劉　琦

摘要：確立農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)有其必要性，但農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)的實(shí)現(xiàn)并不盡如人意，其原因是，人們對(duì)社會(huì)保障認(rèn)識(shí)上存在誤區(qū)；現(xiàn)有的社會(huì)保障制度沒有體現(xiàn)工業(yè)化和城市化進(jìn)程中農(nóng)民工流動(dòng)的現(xiàn)實(shí)；現(xiàn)行社會(huì)保障制度費(fèi)率的設(shè)計(jì)脫離農(nóng)民工的特點(diǎn)；社會(huì)保障立法層次偏低、強(qiáng)制力較弱。實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)，應(yīng)針對(duì)農(nóng)民工特點(diǎn)，建立以農(nóng)民工為中心的相對(duì)獨(dú)立的、分層分類的社會(huì)保障體系，并強(qiáng)化用人單位對(duì)農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)的法律責(zé)任。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工；社會(huì)保障權(quán)；相對(duì)獨(dú)立；分層分類；法律責(zé)任

中圖分類號(hào)：DF391_3

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1000-2529(2009)03-0011-04

農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)保護(hù)的強(qiáng)弱正在全方位地影響著我國新型工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化的進(jìn)程，從而迫切要求國家通過制定相應(yīng)的法律制度來形成新的、平等的農(nóng)民工社會(huì)保障制度和機(jī)制。為此，農(nóng)民工的社會(huì)保障問題已提上議事日程。中央和地方政府積極探討農(nóng)民工保障形式，為農(nóng)民工的工作和生活提供了一定的保障。但是由于多種原因，現(xiàn)實(shí)狀況并不令人滿意。溫家寶總理在2007年政府工作報(bào)告中-指出，要加快建立適合農(nóng)民工特點(diǎn)的社會(huì)保障制度。因此，筆者試就農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)及實(shí)現(xiàn)途徑談點(diǎn)粗淺看法。

一、確立農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)的必要性

1，確立農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)是社會(huì)保障制度發(fā)展的必然趨勢(shì)

社會(huì)保障權(quán)是指法律賦予公民在一定條件下從國家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助，以滿足其維持一定生活水平或質(zhì)量之需要的權(quán)利。最早在憲法中明確規(guī)定社會(huì)保障權(quán)的是德國1919年的《魏瑪憲法》。它第一次規(guī)定了公民的經(jīng)濟(jì)權(quán)利，并特別規(guī)定了公民獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。此后，歐洲其他國家在20世紀(jì)40年代均通過社會(huì)立法，完善并建立了本國的社會(huì)保障制度且最終實(shí)現(xiàn)了公民社會(huì)保障權(quán)的法律化進(jìn)程。20世紀(jì)以來，國際社會(huì)開展了保護(hù)與促進(jìn)人權(quán)的積極運(yùn)動(dòng)，推動(dòng)了社會(huì)保障權(quán)的發(fā)展和國際保護(hù)，社會(huì)保障權(quán)被國際社會(huì)普遍確認(rèn)為一國公民的基本權(quán)利。1948年聯(lián)合國大會(huì)通過的《世界人權(quán)宣言》第22條規(guī)定“每個(gè)人，作為社會(huì)一員，有權(quán)享受社會(huì)保障”。我國《憲法》和《勞動(dòng)法》對(duì)勞動(dòng)者的社會(huì)保障權(quán)也作了規(guī)定。并且我國于1997年10月27日簽署了《經(jīng)濟(jì)社會(huì)和文化權(quán)利國際公約》，充分表明了我國政府對(duì)實(shí)現(xiàn)公民社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利的重視。社會(huì)保障權(quán)是現(xiàn)代法治社會(huì)本位思想的體現(xiàn)，其目標(biāo)體現(xiàn)在使人類生活的安全建立在一定的物質(zhì)保障基礎(chǔ)之上，即既保障人們?cè)诟鞣N意外風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)時(shí)的基本生活，又能保障社會(huì)大眾共享社會(huì)發(fā)展的成果。農(nóng)民工作為為社會(huì)發(fā)展做出貢獻(xiàn)的成員，將其納入社會(huì)保障制度是我國社會(huì)保障制度發(fā)展的必然。

