惠雙民　王　健

摘 要：“三鹿奶粉”事件是繼“大頭娃娃”事件之后又一社會影響巨大，造成民眾食品安全恐懼和“中國問題制造”的嚴(yán)重企業(yè)責(zé)任與經(jīng)濟(jì)安全事件?！叭鼓谭邸笔录?，尤其是一再惡化的食品安全問題暴露了我國現(xiàn)有企業(yè)責(zé)任、政府規(guī)制和食品安全治理的嚴(yán)重缺陷與不足。我們基于現(xiàn)代社會治理理論，激勵兼容與信息對稱理論，經(jīng)濟(jì)責(zé)任兼法律社會道德責(zé)任理論，借鑒國外食品安全政府規(guī)制與社會參與的有效經(jīng)驗，提出我國食品安全保障的對策建議。通過加強(qiáng)政府規(guī)制，促進(jìn)市場機(jī)制和社會機(jī)制的功能有效發(fā)揮，強(qiáng)化食品安全的企業(yè)社會責(zé)任和完善食品安全的社會誠信生態(tài)體系，實現(xiàn)食品安全的有效治理。

關(guān)鍵詞：食品安全；治理機(jī)制；政府規(guī)制

中圖分類號：F062.6 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1008-7168(2009)04-0047-05

一、有效的食品安全治理機(jī)制與政府規(guī)制

一個有效的食品安全治理機(jī)制應(yīng)是確保市場主體激勵兼容、信息充分對稱，經(jīng)濟(jì)責(zé)任與法律、社會道德責(zé)任共同治理，政府規(guī)制主導(dǎo)與社會參與有效協(xié)同的社會市場治理機(jī)制與體系。其核心問題就是通過有效的政府規(guī)制來建立健全一個安全的食品生產(chǎn)與消費的市場誠信體系，該體系必須保證四個方面的市場與社會主體參與治理：一是消費者的市場治理，通過信息充分對稱實現(xiàn)消費者的知情選擇治理，淘汰不安全食品生產(chǎn)企業(yè)。二是企業(yè)與行業(yè)的誠信治理，即激勵兼容，通過經(jīng)濟(jì)責(zé)任，兼顧法律與社會道德責(zé)任，激勵企業(yè)，尤其是企業(yè)經(jīng)營者自我約束，形成誠信發(fā)展的良好市場規(guī)范。這就要求通過懲罰性賠償和集團(tuán)訴訟制度，使企業(yè)主時時懼怕違法的巨大代價，從而加強(qiáng)自律。同時，強(qiáng)化懲罰性的企業(yè)經(jīng)營者的無限經(jīng)濟(jì)責(zé)任和相關(guān)的社會法律責(zé)任，實現(xiàn)企業(yè)經(jīng)營者的利益與責(zé)任的激勵兼容，企業(yè)誠信的自我實現(xiàn)。通過政府購買服務(wù)和行業(yè)協(xié)會內(nèi)部治理機(jī)制的改善，實現(xiàn)行業(yè)協(xié)會的中介誠信與行業(yè)維護(hù)的功能機(jī)制。三是媒體、專家與公眾的社會監(jiān)督，通過媒體、包括平面媒體和網(wǎng)絡(luò)媒介的激勵參與，專家與公眾的社會監(jiān)督，有效地推進(jìn)消費者的市場治理、企業(yè)和行業(yè)中介的誠信治理及政府的規(guī)制改進(jìn)和規(guī)制者規(guī)制的彌補。四是政府規(guī)制，主要是通過設(shè)置法律法規(guī)、健全完善監(jiān)管流程、出臺政策措施，激勵消費者、企業(yè)、行業(yè)中介及媒體、專家和社會公眾的監(jiān)督，促進(jìn)食品安全及有效治理。

