傅思明

摘 要：行政問(wèn)責(zé)制的核心是使行政權(quán)力與責(zé)任掛鉤，體現(xiàn)的是一種權(quán)力與責(zé)任義務(wù)的平衡，它是我國(guó)建立責(zé)任政府重要的制度實(shí)現(xiàn)形式，而通過(guò)立法建立健全行政問(wèn)責(zé)制，是強(qiáng)化和明確政府責(zé)任、改善政府管理、建設(shè)責(zé)任政府的必然要求。我們應(yīng)針對(duì)行政問(wèn)責(zé)立法中的形式問(wèn)題和內(nèi)容問(wèn)題，構(gòu)建中國(guó)特色的行政問(wèn)責(zé)法，健全問(wèn)責(zé)架構(gòu)、完善問(wèn)責(zé)機(jī)制、明確問(wèn)責(zé)方式、統(tǒng)一問(wèn)責(zé)程序，真正實(shí)現(xiàn)行政問(wèn)責(zé)走向依法問(wèn)責(zé)。

關(guān)鍵詞：“可問(wèn)責(zé)”政府；行政問(wèn)責(zé)制；行政問(wèn)責(zé)立法

中圖分類(lèi)號(hào)：D912.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-7168(2009)04-0076-05

“問(wèn)責(zé)制”是對(duì)政府及其工作人員不履行或者不正確履行法定職責(zé)的行為予以過(guò)問(wèn)并追究責(zé)任的一種行政管理和監(jiān)督制度。其核心就是使行政權(quán)力與責(zé)任掛鉤，體現(xiàn)的是一種權(quán)力與責(zé)任義務(wù)的平衡。實(shí)行行政問(wèn)責(zé)制是建設(shè)責(zé)任政府的具體體現(xiàn)，是依法行政原則中職權(quán)法定與權(quán)責(zé)一致的具體要求。完善行政問(wèn)責(zé)立法，對(duì)于完善我國(guó)行政管理體制，推進(jìn)政府管理創(chuàng)新，增強(qiáng)政府執(zhí)行力和公信力具有重要意義。

一、建立“可問(wèn)責(zé)”政府與行政問(wèn)責(zé)制

問(wèn)責(zé)是承擔(dān)責(zé)任的一種形式，對(duì)公眾負(fù)責(zé)任的政府必然是“可問(wèn)責(zé)”的政府。對(duì)官員問(wèn)責(zé)并非始于今日，自古有之。中國(guó)古代就有玩忽職守、中飽私囊、貪污挪用賑濟(jì)災(zāi)民物資的官員被處以極刑的嚴(yán)厲規(guī)定，這實(shí)際上也是一種行政問(wèn)責(zé)制①。但中國(guó)封建專(zhuān)制社會(huì)時(shí)期的行政問(wèn)責(zé)在本質(zhì)上不同于現(xiàn)代民主法治社會(huì)的行政問(wèn)責(zé)制度。在現(xiàn)代民主法治社會(huì)，“可問(wèn)責(zé)”政府的全部正當(dāng)性或根本依據(jù)在于“權(quán)為民所授”。人民給政府授權(quán)，政府給官員授權(quán)，官員對(duì)人民及其政府負(fù)責(zé)，政府則通過(guò)官員向人民負(fù)責(zé)，官員有責(zé)任向公眾報(bào)告他們的行為，公民有權(quán)利要求制裁那些失責(zé)瀆職的官員，這是“可問(wèn)責(zé)”政府的基本要求。世界各國(guó)的實(shí)踐表明，行政問(wèn)責(zé)制是建立“可問(wèn)責(zé)”政府的基本途徑，行政問(wèn)責(zé)理念是建立“可問(wèn)責(zé)”政府的前提，行政問(wèn)責(zé)規(guī)范是建立“可問(wèn)責(zé)”政府的基礎(chǔ)，行政問(wèn)責(zé)機(jī)制是建立“可問(wèn)責(zé)”政府的保障。

在西方，傳統(tǒng)的行政問(wèn)責(zé)理論認(rèn)為，行政問(wèn)責(zé)是在政治授權(quán)體系基礎(chǔ)上形成的責(zé)任回應(yīng)，行政問(wèn)責(zé)的內(nèi)容為：部長(zhǎng)問(wèn)責(zé)公務(wù)員；議會(huì)問(wèn)責(zé)部長(zhǎng)；人民問(wèn)責(zé)議會(huì)。在這里，只有政務(wù)官才能決定行政結(jié)果，公務(wù)員保持政治中立，不參與決策；組織每個(gè)層級(jí)的管理者是責(zé)任回應(yīng)者，并且只承擔(dān)獨(dú)立的等級(jí)責(zé)任；政務(wù)官和選民是行政問(wèn)責(zé)的直接參與者；行政問(wèn)責(zé)是一個(gè)單一直線(xiàn)的工作方式，政務(wù)官負(fù)責(zé)對(duì)其制定的政策執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，選民負(fù)責(zé)對(duì)政務(wù)官進(jìn)行監(jiān)督。

