，打擊利用言論自由造謠惑眾、破壞社會穩(wěn)定、侵犯他人合法權(quán)益的行為。

將公眾參與引入政府績效評估機(jī)制。隨著政府行政體制改革和建設(shè)“服務(wù)型政府”的建立，公眾參與的績效評價活動得到了廣泛開展，從這方面有效地促進(jìn)了政府與公眾的互動。目前，我國公眾參與的政府績效評價活動大致可以分為兩類：行風(fēng)評議和公眾評議機(jī)關(guān)活動。行風(fēng)評議活動于1995年10月在上海市工商局首次開展，1997年起開始在全國普遍推行，目前已經(jīng)在全國31個?。▍^(qū)、市）廣泛開展，市地一級的開展面達(dá)到了100％，縣（市、區(qū)）一級的開展面達(dá)到了80％。公眾評議機(jī)關(guān)活動從1998年起在全國開展起來，迄今為止全國已有包括北京、上海等地區(qū)開展。

盡管我國在公眾參與方面進(jìn)行許多嘗試，但由于受經(jīng)濟(jì)、文化、政治發(fā)展、制度安排等諸多因素的制約，實(shí)踐中仍然存在著許多不足，使得公眾參與在很多情況下效果并不十分理想，沒有達(dá)到預(yù)期的目的。比如在公共政策制定過程中，公眾參與的形式還較為單一；參與代表的選擇程序還不夠規(guī)范，一些代表不了解或不熟悉該行業(yè)的基本情況，往往不能提出針對性和說服力較強(qiáng)的意見和建議；公眾參與還沒有成為公共政策制定的必經(jīng)環(huán)節(jié)，等等。其中最突出的問題是制度化程度不高，尤其在一些地方和單位，公眾參與往往流于形式。

如何使全體社會成員合理有效地參與社會管理，不僅是現(xiàn)代社會長久以來的核心議題，更是當(dāng)下中國建設(shè)和諧社會、解決民生問題所面臨的重大問題。一般來說，公眾的廣泛參與是公共政策取得成功的關(guān)鍵因素之一，公眾參與程度越高，政策所引發(fā)的社會風(fēng)險越小，政策成功的可能性就越高。因此，公眾參與從政策的制定階段就開始介入，并貫穿于政策執(zhí)行周期的全過程，將使民生問題的政策制定更加科學(xué)，使公共政策更加符合民意和公眾利益，最大限度發(fā)揮政策的綜合效益和長遠(yuǎn)效益。

參與式監(jiān)測的實(shí)施基礎(chǔ)概況分析

參與式監(jiān)測作為一種新的公眾參與方式，它強(qiáng)調(diào)專家對本地普通參與有關(guān)決策的公眾和本地的社區(qū)組織的技術(shù)培訓(xùn)和支持作用，以保證這些公眾、社區(qū)組織能夠更加有效地促進(jìn)有關(guān)機(jī)構(gòu)的能力構(gòu)建工作，并能真正的參與到有關(guān)決策中。它充分考慮了以下一些事項(xiàng)：

（一）參與代表的選擇應(yīng)更具有科學(xué)性

注意從階層結(jié)構(gòu)、職業(yè)狀況、地域分布等多個角度來選擇代表，特別是結(jié)合具體的公共政策、項(xiàng)目議題，選擇一定比例的相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者、基層工作者及利益相關(guān)者，強(qiáng)調(diào)在普通市民和專家對項(xiàng)目或政策有平等影響力，既鼓勵公眾對公共決策的參與，又保證專家意見得到適度的尊重。

（二）明確了公眾參與的權(quán)利和義務(wù)

既明確參與代表調(diào)查研究和收集信息的權(quán)利、與主管部門溝通協(xié)商的權(quán)利、調(diào)查研究和意見表達(dá)受保護(hù)的權(quán)利，又明確其遵守國家法律的義務(wù)、保守國家機(jī)密的義務(wù)等。