政府規(guī)制在整個食品安全治理機(jī)制中處于主導(dǎo)地位。政府規(guī)制的目標(biāo)是實現(xiàn)公共價值，即食品安全，而政府規(guī)制的發(fā)揮依賴于政府能力和社會市場支持的有機(jī)協(xié)調(diào)。政府能力主要體現(xiàn)在食品安全的法律法規(guī)的制定，食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置與治理，政府食品安全政策的實施與措施，以及政府食品安全監(jiān)管規(guī)制者的規(guī)制等方面。社會市場支持主要體現(xiàn)為政府可動用的社會資源，包括消費者的市場治理，企業(yè)與行業(yè)的誠信治理，媒體、專家與公眾的社會監(jiān)督等，規(guī)制者規(guī)制的社會輿論監(jiān)督等。政府通過積極拓展自身的規(guī)制能力，發(fā)揮和調(diào)動市場、企業(yè)、社會的支持，有效實現(xiàn)食品安全的持續(xù)與改進(jìn)，擴(kuò)展公共價值的實現(xiàn)與公眾生命的健康和安全。一個有效的食品安全治理機(jī)制和政府規(guī)制體系是維護(hù)食品安全市場與秩序的基礎(chǔ)與支柱。

二、“三鹿奶粉”事件警示的我國食品安全問題

“三鹿奶粉”事件是繼“大頭娃娃”、“二惡英”等事件之后愈演愈烈、危害公眾生命安全的食品安全事故，其暴露的問題涉及市場機(jī)制缺陷、企業(yè)社會責(zé)任缺乏、社會監(jiān)督不力以及社會誠信體系失缺，但根本的問題是政府規(guī)制薄弱，或者說政府價值錯位、政府能力差強(qiáng)和規(guī)制者缺乏規(guī)制。這些問題體現(xiàn)在以下幾個方面：

(一)市場機(jī)制缺陷。我國食品安全領(lǐng)域的市場機(jī)制缺陷主要表現(xiàn)在消費者的市場治理薄弱，生產(chǎn)者的經(jīng)濟(jì)責(zé)任與社會道德責(zé)任激勵不兼容，市場中介組織包括行業(yè)協(xié)會和消費者協(xié)會等責(zé)任缺失，這是造成惡性食品安全事故愈演愈烈，社會誠信機(jī)制體系失缺的重要原因。

1.信息不充分導(dǎo)致的市場治理失敗。市場有效治理的核心是信息對稱與競爭充分。消費者通過信息對稱，“用腳投票”(不購買偽劣食品)，強(qiáng)制不良生產(chǎn)者市場退出；或者“法律追訴”、“輿論呼吁”，促使產(chǎn)品質(zhì)量與安全改進(jìn)。屢次出現(xiàn)的食品安全事故及其危害范圍不斷擴(kuò)大的情況，暴露出消費者信息不充分和缺乏信息共享的機(jī)制，以致出現(xiàn)“問題奶粉”等問題食品不能很快被市場清除，被消費者“用腳投票”驅(qū)逐。消費者中介組織缺乏，消費者中介組織——消費者協(xié)會功能范圍龐雜，導(dǎo)致食品安全中介作用極其微弱，缺乏一個功能集中的食品安全消費中介組織。消費者維權(quán)的法律追訴與消費者呼吁的規(guī)制者響應(yīng)和社會監(jiān)督的關(guān)注都存在著嚴(yán)重“梗阻”。這些都導(dǎo)致消費者維權(quán)行動成本高昂，加之信息無法有效擴(kuò)散，從而使得個別的、甚或局部的食品安全事故演化為整個社會的食品安全和經(jīng)濟(jì)安全問題。