進(jìn)入20世紀(jì)80年代，在全球公共行政改革的浪潮下，強(qiáng)化政府官員的責(zé)任，建設(shè)責(zé)任政府，已成為世界各國(guó)公共行政改革的趨勢(shì)之一。在新公共管理的理念下，人們?cè)诶^承和批判傳統(tǒng)行政問(wèn)責(zé)體系的基礎(chǔ)上，建立了以等級(jí)問(wèn)責(zé)、職業(yè)問(wèn)責(zé)、法律問(wèn)責(zé)、政治問(wèn)責(zé)為主要內(nèi)容的西方現(xiàn)代行政問(wèn)責(zé)體系。因此，“可問(wèn)責(zé)”的政府既是行政問(wèn)責(zé)制建立的終極目標(biāo)，也是行政問(wèn)責(zé)制的理論基礎(chǔ)。

最早對(duì)“行政問(wèn)責(zé)”進(jìn)行明確界定的是美國(guó)學(xué)者杰?M?謝菲爾茨，他于1985年主編的《公共行政實(shí)用詞典》中提出了“行政問(wèn)責(zé)”(Administration Accountability)的概念，并將問(wèn)責(zé)的范圍界定為“由法律或組織授權(quán)的高官，必須對(duì)其組織職位范圍內(nèi)的行為或其社會(huì)范圍內(nèi)的行為接受質(zhì)問(wèn)、承擔(dān)責(zé)任”。他認(rèn)為公眾和政府的關(guān)系是一種委托-代理關(guān)系，而委托-代理關(guān)系的實(shí)質(zhì)是一種法律責(zé)任合同關(guān)系，在其與芭芭納?S?羅美澤克1998年主編的《公共行政與政策國(guó)際百科全書(shū)》中提出，現(xiàn)代行政問(wèn)責(zé)包含等級(jí)問(wèn)責(zé)、職業(yè)問(wèn)責(zé)、法律問(wèn)責(zé)、政治問(wèn)責(zé)四種主要關(guān)系。以公民社會(huì)為問(wèn)責(zé)主體、公共部門(mén)為問(wèn)責(zé)對(duì)象的社會(huì)問(wèn)責(zé)是行政問(wèn)責(zé)新的發(fā)展內(nèi)容，正是基于時(shí)代發(fā)展，世界銀行專(zhuān)家組給出如下定義：“行政問(wèn)責(zé)是一個(gè)具有前瞻性的過(guò)程，通過(guò)它，政府官員要就其行政決策、行政行為和行政結(jié)果進(jìn)行解釋和正確性的辯護(hù)，并據(jù)此接受失責(zé)的懲罰?！雹?/p>

從現(xiàn)代政府管理的角度來(lái)審視，責(zé)任政府是對(duì)現(xiàn)代化政府的一種定性或政府行政所要達(dá)到的一種負(fù)責(zé)任的理想狀態(tài)。行政問(wèn)責(zé)的本質(zhì)在于對(duì)公共權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督以及對(duì)過(guò)失權(quán)力進(jìn)行責(zé)任追究，體現(xiàn)了所謂責(zé)任政府的原則，是“可問(wèn)責(zé)”政府的具體體現(xiàn)形式，其最終目的在于保證政府系統(tǒng)的正常運(yùn)行、遏制權(quán)力腐敗以及保障公眾利益。所以，行政問(wèn)責(zé)的范圍應(yīng)該很廣，既可能是不合法行為，也可能是不當(dāng)行為；既可能是作為行為，也可能是不作為行為；既可能是集體行為(主要領(lǐng)導(dǎo)承擔(dān)連帶責(zé)任)，也可能是個(gè)人行為；既可能是直接責(zé)任，也可能是間接責(zé)任，等等。嚴(yán)格來(lái)講，行政問(wèn)責(zé)的范圍包括不履行法定職責(zé)和不正確履行法定職責(zé)。所謂“不履行法定職責(zé)”，是指問(wèn)責(zé)對(duì)象拒絕、放棄、推諉、不完全履行其行政職責(zé)；所謂“不正確履行法定職責(zé)”是指問(wèn)責(zé)對(duì)象不依照法律規(guī)定的權(quán)限、方式和時(shí)限履行其行政職責(zé)。