（三）規(guī)范了公眾參與程序

通過制定必要的規(guī)定、辦法，使公眾參與有章可循。并且盡可能多地安排交流對話的時間。就相關(guān)的公共政策項(xiàng)目議題召開座談會，或者安排旁聽者參與小組討論，或者對受政策項(xiàng)目影響人進(jìn)行個體訪談，給予參與者適當(dāng)?shù)臋C(jī)會和時間，使他們的意見和建議得到充分表達(dá)。

實(shí)際操作中參與式監(jiān)測的具體流程

（一）組建監(jiān)督咨詢委員會

監(jiān)督咨詢委員會成員約15人左右，包括主席1人；委員5-6人：非政府組織代表、相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜摇⑸鐣＜?、法律工作者、關(guān)注公共政策制定的公眾代表等；公共政策制定工作監(jiān)督代表6-7人：受影響的公共政策代表（注：有一定比例的婦女代表、涉及少數(shù)民族利益的要有一定數(shù)量的少數(shù)民族代表）；工作人員2人。在監(jiān)督咨詢委員會成立之后，由專家或咨詢公司對監(jiān)督咨詢委員會成員、政府相關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行培訓(xùn)。培訓(xùn)的內(nèi)容包括：咨詢委員會成員的職責(zé)權(quán)利義務(wù)、相關(guān)政策解讀、公共政策制定的背景介紹等。

（二）監(jiān)督咨詢委員會進(jìn)行初步調(diào)查

監(jiān)督咨詢委員會組織受影響公眾進(jìn)行公眾調(diào)查和現(xiàn)場調(diào)查，可采用公眾咨詢研討會、座談會、現(xiàn)場調(diào)查、入戶調(diào)查等多種形式，使監(jiān)督咨詢委員會對整個政策制定有一個詳細(xì)全面的了解。監(jiān)督咨詢委員會根據(jù)調(diào)查情況編寫《公眾調(diào)查簡報》，發(fā)送給政策制定方。政府及相關(guān)部門審閱《公眾調(diào)查簡報》，就里面提出的問題作出解釋，提供解決方案，并書面回復(fù)給監(jiān)督咨詢委員會。

（三）召開第一次參與式監(jiān)測工作會議

邀請受政策影響人代表、政府及其他相關(guān)部門，討論在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)問題并擬定整改方案，并約定第二次參與式監(jiān)測工作會議的召開時間。監(jiān)督咨詢委員會撰寫會議紀(jì)要，以便下次討論。在會議結(jié)束后，監(jiān)督咨詢委員會將繼續(xù)工作，調(diào)查收集公眾關(guān)于該項(xiàng)公共政策制定的意見及建議，以便第二次會議討論。

（四）召開第二次參與式監(jiān)測工作會議

根據(jù)第一次參與式監(jiān)測會議的約定，召開第二次會議，邀請受政策影響人代表、政府及相關(guān)部門參加；回顧上次會議中提出的整改方案的實(shí)施情況；討論在新的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的問題并擬定整改方案。監(jiān)督咨詢委員會撰寫會議紀(jì)要，如果有可能將繼續(xù)開第三次、第四次會議及至項(xiàng)目完成或政策已制定。

參與式監(jiān)測的積極意義和實(shí)踐問題

參與式監(jiān)測作為一種新的參與方式是有其積極意義的，它注重參與組織、參與渠道的建設(shè)，將個人的意愿凝聚成集體的發(fā)聲，從而實(shí)現(xiàn)參與的有效性。從歐美發(fā)達(dá)國家以及國內(nèi)的實(shí)踐中可以發(fā)現(xiàn)，單個市民的參與、表達(dá)意愿，能對決策層面起效應(yīng)的成功案例幾乎沒有，而由個體所組成的團(tuán)體或利益集團(tuán)在公眾參與中則起著不可忽視的作用，有時甚至是舉足輕重的作用。