2.激勵不兼容導(dǎo)致的生產(chǎn)者誠信治理失敗。生產(chǎn)者誠信治理的核心是責(zé)任與利益的對等，也就是激勵兼容。企業(yè)和經(jīng)營者的經(jīng)濟(jì)責(zé)任與社會法律道德責(zé)任的激勵兼容，激勵企業(yè)和經(jīng)營者誠信守法、創(chuàng)新技術(shù)、改進(jìn)管理、保障產(chǎn)品安全與社會誠信?，F(xiàn)有食品生產(chǎn)者經(jīng)濟(jì)責(zé)任與利益嚴(yán)重不對等，尤其是有限責(zé)任公司中企業(yè)生產(chǎn)者社會責(zé)任治理的缺陷或不足，使得企業(yè)的責(zé)任人及利益相關(guān)者得不到威懾和懲戒，甚至出現(xiàn)“處罰一個人，富裕一家人”的現(xiàn)象。這說明經(jīng)營者存在嚴(yán)重道德風(fēng)險，暴露的問題是企業(yè)和經(jīng)營者的經(jīng)濟(jì)責(zé)任與社會法律道德責(zé)任配置不當(dāng)，經(jīng)濟(jì)責(zé)任用法律責(zé)任和社會道德責(zé)任治理導(dǎo)致了逆向激勵，有限的法律社會道德責(zé)任與無限的經(jīng)濟(jì)利益占有，導(dǎo)致了嚴(yán)重企業(yè)家社會敗德問題。簡單說，就是由于違法成本低，生產(chǎn)者必然逐利無道，行業(yè)出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”，導(dǎo)致行業(yè)集體社會敗德。加之“法不責(zé)眾”的不良執(zhí)法傳統(tǒng)，導(dǎo)致食品安全的企業(yè)責(zé)任事故屢治屢發(fā)，一波勝過一波。

與企業(yè)誠信激勵兼容相關(guān)的，還有行業(yè)中介存在的嚴(yán)重“尋租”、“敗德”。行業(yè)協(xié)會成了“劣幣合法化”的某種社會信用機(jī)構(gòu)，失去了發(fā)揮行業(yè)治理，維護(hù)行業(yè)安全，促進(jìn)企業(yè)誠信的功能。由于企業(yè)與行業(yè)中介存在的嚴(yán)重逆向激勵問題，使得保障食品安全最重要的企業(yè)內(nèi)部質(zhì)量安全管理弱化，甚或追逐利潤而導(dǎo)致質(zhì)量風(fēng)險。如“三鹿”的奶站和加工車間不是加強(qiáng)內(nèi)部質(zhì)量安全，而是逆向激勵，逐利添加三聚氰氨，增加了質(zhì)量風(fēng)險；行業(yè)協(xié)會不是促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展，而是不作為，行業(yè)企業(yè)不是相互競爭驅(qū)除“劣幣”——不合格或違法生產(chǎn)者，而是同謀共享潛規(guī)則，危害公眾利益，危害國家經(jīng)濟(jì)安全。

(二)社會機(jī)制缺陷。媒體(包括網(wǎng)絡(luò)媒介等)、專家、公眾人物以及公眾的社會監(jiān)督機(jī)制，在食品安全領(lǐng)域還存在著缺陷。媒體、專家、公眾人物“拿錢辦事”，缺乏社會法律道德責(zé)任追究及可能的經(jīng)濟(jì)責(zé)任追究，導(dǎo)致誤導(dǎo)消費者，問題產(chǎn)品保護(hù)等惡劣的敗德現(xiàn)象。同時，由于缺乏食品安全志愿者的社會參與機(jī)制，使得公眾在食品安全上缺乏行動渠道。

(三)政府規(guī)制缺陷。如果說市場機(jī)制與社會機(jī)制缺陷是導(dǎo)致食品安全事故的羅盤，那么，政府規(guī)制缺陷則是導(dǎo)致食品安全事故的關(guān)鍵。