二、行政問(wèn)責(zé)的立法進(jìn)展

我國(guó)最早對(duì)行政問(wèn)責(zé)進(jìn)行立法的是香港特別行政區(qū)政府于2002年7月建立的“高官問(wèn)責(zé)制”。高官問(wèn)責(zé)制的主要內(nèi)容就是以合約的形式聘用一批官員，他們直接對(duì)行政長(zhǎng)官負(fù)責(zé)。官員問(wèn)責(zé)制的價(jià)值理念和目的是強(qiáng)化政府官員的責(zé)任，滿(mǎn)足公眾的利益訴求，確保政府更好地回應(yīng)社會(huì)，構(gòu)建高效的責(zé)任政府。同時(shí)，保證政策的有效實(shí)施和為民眾提供更好的服務(wù)。

我國(guó)的行政問(wèn)責(zé)制是在政治體制改革不斷深化的背景下產(chǎn)生和發(fā)展起來(lái)的，總體而言，行政問(wèn)責(zé)經(jīng)歷了這樣一個(gè)發(fā)展歷程：由追究重大安全事故責(zé)任，到追究行政不作為和濫用行政職權(quán)的責(zé)任；從個(gè)別案例到建立行政問(wèn)責(zé)法律制度。問(wèn)責(zé)制已實(shí)實(shí)在在地走進(jìn)了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的政治生活中。而我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制的推行也經(jīng)歷了一個(gè)生根發(fā)芽、成長(zhǎng)壯大的過(guò)程，逐漸走向成熟。為了使問(wèn)責(zé)工作有法可依、有章可循，黨中央、國(guó)務(wù)院以及部分地方政府陸續(xù)出臺(tái)了一批行政問(wèn)責(zé)的條例、規(guī)定和辦法，將行政問(wèn)責(zé)制度化、法制化。按照這些規(guī)范性文件的效力，可以大致分為五類(lèi)：

一是全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定的相關(guān)法律，如《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》、《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》、《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》、《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》等。其中，《公務(wù)員法》對(duì)公務(wù)員違法違紀(jì)行為的處分作了專(zhuān)門(mén)規(guī)定，該法第55條規(guī)定：“公務(wù)員因違法違紀(jì)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)紀(jì)律責(zé)任的，依照本法給予處分；違紀(jì)行為情節(jié)輕微，經(jīng)批評(píng)教育后改正的，可以免予處分?！钡?6條規(guī)定：“處分分為：警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職、開(kāi)除?！贝送猓⒔∪I(lǐng)導(dǎo)干部辭職制度是完善行政問(wèn)責(zé)制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一?！豆珓?wù)員法》將“引咎辭職”和“責(zé)令辭職”制度上升為公務(wù)員管理的一項(xiàng)基本法律制度，第82條規(guī)定：“領(lǐng)導(dǎo)成員因工作嚴(yán)重失誤、失職造成重大損失或者惡劣社會(huì)影響的，或者對(duì)重大事故負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)引咎辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。領(lǐng)導(dǎo)成員應(yīng)當(dāng)引咎辭職或者因其他原因不再適合擔(dān)任現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，本人不提出辭職的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令其辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。”《監(jiān)督法》專(zhuān)章規(guī)定了問(wèn)責(zé)的形式，如詢(xún)問(wèn)、質(zhì)詢(xún)、撤職等，并對(duì)問(wèn)責(zé)的程序做了一些規(guī)定，如特定問(wèn)題調(diào)查、詢(xún)問(wèn)、質(zhì)詢(xún)、撤職案的審議和決定的具體程序。

二是國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)，如《公務(wù)員行政處分條例》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》、《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》等。

三是國(guó)務(wù)院所屬部委制定的部門(mén)規(guī)章，國(guó)務(wù)院部分組成部門(mén)和機(jī)構(gòu)制定的相關(guān)行業(yè)和領(lǐng)域的責(zé)任追究辦法、政紀(jì)處分規(guī)定等。如《公安機(jī)關(guān)追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任暫行規(guī)定》、《財(cái)政部門(mén)行政執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究暫行辦法》、《國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察錯(cuò)案責(zé)任追究制度》等。