2，確立農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)是保障農(nóng)民工基本人權(quán)的必然要求

生存和發(fā)展是一個(gè)人在社會(huì)中的兩大需要。生存權(quán)和發(fā)展權(quán)是人權(quán)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。人權(quán)是指“人們僅憑其作為人就享有的這些權(quán)利，而不論其在國籍、宗教、性別、社會(huì)身份、職業(yè)、財(cái)富、財(cái)產(chǎn)或其他任何種族、文化或社會(huì)特性方面的差異”，是“某些無論被承認(rèn)與否都在一切時(shí)間和場(chǎng)合屬于全體人類的權(quán)利”。最早的人權(quán)體現(xiàn)為一種自然權(quán)，由17、18世紀(jì)資產(chǎn)階級(jí)啟蒙思想家霍布斯、洛克、伏爾泰、盧梭等提出。他們主張的自由、權(quán)利、平等思想皆涵蓋了生存權(quán)的內(nèi)容，并將其作為社會(huì)成員不可剝奪的天賦權(quán)利，對(duì)于國家來說，保障公民的權(quán)利成為一種義務(wù)。作為法律概念最早是由奧地利法學(xué)家安東·門格爾提出，他在《新國家論》一書中認(rèn)為：在現(xiàn)有社會(huì)資源的條件下，給予一部分社會(huì)成員以維持生存所必需的物質(zhì)和勞動(dòng)手段比讓另一部分人過上充足的生活更有必要。如果這一點(diǎn)在法律上能夠得到確認(rèn)，生存權(quán)才能得到保障。社會(huì)保障制度的實(shí)行，使社會(huì)成員在遭遇經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)面臨生存困難時(shí)，保證他們的基本生活需要得到滿足，維護(hù)了人格尊嚴(yán)，有利于解除他們的后顧之憂。因此，社會(huì)保障權(quán)應(yīng)該是人的一項(xiàng)基本權(quán)利。社會(huì)保障權(quán)作為人權(quán)的重要組成部分，是每個(gè)社會(huì)成員所應(yīng)得的。農(nóng)民工作為社會(huì)成員的一部分，他們的社會(huì)保障權(quán)利包含在人權(quán)的固有含義中，因此，確立農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)是享有和實(shí)現(xiàn)其人權(quán)的重要內(nèi)容。

3，確立農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)是社會(huì)公平與正義思想的內(nèi)在要求

實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平是社會(huì)保障權(quán)確立的基本理念，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平源于人們對(duì)正義的追求。社會(huì)保障權(quán)主要是通過對(duì)國民收入進(jìn)行分配和再分配的制度來實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的，即國民收入從高收入者轉(zhuǎn)移到低收入者，從健康者轉(zhuǎn)移到疾病者和殘疾者，從家庭負(fù)擔(dān)輕者轉(zhuǎn)移到家庭負(fù)擔(dān)重者，使國民收入再分配向遭受勞動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)的低收入者傾斜，使那些弱者分享社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果?！吧鐣?huì)保障制度的本質(zhì)是社會(huì)收入的分配和再分配，它同分配正義的社會(huì)要求具有內(nèi)在的聯(lián)系”。在現(xiàn)代社會(huì)中，形式正義和實(shí)質(zhì)正義的內(nèi)在沖突表現(xiàn)得非常明顯。在私法自治的模式下，自由競(jìng)爭(zhēng)追求效率，傾向于形式正義，因而對(duì)自由競(jìng)爭(zhēng)所導(dǎo)致的實(shí)質(zhì)不平等無能為力。為糾正市場(chǎng)分配不公平的內(nèi)在缺陷，國家通過法律和政策對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行必要的干預(yù)，諸如最低工資法、工資的政治談判制度、工人參加公司董事會(huì)、勞動(dòng)保護(hù)和安全、反壟斷法等都是為了公平對(duì)待市場(chǎng)參與者各方的利益。但這些干預(yù)的作用是有限的，它不能解決由市場(chǎng)所導(dǎo)致的失業(yè)、貧困和不平等等社會(huì)問題。這就要求國家通過社會(huì)保障對(duì)“市場(chǎng)分配”缺陷的彌補(bǔ)和矯正來實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。保障公民的社會(huì)保障權(quán)，從社會(huì)公平的角度出發(fā)，高度關(guān)注社會(huì)成員的生存和發(fā)展，力圖在最大程度上實(shí)現(xiàn)社會(huì)應(yīng)有的公平，修復(fù)形式正義的缺陷，實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義(分配正義)，是建立社會(huì)保障制度的最終目的。