當(dāng)前食品安全領(lǐng)域中政府規(guī)制缺陷主要表現(xiàn)在：一是公共價值缺失，表現(xiàn)在唯經(jīng)濟(jì)發(fā)展價值取向，而失卻生命安全的公共價值強(qiáng)調(diào)，表現(xiàn)在食品生產(chǎn)領(lǐng)域就是食品安全的首要價值取向缺失。由此導(dǎo)致地方保護(hù)，部門監(jiān)管綠燈放行等規(guī)制失缺。二是規(guī)制功能缺失，表現(xiàn)在法律法規(guī)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、政策措施上的缺陷、漏洞，由此導(dǎo)致市場與社會的主體功能發(fā)揮不力，食品安全事故頻發(fā)。法律法規(guī)上經(jīng)濟(jì)法律社會道德責(zé)任配置不當(dāng)，導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)營者逆向激勵和危害公眾安全的冒險傾向以及消費者維權(quán)的困難和中介的制約等。機(jī)構(gòu)設(shè)置上的決策與執(zhí)行合一，導(dǎo)致立法難以科學(xué)公正，執(zhí)法不力，責(zé)任難以追究。機(jī)構(gòu)職能設(shè)置上的環(huán)節(jié)監(jiān)管，導(dǎo)致“鐵路警察各管一段”，責(zé)任銜接和信息協(xié)調(diào)困難。機(jī)構(gòu)設(shè)置和政策措施上也缺乏發(fā)揮消費者市場治理的有效信息分享機(jī)構(gòu)和社會監(jiān)督的積極作用。三是規(guī)制者規(guī)制缺失，表現(xiàn)在規(guī)制者安全風(fēng)險與己無關(guān)，缺乏社會公眾對規(guī)制者的監(jiān)督。不僅表現(xiàn)在沒有法律條文和傳統(tǒng)慣例的規(guī)制者不作為責(zé)任追究，如行政問責(zé)、引咎辭職、開除公職和免職等，而且表現(xiàn)在缺乏對規(guī)制者——監(jiān)管部門和地方政府的監(jiān)督與制衡以及社會公眾對規(guī)制者監(jiān)督的中央政府回應(yīng)機(jī)制和機(jī)構(gòu)缺失方面。

三、國外食品安全有效治理的經(jīng)驗借鑒

國外食品安全有效治理的成功經(jīng)驗體現(xiàn)在市場機(jī)制、社會機(jī)制和政府機(jī)制以及社會道德價值的有效發(fā)揮。主要體現(xiàn)在：一是信息充分對稱保證了消費者的有效市場治理；二是有效的經(jīng)濟(jì)法律社會道德責(zé)任保障了企業(yè)經(jīng)營者的激勵兼容以及行業(yè)協(xié)會的積極行動，維護(hù)了社會誠信體系作用的有效發(fā)揮；三是媒體、互聯(lián)網(wǎng)、專家、公眾的積極參與保障了有效的社會監(jiān)督和規(guī)制者規(guī)制作用；四是政府規(guī)制通過法律法規(guī)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、政策措施、社會行動計劃、志愿者協(xié)會等措施有效地推動了食品安全的保障與社會公眾食品安全的公共價值維護(hù)；五是社會道德價值充分地警醒和激勵市場主體、社會監(jiān)督和政府規(guī)制的責(zé)任，引導(dǎo)和維護(hù)食品安全的社會誠信生態(tài)體系。這五個方面的協(xié)調(diào)與發(fā)揮歸根結(jié)底在于政府規(guī)制的強(qiáng)有力的價值定位和能力實現(xiàn)，其他四個方面的功能發(fā)揮，都是基于政府規(guī)制的價值與能力。

(一)突出的政府公共價值——食品安全。如美國的“總統(tǒng)食品安全行動計劃”與歐盟和美國的“從農(nóng)場到餐桌”全流程管理機(jī)制，以及食品安全宣傳教育。發(fā)達(dá)國家普遍建立了從源頭治理到最終消費的監(jiān)控體系以保障食品的安全，廣泛采用“良好農(nóng)業(yè)規(guī)范”(GAP)、“良好獸醫(yī)規(guī)范”(GVP)、“良好生產(chǎn)規(guī)范”(GMP)等先進(jìn)的安全流程控制技術(shù)，建立每個環(huán)節(jié)的記錄、追蹤體系，實現(xiàn)有效風(fēng)險管理和應(yīng)急控制。發(fā)達(dá)國家也都十分重視對食品安全行為主體的宣傳教育，包括生產(chǎn)者職業(yè)資格認(rèn)證、質(zhì)檢師從業(yè)資格認(rèn)證以及社會普及性食品安全教育，包括學(xué)校食品安全教育計劃、老年食品安全教育項目、國家食品安全教育月(NFSEM)、“BAC”戰(zhàn)役、“公眾意識”戰(zhàn)役等。