四是地方政府制定的政府規(guī)章。一些地方和部門(mén)陸續(xù)出臺(tái)行政問(wèn)責(zé)的規(guī)定、辦法，為在全國(guó)推行行政問(wèn)責(zé)制積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。以深圳市為例，2005年12月8日，深圳市政府正式出臺(tái)了《關(guān)于健全行政責(zé)任體系加強(qiáng)行政執(zhí)政力建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》及6個(gè)配套辦法，簡(jiǎn)稱(chēng)“1+6”文件。其中6個(gè)辦法為：《深圳市行政過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究辦法》、《政府部門(mén)行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)暫行辦法》、《深圳市行政機(jī)關(guān)工作人員十條禁令》、《深圳市實(shí)施行政許可責(zé)任追究辦法》、《關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制的意見(jiàn)》以及《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政務(wù)督察工作意見(jiàn)》?！?+6”文件是深圳市加強(qiáng)政府行政執(zhí)行力和廉政建設(shè)的一次重大體制機(jī)制創(chuàng)新，其中行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)制、行政許可責(zé)任追究、訓(xùn)誡制度和警醒教育等制度均屬首次建立。

五是黨的相關(guān)文件。例如，2004年2月中旬公布的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》是中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政五十多年來(lái)第一個(gè)全面地、系統(tǒng)地進(jìn)行自我約束與促進(jìn)自我發(fā)展的黨內(nèi)制度規(guī)范。該《條例》中明確寫(xiě)入了“詢(xún)問(wèn)和質(zhì)詢(xún)”、“罷免或撤換要求及處理”等內(nèi)容。而2004年4月中共中央批準(zhǔn)實(shí)施的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》，更是詳細(xì)列舉了9種應(yīng)該引咎辭職的情形，為“引咎辭職”從“風(fēng)暴”走向“制度”提供了依據(jù)。尤其令人耳目一新的是，2009年5月22日，中共中央政治局召開(kāi)會(huì)議，審議并通過(guò)《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》，由此把黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)推向了一個(gè)嶄新的制度化實(shí)施階段。實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)制，把黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力和責(zé)任統(tǒng)一起來(lái)，健全了黨內(nèi)監(jiān)督和責(zé)任追究制度，形成了用制度規(guī)范黨政干部的從政行為的有效機(jī)制，避免了只享受權(quán)力而不承擔(dān)責(zé)任的權(quán)責(zé)不對(duì)等行為。

三、行政問(wèn)責(zé)立法存在的問(wèn)題

(一)行政問(wèn)責(zé)立法的形式問(wèn)題。我國(guó)各地在積極探索建立行政問(wèn)責(zé)制的立法實(shí)踐中取得了豐富的經(jīng)驗(yàn)，但從立法形式上看，當(dāng)前我國(guó)行政問(wèn)責(zé)立法存在著以下問(wèn)題：

1.從法的形式看，我國(guó)已有的專(zhuān)門(mén)的行政問(wèn)責(zé)制只是地方性的政府規(guī)章而不是全國(guó)性的法律法規(guī)。這些規(guī)定缺乏統(tǒng)一的法律依據(jù)，不僅存在著法律位階低、問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)不明確等問(wèn)題，而且在問(wèn)責(zé)的主體、對(duì)象、范圍、步驟以及責(zé)任形式和懲處力度等方面都不盡相同，缺乏統(tǒng)一性和科學(xué)性。

2.不同地方、不同系統(tǒng)的問(wèn)責(zé)規(guī)范不統(tǒng)一。目前，我國(guó)各地相繼出臺(tái)的各種涉及官員問(wèn)責(zé)的地方或部門(mén)規(guī)范性文件不具有法律法規(guī)的嚴(yán)密性、嚴(yán)肅性和權(quán)威性，比較零散、薄弱且很不統(tǒng)一，條款之間銜接不緊密，造成情況相同，責(zé)任追究結(jié)果卻大不一致。因此，目前一些地方推行的“官員問(wèn)責(zé)制”從嚴(yán)格意義上說(shuō)只是一種政策，而不是制度安排。

3.問(wèn)責(zé)規(guī)范缺乏可操作性，導(dǎo)致實(shí)際執(zhí)行難。雖然行政問(wèn)責(zé)制適用的法規(guī)、條例比較多，既有黨的條例、規(guī)定，也有政府的規(guī)章；既有中央出臺(tái)的，也有地方政府制定的，但這些規(guī)定大多是粗線(xiàn)條的，缺乏可操作性。再加上一些地方政府在制定行政問(wèn)責(zé)規(guī)定和辦法時(shí)照抄照搬，內(nèi)容過(guò)于籠統(tǒng)，缺乏針對(duì)性和實(shí)用性，在實(shí)踐中難以操作。這種缺乏統(tǒng)一的法律保障和制度支撐的行政問(wèn)責(zé)，最終可能導(dǎo)致流于形式。