以英國布萊克路私房更新作為案例，當(dāng)?shù)氐膬蓚?cè)聯(lián)排式住宅建造于19世紀(jì)中期，1972年當(dāng)?shù)卣蛩阋赃@些住宅不符合標(biāo)準(zhǔn)為由，將居民搬遷至政府住宅，拆除街區(qū)，但是在居民反對下，政府的計(jì)劃落空。這時以民間社團(tuán)為主導(dǎo)的協(xié)調(diào)管理模式起了巨大作用，既保存了這些住宅，又改善了整個社區(qū)面貌。由于幾乎所有的居民都購買了所居住的房子，產(chǎn)權(quán)人推選代表組成委員會，賦予委員會基于居民利益，與政府機(jī)構(gòu)及建設(shè)者進(jìn)行協(xié)商的權(quán)利和改善周圍土地的責(zé)任。接著委員會游說并說服地方政府將此地列入“整體改造區(qū)域”，以獲得政府補(bǔ)助及貸款支持，然后在委員會的協(xié)調(diào)下，居民中的一位建筑師提供專業(yè)設(shè)計(jì)服務(wù)，每個居民參加整治環(huán)境及建設(shè)工作，大大節(jié)省了住房改建費(fèi)用和環(huán)境改善的支出。

從發(fā)展角度來看，由松散的個人參與轉(zhuǎn)變到組織化的規(guī)模參與，已成為公眾參與的一個明顯趨勢，并提升了社會的組織化程度，而社會組織化程度的提高顯然有利于中國的現(xiàn)代化事業(yè)。參與式監(jiān)測的這種參與方式為政策制定方和受影響公眾提供了一個良好的溝通渠道，為解決將來可能出現(xiàn)的問題建立了一個良好的基礎(chǔ)。通過監(jiān)督咨詢委員會的認(rèn)真細(xì)致工作，使受政策影響人、政府及相關(guān)部門之間建立溝通渠道；幫助政府及相關(guān)部門及時了解受政策影響公眾中出現(xiàn)的問題及他們的心聲，達(dá)成受政策影響人和政府及相關(guān)部門之間的相互理解，緩解各方之間的矛盾，從而幫助政策制定方推動該政策的順利制定及實(shí)施。

在實(shí)施的過程中，參與式監(jiān)測也出現(xiàn)了問題和不足：公眾的參與意識有待提高，一部分人盡管對項(xiàng)目有意見和建議，但很少主動提出和表達(dá)，需要啟發(fā)和引導(dǎo)；監(jiān)督咨詢委員會與政府及相關(guān)部門的關(guān)系，如果監(jiān)督咨詢委員會在政府及相關(guān)部門的協(xié)助下成立，那么其工作視角和立場或多或少受政府或相關(guān)部門的影響和制約；如果監(jiān)督咨詢委員會完全脫離于政府及相關(guān)部門，那么其工作的開展有可能不是很順利，進(jìn)而不能進(jìn)行有效的參與和監(jiān)督，因此需要在以后的工作實(shí)踐中進(jìn)一步處理好這二者的關(guān)系。

結(jié)論

從目前來看，公眾參與式監(jiān)測是對傳統(tǒng)公眾參與方式和手段的有益補(bǔ)充。通過公眾參與政策實(shí)施過程，使公眾能夠切實(shí)參與政策的決策，促進(jìn)提高政府管理工作的責(zé)任感和透明度，減少官僚主義和政策腐敗現(xiàn)象；增加公眾與決策部門的對話，促進(jìn)公眾與政府之間的良性互動，增強(qiáng)公眾對政府的滿意度和向心力；促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高全社會的福利水平，樹立中國政府在國際經(jīng)濟(jì)交往中的良好形象，同時促進(jìn)我國的政治民主化進(jìn)程，從而推動和諧社會的建設(shè)和項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

1.楊敏.公民參與、群眾參與與社區(qū)參與[J].社會，2005（5）

2.申德英.社會管理體制的改革與創(chuàng)新[J].今日新疆，2006（6）

3.王敏敏.論社會管理中的非政府組織[J].探求，2006（6）

4.吳昕春.公共選擇與公眾參與集體行動的動力[J].安徽大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2002（5）

5.李解元.論公共政策的科學(xué)化與民主化[J].改革與戰(zhàn)略，2004（11）

作者簡介：

王偉（1973-），遼寧沈陽人，助理研究員，遼寧社會科學(xué)院社會學(xué)研究所，研究方向：經(jīng)濟(jì)社會學(xué)。