(二)促進(jìn)市場有效治理的信息收集、共享、發(fā)布制度。在食品安全風(fēng)險管理過程中，信息的交流與傳播是非常重要。發(fā)達(dá)國家十分重視公眾的知情權(quán)。美國政府強(qiáng)調(diào)食品安全制度建設(shè)和食品安全管理的公開性和透明度，建立了以Foodnet為代表的有效的食品安全信息系統(tǒng)，通過定時發(fā)布食品市場檢測等信息，及時通報不合格食品的召回信息，在互聯(lián)網(wǎng)上發(fā)布管理機(jī)構(gòu)的議案等，使消費者了解食品安全的真實情況，增強(qiáng)自我保護(hù)能力。歐盟為了增強(qiáng)食品安全工作的透明度，將食品安全管理局實施的環(huán)境風(fēng)險評估、人類與動物健康安全風(fēng)險評估結(jié)果以及其他的一些科學(xué)建議向公眾公布，管理委員會舉行的會議也允許公眾參加，并邀請消費者代表或其他感興趣的組織來觀察管理局的一些活動，使公眾可以廣泛獲取該局掌握的文件和信息。

(三)促進(jìn)企業(yè)誠信的激勵兼容機(jī)制，建立以食品安全基本法為核心的健全的法律法規(guī)體系，并實行嚴(yán)厲的懲戒措施。發(fā)達(dá)國家的食品安全法律法規(guī)體系中基本都包含一部食品安全基本法，例如美國的《食品、藥品和化妝品法》、歐盟的《食品安全基本法》、日本的《食品衛(wèi)生法》、韓國的《食品衛(wèi)生法》和《食品衛(wèi)生法實施條例》等?；痉ㄒ?guī)定了國家的食品安全組織架構(gòu)、一般原則、重要定義、監(jiān)管流程等通用、指導(dǎo)性內(nèi)容，然后根據(jù)實際需要制定具體產(chǎn)品或者環(huán)節(jié)的詳細(xì)的專門法規(guī)或?qū)嵤┲噶睿约案鼮樵敿?xì)的協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)、參考標(biāo)準(zhǔn)?；痉ù钇鹆耸称钒踩ㄒ?guī)體系的主體框架，其他法律在此基礎(chǔ)上以橫向、縱向的方式不斷完善食品安全的監(jiān)管，以實現(xiàn)從“農(nóng)場到餐桌”的全程式、從傳統(tǒng)產(chǎn)品到新產(chǎn)品的全覆蓋。

同時，在發(fā)達(dá)國家，食品安全會受到全社會的關(guān)注，法律對于出現(xiàn)問題的商家懲處也相當(dāng)嚴(yán)厲。如美國法律規(guī)定，無論金額大小，只要制假售假均屬有罪，處以25萬美元以上100萬美元以下的罰款，并處以5年以上的監(jiān)禁，如有假冒前科，罰款額可達(dá)500萬美元。在韓國，凡是通過政府安全性檢查證明農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全不合格的(如農(nóng)藥殘留超標(biāo)等)，政府即可責(zé)令對產(chǎn)品進(jìn)行廢棄處理、延期收獲或改變用途；凡是應(yīng)該標(biāo)識而未標(biāo)識的或標(biāo)識不正確的，處1000萬韓元的罰金；假冒認(rèn)證標(biāo)識的，可處3年勞役和3000萬韓元的罰金。