(二)行政問(wèn)責(zé)立法的內(nèi)容問(wèn)題。依法進(jìn)行問(wèn)責(zé)，是行政問(wèn)責(zé)制完善與發(fā)展的必由之路。但目前我國(guó)的行政問(wèn)責(zé)立法在諸如問(wèn)責(zé)主體、問(wèn)責(zé)對(duì)象、問(wèn)責(zé)范圍、問(wèn)責(zé)程序等內(nèi)容方面大都較為籠統(tǒng)，未能明晰化，具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.行政問(wèn)責(zé)主體有限。在2003年“非典”疫情發(fā)生之后，由地方政府為主導(dǎo)，開(kāi)始探索、推動(dòng)“地方政府部門(mén)行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)”的制度化建設(shè)。其特點(diǎn)主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是問(wèn)責(zé)主體與問(wèn)責(zé)對(duì)象行政隸屬關(guān)系明晰，構(gòu)成了典型的等級(jí)問(wèn)責(zé)關(guān)系。二是通過(guò)直接界定和參照?qǐng)?zhí)行的方式確定了“政府部門(mén)行政首長(zhǎng)”和所轄地區(qū)“政府行政首長(zhǎng)”兩類(lèi)問(wèn)責(zé)對(duì)象。三是單一的政府行政負(fù)責(zé)人啟動(dòng)問(wèn)責(zé)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了行政內(nèi)部的垂直領(lǐng)導(dǎo)。目前，在行政問(wèn)責(zé)啟動(dòng)程序上，還局限于由黨政機(jī)關(guān)來(lái)啟動(dòng)，很少由人大、法院或公眾等其他主體來(lái)啟動(dòng)。我國(guó)憲法規(guī)定的政治問(wèn)責(zé)制度，如憲法和法律規(guī)定的各級(jí)人大及其常委會(huì)的質(zhì)詢(xún)權(quán)、特定問(wèn)題的調(diào)查權(quán)、罷免權(quán)等很少啟動(dòng)；憲法雖然規(guī)定有罷免制度，但主要是對(duì)違法犯罪的官員才實(shí)行。

2.行政問(wèn)責(zé)對(duì)象不全面。目前我國(guó)的行政問(wèn)責(zé)對(duì)象確定的范圍過(guò)于狹窄，無(wú)論是相關(guān)的法律規(guī)定，還是追究責(zé)任的實(shí)例，都把行政問(wèn)責(zé)的對(duì)象更多地局限于行政首長(zhǎng)。例如，海南省和重慶市關(guān)于行政問(wèn)責(zé)的規(guī)范性文件的名稱(chēng)分別是《行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)暫行規(guī)定》和《政府部門(mén)行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)暫行辦法》。前者的問(wèn)責(zé)對(duì)象是“省人民政府所屬部門(mén)和市、縣、自治縣人民政府行政首長(zhǎng)(含主持工作的副職)”；后者的問(wèn)責(zé)對(duì)象更窄，僅限于“市政府部門(mén)行政首長(zhǎng)(含主持工作的副職)”。長(zhǎng)沙市人民政府制定的《行政問(wèn)責(zé)制暫行辦法》雖然標(biāo)題中沒(méi)有“行政首長(zhǎng)”字樣，但規(guī)定的問(wèn)責(zé)對(duì)象也僅僅包括“現(xiàn)任市政府領(lǐng)導(dǎo)，市政府各職能部門(mén)、直屬機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)、直屬事業(yè)單位和各區(qū)、縣(市)政府的行政主要負(fù)責(zé)人”?！对颇鲜∪嗣裾P(guān)于省人民政府部門(mén)及州市行政負(fù)責(zé)人問(wèn)責(zé)辦法》規(guī)定的問(wèn)責(zé)對(duì)象是“省人民政府所屬部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)班子正副職和各州、市人民政府領(lǐng)導(dǎo)班子正副職”。在這種情況下，數(shù)量眾多的一般行政公務(wù)人員被排除在行政問(wèn)責(zé)的對(duì)象之外，顯然不利于對(duì)行政權(quán)力的有效制約。十七屆二中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》中明確規(guī)定“健全以行政首長(zhǎng)為重點(diǎn)的行政問(wèn)責(zé)制”，對(duì)行政問(wèn)責(zé)對(duì)象劃分了重點(diǎn)與非重點(diǎn)，這樣就為我國(guó)行政問(wèn)責(zé)對(duì)象的確認(rèn)大致指明了方向。