4，確立農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)是構(gòu)建和諧社會(huì)的需要

現(xiàn)代社會(huì)保障是建立在社會(huì)發(fā)展進(jìn)步和社會(huì)公平的基礎(chǔ)之上，是基于人們對(duì)平等、幸福、和諧生活的追求和保障全體國民共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果的正義舉措。國家應(yīng)以積極作為的形態(tài)介入社會(huì)性權(quán)利的實(shí)現(xiàn)領(lǐng)域，使社會(huì)經(jīng)濟(jì)弱者獲得實(shí)際救助。因此，社會(huì)保障是社會(huì)弱勢(shì)群體的最后依靠，是社會(huì)的“安全閥”。2007年社會(huì)藍(lán)皮書《2007：中國社會(huì)形勢(shì)分析與預(yù)測(cè)》指出，2006年“社會(huì)保障”成為居民關(guān)注的首要社會(huì)問題。社會(huì)保障狀況一直是影響城鄉(xiāng)居民總體生活滿意度的重要因素之一。構(gòu)筑和諧社會(huì)是中國共產(chǎn)黨提出的一個(gè)重大戰(zhàn)略目標(biāo)，已成為全社會(huì)的共識(shí)。而和諧社會(huì)必須保證平等、公正，關(guān)注民生，保障農(nóng)民工在內(nèi)弱勢(shì)群體的生活權(quán)益和生存權(quán)益，正契合了建立社會(huì)保障制度的理念和價(jià)值追求，也是衡量社會(huì)和諧水平的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)，更是一個(gè)國家社會(huì)文明和進(jìn)步的標(biāo)志。作為發(fā)展中國家，我國政府財(cái)力不足是客觀事實(shí)，但國家有義務(wù)根據(jù)國家財(cái)力和社會(huì)發(fā)展水平來推進(jìn)社會(huì)保障制度，保證每一個(gè)公民均能夠免除生存危機(jī)，在為公民提供社會(huì)保障上不應(yīng)“缺位”。因此，確立農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)，符合并體現(xiàn)了和諧社會(huì)的核心價(jià)值取向，它對(duì)于減少社會(huì)動(dòng)蕩的因素，維護(hù)社會(huì)的

穩(wěn)定運(yùn)行至關(guān)重要。

二、農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)的現(xiàn)狀及其原因

據(jù)中國勞動(dòng)和社會(huì)保障網(wǎng)的資料，2008年末全國參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民工人數(shù)為2416萬人，只占城鎮(zhèn)就業(yè)農(nóng)民工的17％；參加醫(yī)療保險(xiǎn)的農(nóng)民工人數(shù)為4249萬人，參加工傷保險(xiǎn)的農(nóng)民工人數(shù)為4976萬人。相對(duì)于規(guī)模龐大的1.5億農(nóng)民工隊(duì)伍而言，參保率并不高。影響農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)的原因有以下幾方面：

1，人們認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)導(dǎo)致參保態(tài)度不夠積極

農(nóng)民工盡管在城鎮(zhèn)就業(yè)，但戶口在農(nóng)村，仍與土地保持著一定的權(quán)屬關(guān)系，土地可以作為其生存保障的兜底性載體?；诖?，農(nóng)民工的社會(huì)保險(xiǎn)問題未能引起一些地方政府的充分重視。同時(shí)，一些地方官員過分追求GDP的增長(zhǎng)，擔(dān)心推進(jìn)農(nóng)民工參保會(huì)影響本地招商引資；雇主為追求利潤(rùn)，怕參保會(huì)增加人工成本，影響企業(yè)的效益，減少利潤(rùn)，主觀上也不愿為農(nóng)民工參保；農(nóng)民工缺乏自我保護(hù)意識(shí)，在當(dāng)前就業(yè)形勢(shì)嚴(yán)峻的情況下，擔(dān)心提出參加社保要求會(huì)遭雇主拒絕，甚至因此而失去工作，而農(nóng)民工本身也對(duì)現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)制度缺乏了解和信任，不愿投保，擔(dān)心社會(huì)保險(xiǎn)的接續(xù)問題。