(四)高效的政府規(guī)制機(jī)制與管理方式。發(fā)達(dá)國家普遍擁有獨立的食品安全管理部門，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)所有涉及食品安全的政府機(jī)構(gòu)，如美國的食品藥品管理局(FDA)，歐盟的食品安全局(EFSA)，日本的食品安全委員會，韓國的食品安全協(xié)議會等。食品安全機(jī)構(gòu)對總統(tǒng)負(fù)責(zé)或?qū)ψh會負(fù)責(zé)，有獨立立法權(quán)或通過與立法者溝通參與法律及條例的制定，可以實施風(fēng)險管理、法規(guī)評估、標(biāo)準(zhǔn)制定、技術(shù)咨詢和實際監(jiān)管行動，公開發(fā)表有關(guān)食品安全問題的言論并對公眾負(fù)責(zé)，確保食品安全水平的提高。發(fā)達(dá)國家還建有包括中央政府、地方政府、非政府組織在內(nèi)的既相互獨立、又相互合作的食品安全監(jiān)督管理網(wǎng)，由食品安全機(jī)構(gòu)統(tǒng)一負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)。各個政府管理部門實行食品安全的分類全流程管理，也就是采取全面質(zhì)量管理與項目管理方式，確保責(zé)任明確和安全實景控制。

發(fā)達(dá)國家也有著以風(fēng)險評估、控制和交流為主要內(nèi)容的完善風(fēng)險管理系統(tǒng)。風(fēng)險管理體系主要包括風(fēng)險評估、風(fēng)險控制和風(fēng)險交流三個部分。風(fēng)險評估是在接到風(fēng)險報告或收到風(fēng)險信息后，由專業(yè)委員會或?qū)＜易稍冃〗M運用數(shù)據(jù)說明關(guān)于潛在風(fēng)險的不同顯現(xiàn)水平模式，估測風(fēng)險發(fā)生的概率、損失的程度，結(jié)合其他因素綜合加以分析，評估可能造成的影響。風(fēng)險控制是食品風(fēng)險管理的核心，包括食品上市前的審批制度、強(qiáng)化生產(chǎn)源頭控制、風(fēng)險分析和關(guān)鍵控制點制度(HACCP)、食品安全檢測系統(tǒng)、食品召回制度等。風(fēng)險交流即風(fēng)險信息的交流與傳播，主要包括兩方面：其一，通過有效的信息發(fā)布和信息傳播使公眾健康免于受到不安全食品的危害；其二，通過風(fēng)險信息交流提高風(fēng)險分析的明確性和風(fēng)險管理的有效性。管理部門風(fēng)險分析程序也向社會大眾公開，接受社會大眾的評論和建議，可以發(fā)揮群策群力的作用。其中HACCP(Hazard Analysis Critical Control Point)是基于在食品加工過程對消費者確保安全的預(yù)防管理體系。該方法通過預(yù)計哪些環(huán)節(jié)最可能出現(xiàn)問題，或一旦出了問題對人危害有多大，對所有潛在的生物的、物理的、化學(xué)的危害進(jìn)行分析，來建立防止這些問題出現(xiàn)的有效措施以保證食品的安全。采用以HACCP為代表的快速預(yù)警系統(tǒng)國外食品安全機(jī)構(gòu)的職能定位，已經(jīng)從處理突發(fā)事件的“滅火隊”，轉(zhuǎn)為將預(yù)防作為最重要的工作任務(wù)和工作方式，大多數(shù)國家已建立起以HACCP為代表的快速預(yù)警系統(tǒng)。

以龐大的科研資金投入為保障，追求食品安全標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性、統(tǒng)一性和及時性。美國、歐盟、日本等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)均把基于健康保護(hù)為目的的食品安全標(biāo)準(zhǔn)作為標(biāo)準(zhǔn)化戰(zhàn)略的重點領(lǐng)域。早在20世紀(jì)80年代初，英、法、德等國家采用國際標(biāo)準(zhǔn)已達(dá)80%，日本國家標(biāo)準(zhǔn)有90%以上采用國際標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)達(dá)國家目前采用的某些標(biāo)準(zhǔn)甚至高于現(xiàn)行的CAC標(biāo)準(zhǔn)水平。標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性和先進(jìn)性、檢測技術(shù)的完善都需要有足夠的資金保障。