3.行政問(wèn)責(zé)范圍不統(tǒng)一?？v觀我國(guó)目前各類(lèi)法律、法規(guī)或規(guī)章，對(duì)行政問(wèn)責(zé)的范圍界定并不清晰，實(shí)踐中各地的行政問(wèn)責(zé)制度對(duì)問(wèn)責(zé)的范圍，懲處的依據(jù)和尺度等方面也是標(biāo)準(zhǔn)不一。這勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致同一性質(zhì)的行政行為，在某些地方被問(wèn)責(zé)，在某些地方不被問(wèn)責(zé)，影響依法行政的嚴(yán)肅性。例如，《長(zhǎng)沙市人民政府行政問(wèn)責(zé)制暫行辦法》規(guī)定的問(wèn)責(zé)情形分2類(lèi)，共15種，包括：不履行或者不正確履行法定職責(zé)，以致影響行政秩序和行政效率，貽誤行政工作的行為；或者損害行政管理相對(duì)人的合法權(quán)益，給行政機(jī)關(guān)造成不良影響和后果的行為?！逗Ｄ鲜⌒姓组L(zhǎng)問(wèn)責(zé)暫行規(guī)定》則將問(wèn)責(zé)范圍擴(kuò)大為5類(lèi)、24種，包括：行政首長(zhǎng)違反依法決策、科學(xué)決策和民主決策要求，發(fā)生決策失誤；違法行政；對(duì)國(guó)家法律、法規(guī)或者上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的決策和部署執(zhí)行不力、效能低下；不認(rèn)真履行管理職責(zé)，防范不力、處置失當(dāng)；以及其他造成嚴(yán)重后果或者其他不良社會(huì)影響的行為。從上述規(guī)定來(lái)看，行政問(wèn)責(zé)的范圍并不僅僅局限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的重大安全事故，還包括決策失誤、執(zhí)行不力、用人不當(dāng)、監(jiān)管不嚴(yán)、違法行政以及行政不作為等許多方面。然而在行政問(wèn)責(zé)的實(shí)踐中，問(wèn)責(zé)的適用范圍過(guò)于狹窄，大多局限在重大安全責(zé)任事故的事后責(zé)任追究，而忽視了對(duì)決策、用人、工作績(jī)效和廉政建設(shè)責(zé)任的追究，使問(wèn)責(zé)制只能在一定范圍內(nèi)發(fā)揮有限的作用，而不能全方位地約束行政權(quán)力。

4.行政問(wèn)責(zé)程序不規(guī)范。正當(dāng)程序是問(wèn)責(zé)制沿著法治的軌道前進(jìn)、防止陷入人治誤區(qū)的保證。問(wèn)責(zé)的程序也是行政問(wèn)責(zé)制的重要組成部分。但現(xiàn)有立法關(guān)于行政問(wèn)責(zé)程序性問(wèn)題的規(guī)定寥若晨星。事實(shí)上，任何一項(xiàng)制度要發(fā)揮一定的作用必須有一定的法定程序，我國(guó)現(xiàn)階段行政問(wèn)責(zé)之所以處于被動(dòng)，關(guān)鍵在于無(wú)法律程序依據(jù)，還是以“權(quán)力問(wèn)責(zé)權(quán)力”，沒(méi)有上升到以“法定程序問(wèn)責(zé)權(quán)力”的高度。從目前我國(guó)行政問(wèn)責(zé)立法的現(xiàn)狀來(lái)看，對(duì)政府及其人員追究責(zé)任的程序缺乏可操作性，致使問(wèn)責(zé)結(jié)果執(zhí)行不力。如我國(guó)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》并沒(méi)有對(duì)被問(wèn)責(zé)官員辭職的去向做出明確的規(guī)定，只是要求“對(duì)引咎辭職、責(zé)令辭職以及自愿辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的干部，根據(jù)辭職原因、個(gè)人條件、工作需要等情況予以適當(dāng)安排”。由于對(duì)如何適當(dāng)安排沒(méi)有細(xì)化，過(guò)于籠統(tǒng)，使問(wèn)責(zé)處理難以規(guī)范，問(wèn)責(zé)處理難以真正得到落實(shí)。