(五)政府、行業(yè)協(xié)會、企業(yè)、消費者、媒體和公眾相互支持、相互監(jiān)督的行為主體網(wǎng)絡(luò)。食品安全問題涉及每個社會成員人身安全，因此必然引起全社會的關(guān)注，也同樣需要全社會各個領(lǐng)域的支持和互助，許多國家已經(jīng)建立起由行業(yè)協(xié)會、企業(yè)、消費者、媒體和公眾相互支持、相互監(jiān)督的食品安全監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，成為政府社會性規(guī)制的有效補充和監(jiān)督。在日本，企業(yè)一旦因違反涉及食品安全的法律被媒體披露，除了要遭到行政和司法部門的制裁外，還會遭到社會輿論及消費者的強(qiáng)烈批評和抵制，很可能導(dǎo)致企業(yè)破產(chǎn)；食品安全委員會下設(shè)立了獨立的食品安全監(jiān)督員，幾乎等同于志愿者，但都恪盡職守；許多食品生產(chǎn)廠家為了確保自己生產(chǎn)的食品安全，紛紛設(shè)立了食品安全研究所或研究中心，對食品生產(chǎn)原料及產(chǎn)品實行食品安全監(jiān)管措施。韓國設(shè)有舉報違法銷售農(nóng)畜產(chǎn)品的專用電話，在國內(nèi)任何地方都可以撥打；對于舉報犯罪行為的人員，依據(jù)舉報內(nèi)容給予適當(dāng)獎勵(最高獎金達(dá)100萬韓元)。對于歐盟食品安全局的工作，歐盟和各個成員國都有相應(yīng)的機(jī)構(gòu)予以科學(xué)研究和技術(shù)上的支持，主要包括歐委會的總司聯(lián)合研究中心、歐盟和各個成員國的基準(zhǔn)實驗室形成的實驗室網(wǎng)絡(luò)以及SCOOP體系，促進(jìn)和提高了歐盟食品安全的監(jiān)管水平。

四、加強(qiáng)政府規(guī)制與健全食品安全治理的對策建議

根據(jù)食品安全有效治理機(jī)制與政府規(guī)制的理論分析，結(jié)合剖析“三鹿”事件警示的我國當(dāng)前食品安全問題，借鑒國外食品安全的有效治理經(jīng)驗，我們認(rèn)為治理食品安全的首要任務(wù)是加強(qiáng)政府規(guī)制，包括政府價值、政府能力和規(guī)制者規(guī)制。通過加強(qiáng)政府規(guī)制，促進(jìn)市場機(jī)制和社會機(jī)制的功能有效發(fā)揮，強(qiáng)化食品安全的企業(yè)社會責(zé)任和完善食品安全的社會誠信生態(tài)體系，實現(xiàn)食品安全的有效治理。為此，我們提出以下幾方面的對策建議：

(一)確立食品安全作為政府的公共價值，啟動“國家食品安全計劃”、“從田野到餐桌”全流程管理機(jī)制和國家食品安全宣傳教育行動，使得食品安全成為整個社會包括政府在內(nèi)的一個公共價值理念和社會道德規(guī)范。

(二)建立完善的信息收集、共享和發(fā)布制度與平臺。建立一個食品安全信息中心，包括獨立的消費者食品安全協(xié)會、foodnet.cn食品安全網(wǎng)等信息收集、共享和發(fā)布制度與媒介平臺，實現(xiàn)消費者信息充分對稱，發(fā)揮市場治理和及時的“預(yù)警滅火”處置，保護(hù)消費者食品安全和有效抑制食品安全事故蔓延，發(fā)揮市場“用腳投票”驅(qū)逐不良不法生產(chǎn)者退出。