四、構(gòu)建中國(guó)特色的行政問(wèn)責(zé)法

世界各國(guó)的問(wèn)責(zé)實(shí)踐表明，問(wèn)責(zé)官員不能只靠“風(fēng)暴”，而更需要法律制度上的不斷完善。為了使行政問(wèn)責(zé)成為一種“真問(wèn)”、“真責(zé)”的長(zhǎng)效機(jī)制，有必要在整合現(xiàn)有涉及問(wèn)責(zé)法律、法規(guī)、條例、辦法、規(guī)定的基礎(chǔ)上，制定一部比較完整的規(guī)定政府責(zé)任和追究辦法的全國(guó)性的《行政問(wèn)責(zé)法》，使行政問(wèn)責(zé)法律化。行政問(wèn)責(zé)必須走向依法問(wèn)責(zé)。憲法和法律是行政問(wèn)責(zé)的依據(jù)和最終歸宿，完善的法律體系是行政問(wèn)責(zé)制能夠得以推行的強(qiáng)有力的制度保障。行政問(wèn)責(zé)制應(yīng)該是指向所有官員，這一個(gè)基本特性決定了“行政問(wèn)責(zé)制”必須有全國(guó)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。要建立真正的行政問(wèn)責(zé)制并有效運(yùn)轉(zhuǎn)，必須有明確的、全國(guó)統(tǒng)一的法律依據(jù)來(lái)規(guī)定官員需要承擔(dān)的責(zé)任。只有對(duì)行政問(wèn)責(zé)進(jìn)行全國(guó)統(tǒng)一的立法，才能真正從權(quán)力型問(wèn)責(zé)過(guò)渡到制度型問(wèn)責(zé)。也只有這樣，一個(gè)“可問(wèn)責(zé)的政府”才能真正建立起來(lái)。制定統(tǒng)一的全國(guó)性的行政問(wèn)責(zé)法，在全面規(guī)范問(wèn)責(zé)主體及權(quán)力、規(guī)范問(wèn)責(zé)對(duì)象及職責(zé)、規(guī)定問(wèn)責(zé)事由和標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，健全問(wèn)責(zé)架構(gòu)，完善問(wèn)責(zé)機(jī)制，明確問(wèn)責(zé)方式，統(tǒng)一問(wèn)責(zé)程序，做到問(wèn)責(zé)的制度化、程序化、規(guī)范化。

(一)建立健全問(wèn)責(zé)架構(gòu)。問(wèn)責(zé)制是一套完整的責(zé)任體系。一般而言，官員的責(zé)任可分為四個(gè)層次：第一層次為刑事責(zé)任。這是最嚴(yán)厲的一種承擔(dān)責(zé)任的方式，此時(shí)官員的行為已經(jīng)觸犯了刑律。第二層次為行政責(zé)任。官員的行為雖然沒(méi)有觸犯刑律，但已經(jīng)違反了有關(guān)行政法規(guī)，因此要承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任。第三層次為政治責(zé)任。官員雖然沒(méi)有違法，但違反了《黨章》的規(guī)定或者紀(jì)律的規(guī)定，要受到黨紀(jì)處分，甚至被罷免職務(wù)。第四層次是道義責(zé)任。官員雖然夠不上前面三種情況，但由于其屬下或部門(mén)工作不力或者工作錯(cuò)誤，公眾不滿(mǎn)意，基于道義，主動(dòng)辭去職務(wù)，即所謂的“引咎辭職”。

(二)完善并落實(shí)“異體”問(wèn)責(zé)機(jī)制。從制度設(shè)計(jì)上說(shuō)，問(wèn)責(zé)制首先是政府內(nèi)部的機(jī)制，體現(xiàn)著對(duì)人民負(fù)責(zé)。但如果政府沒(méi)有承擔(dān)應(yīng)有的義務(wù)，在監(jiān)督缺位的情況下，問(wèn)責(zé)制就難免打折扣。這時(shí)，人大應(yīng)該主動(dòng)站出來(lái)行使監(jiān)督職能，實(shí)行“異體問(wèn)責(zé)”。在政府問(wèn)責(zé)的制度中，人大不應(yīng)缺位。行政問(wèn)責(zé)制，最終只能建立在人民政府對(duì)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)的基石上。要確保行政問(wèn)責(zé)制度化，需要以人大的剛性制度和措施為保障。在這方面，現(xiàn)行憲法和法律已經(jīng)賦予了各級(jí)人大及其常委會(huì)多項(xiàng)監(jiān)督權(quán)力，包括調(diào)查、視察、執(zhí)法檢查，還有特定問(wèn)題調(diào)查、質(zhì)詢(xún)、罷免，等等。但長(zhǎng)期以來(lái)，法律賦予人大的剛性監(jiān)督手段，如“質(zhì)詢(xún)”、“組織特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)”、“罷免”等，在不少地方運(yùn)用得還不充分。在此基礎(chǔ)上，重視保障政協(xié)委員對(duì)政府官員履責(zé)的民主監(jiān)督權(quán)力、各級(jí)紀(jì)律監(jiān)察機(jī)構(gòu)對(duì)政府官員履責(zé)的黨內(nèi)監(jiān)督和廣大新聞媒體、社會(huì)組織、群眾代表對(duì)政府官員履責(zé)的社會(huì)輿論監(jiān)督，都是擴(kuò)大異體監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)問(wèn)責(zé)監(jiān)督不被自身利益俘獲的有效途徑和革新舉措。