(三)健全和完善以《食品安全法》為核心的法律法規(guī)體系，實施嚴(yán)厲的企業(yè)和經(jīng)營者懲罰性賠償和集團(tuán)訴訟制度。懲罰性賠償?shù)闹匾瓌t：懲罰性賠償重點用于大規(guī)模產(chǎn)品質(zhì)量侵權(quán)事件，以懲罰無良的公司與經(jīng)營者。這樣的制度設(shè)計正是針對不良企業(yè)主的利潤最大化追逐，通過足以使不法經(jīng)營者傾家蕩產(chǎn)和企業(yè)破產(chǎn)關(guān)閉的懲罰性罰款，企業(yè)主就會時時懼怕違法的巨大代價，從而加強(qiáng)自律誠信，實現(xiàn)企業(yè)的誠信機(jī)制有效治理。通過完善《食品安全法》和其他法律法規(guī)的體系，形成在此基礎(chǔ)上以橫向、縱向方式的食品安全監(jiān)管，實現(xiàn)從“田野到餐桌”的全程式、從傳統(tǒng)產(chǎn)品到新產(chǎn)品的全覆蓋，建立完善的食品安全監(jiān)督網(wǎng)。

(四)再造管理流程，健全監(jiān)管機(jī)制，強(qiáng)化規(guī)制者規(guī)制，提高政府能力和政府規(guī)制水平。修訂有關(guān)食品安全法律法規(guī)，再造食品安全管理流程，實行項目制與全流程管理方式，明確監(jiān)管者的全流程責(zé)任，通過分類監(jiān)管強(qiáng)化質(zhì)檢總局、農(nóng)業(yè)部和海關(guān)總署的責(zé)任。建立一個總理食品安全委員會，統(tǒng)一協(xié)調(diào)各個監(jiān)管部門和衛(wèi)生防疫等部門之間食品安全管理工作。建立完善的風(fēng)險管理系統(tǒng)，強(qiáng)化風(fēng)險評估、控制和交流間的職能專業(yè)分工，實現(xiàn)風(fēng)險管理的責(zé)任明晰與積極響應(yīng)機(jī)制?？梢钥紤]由總理食品安全委員會委托應(yīng)急管理中心進(jìn)行風(fēng)險評估，然后由相關(guān)監(jiān)管部門執(zhí)行風(fēng)險控制。建立以HACCP(即“危害分析及關(guān)鍵控制點”)為代表的快速預(yù)警系統(tǒng)，做好食品安全的預(yù)防與控制。食品安全標(biāo)準(zhǔn)由總理食品安全委員會負(fù)責(zé)，采取課題社會委托競標(biāo)方式，追求食品安全標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性、統(tǒng)一性和及時性，政府確?？蒲匈Y金投入保障。中央政府要通過建立行政問責(zé)制度，健全社會公眾監(jiān)督渠道，強(qiáng)化規(guī)制者規(guī)制，促進(jìn)監(jiān)管部門與地方政府以及中央政府自身的行政作為和食品安全關(guān)注。

(五)建立有效的溝通和激勵機(jī)制，強(qiáng)化行業(yè)協(xié)會、媒體、專家和公眾的社會監(jiān)督。政府設(shè)立食品安全獎勵基金，獎勵媒體、專家和社會公眾的食品安全信息和食品安全標(biāo)準(zhǔn)建議，調(diào)動社會監(jiān)督的廣泛作用。政府購買服務(wù)，改善行業(yè)協(xié)會治理，促使行業(yè)協(xié)會積極維護(hù)行業(yè)質(zhì)量安全和行業(yè)產(chǎn)業(yè)安全。政府動用食品安全獎勵基金支持食品安全志愿者協(xié)會或組織，完善食品安全社會監(jiān)督。

我們有理由相信，通過加強(qiáng)和改善政府規(guī)制，健全食品安全治理機(jī)制，我國食品安全問題會很快得到有效遏制，未來民眾能夠享用更加安全放心的食品，社會主義市場經(jīng)濟(jì)社會誠信生態(tài)會大大改善，我國食品經(jīng)濟(jì)安全和“中國制造”會愈來愈健康并受到肯定與歡迎。(注：本文是國家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部一個案例教學(xué)和咨詢的討論成果。文章凝聚了以王健主任為首的團(tuán)隊討論成果，成員包括李雪峰教授、徐杰副教授、紅梅博士以及北大博士生王茹、任梅、劉紅巖等三人。)

[責(zé)任編輯：王 篆]