(三)明確問(wèn)責(zé)方式。行政機(jī)關(guān)公務(wù)人員承擔(dān)責(zé)任的方式可分為三個(gè)層次，即一般處理(包括取消評(píng)優(yōu)評(píng)先資格、公開(kāi)道歉、書(shū)面檢查、通報(bào)批評(píng)、誡勉談話(huà)、免職、罷免、引咎辭職、責(zé)令辭職、辭退等形式)；紀(jì)律處分(包括針對(duì)黨員的“警告、嚴(yán)重警告、撤銷(xiāo)黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開(kāi)除黨籍”等黨紀(jì)處分和針對(duì)所有公務(wù)員的“警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職、開(kāi)除”等政紀(jì)處分)；刑事處罰(包括管制、拘役、有期徒刑、無(wú)期徒刑、死刑等)。它們各有不同的適用范圍，可以同時(shí)使用，但不能相互混淆，更不能互相代替。

(四)建立統(tǒng)一的問(wèn)責(zé)程序。完善的程序是一切制度良性運(yùn)行的必備要素?，F(xiàn)代法治的核心問(wèn)題就是程序，依法辦事嚴(yán)格說(shuō)來(lái)就是依程序辦事，一切程序具有明顯的控制權(quán)力和保護(hù)權(quán)利的功能。問(wèn)責(zé)程序的公正性必然會(huì)帶來(lái)問(wèn)責(zé)結(jié)果的公正性。程序保證著問(wèn)責(zé)沿著法治的軌道前進(jìn)，避免陷入人治的誤區(qū)。因此，要完善我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制，就應(yīng)該盡快建立起一整套統(tǒng)一實(shí)施、規(guī)范明確、便于操作的問(wèn)責(zé)程序，包括問(wèn)責(zé)的啟動(dòng)程序、問(wèn)責(zé)的受理程序、問(wèn)責(zé)的調(diào)查程序、問(wèn)責(zé)的處理程序、問(wèn)責(zé)的執(zhí)行程序、問(wèn)責(zé)的救濟(jì)程序等，以規(guī)范化的程序保證行政問(wèn)責(zé)的有序進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)行政問(wèn)責(zé)的規(guī)范化、程序化。

總之，制定統(tǒng)一的全國(guó)性的《行政問(wèn)責(zé)法》，是推進(jìn)政府法制化建設(shè)的需要。我國(guó)以往的行政問(wèn)責(zé)實(shí)踐表明，被問(wèn)責(zé)的官員，無(wú)論是被免職的，還是引咎辭職的，都不是依據(jù)國(guó)家專(zhuān)門(mén)的法律做出的。由于沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的法律制度作支撐，導(dǎo)致該制度在執(zhí)行過(guò)程中存在不確定性。解決這一問(wèn)題的有效途徑在于運(yùn)用法制的手段完善政府責(zé)任體系，通過(guò)行政問(wèn)責(zé)的法制化，把行政長(zhǎng)官的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任量化定型，完善政府領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任體系。實(shí)施問(wèn)責(zé)制，正是適應(yīng)依法治“權(quán)”、依法制“官”、依法問(wèn)“責(zé)”，全面建設(shè)法治政府的需要。

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①在中國(guó)的帝制歷史上，行政問(wèn)責(zé)制包括皇帝問(wèn)責(zé)、御史問(wèn)責(zé)、吏部問(wèn)責(zé)等不同的渠道。參見(jiàn)周亞越著：《行政問(wèn)責(zé)制研究》，中國(guó)檢察出版社，2006年版第213頁(yè)。

②世界銀行專(zhuān)家組著，宋濤譯校：《公共部門(mén)的社會(huì)問(wèn)責(zé)：理念探討及模式分析》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2007年版第13頁(yè)。

[責(zé)任編輯：王 篆]