2，現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)制度費(fèi)率門檻偏高

《勞動(dòng)合同法》實(shí)施后，突出強(qiáng)調(diào)社會(huì)保險(xiǎn)作為勞動(dòng)合同的必備條款，勞動(dòng)關(guān)系的建立和社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系的建立緊密聯(lián)系起來，企業(yè)用工就必須為職工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)。因此，農(nóng)民工參保人數(shù)增加，但許多城市的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)未能考慮農(nóng)民工的特點(diǎn)，現(xiàn)行各地城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率普遍偏高，如果直接參加城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)，企業(yè)和農(nóng)民工普遍感到負(fù)擔(dān)太重，農(nóng)民工的收入普遍處于相對(duì)較低的水平。由于企業(yè)的繳費(fèi)基數(shù)高于實(shí)際支付的農(nóng)民工工資收入，企業(yè)用工成本升高，企業(yè)寧可拿一部分錢直接支付給個(gè)人而不愿意參加社會(huì)保險(xiǎn)。而一些統(tǒng)籌地區(qū)要求農(nóng)民工必須同時(shí)參加幾項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)的做法，也加大了參保的難度。

3，現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)制度未能考慮到農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)的接續(xù)和轉(zhuǎn)移

我國城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)沒有實(shí)行全國統(tǒng)籌，有的以省為統(tǒng)籌范圍，有的以縣、市為統(tǒng)籌范圍。農(nóng)民工由于流動(dòng)性強(qiáng)，常?？缡∈胁⒃诓煌髽I(yè)流動(dòng)就業(yè)，而不同省市間的社會(huì)保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)基金的可轉(zhuǎn)移性較差，不能實(shí)行跨地區(qū)轉(zhuǎn)移。因此，農(nóng)民工在流向外地或返回原籍或更換工作單位時(shí)選擇了退保，而退保只能退回自己繳納的8％的個(gè)人帳戶積累資金，企業(yè)為農(nóng)民工繳納的20％的社會(huì)統(tǒng)籌部分無償?shù)亓粼诹宿r(nóng)民工務(wù)工的城市。退保的結(jié)果，使農(nóng)民工社保權(quán)益即刻歸零。盡管他們還可以參保，但反復(fù)參保、退保，嚴(yán)重挫傷了企業(yè)和農(nóng)民工的參保積極性。由于不夠成熟的社保體系所固有的制度缺陷，使農(nóng)民工的社保權(quán)益反倒成了空中樓閣。

4，社會(huì)保障立法層次低，強(qiáng)制力弱

目前我國有關(guān)社會(huì)保障法規(guī)雖然不少，但大都立法層次較低，內(nèi)容也不盡完善。《社會(huì)保障基本法》、《社會(huì)保險(xiǎn)法》至今尚未出臺(tái)，社會(huì)救濟(jì)和社會(huì)福利幾乎處于立法空白地帶。從我國社會(huì)保障的法律法規(guī)來看，有以下幾個(gè)特點(diǎn)：(1)主要是適用于城鎮(zhèn)而不適用于農(nóng)村；主要適用于城鎮(zhèn)公有制的機(jī)關(guān)、團(tuán)隊(duì)和企業(yè)，而不適用于非公有制企業(yè)。(2)社會(huì)保障立法大多是規(guī)范性文件和地方性立法，這些規(guī)定相互之間缺少必要的銜接，不能形成配套法律體系，使社會(huì)保障制度無法保持穩(wěn)定性和連貫性。(3)社會(huì)保險(xiǎn)立法層次低，強(qiáng)制力弱，缺乏應(yīng)有的權(quán)威性和穩(wěn)定性。雖然地方性立法規(guī)定了農(nóng)民工享受醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)等內(nèi)容，但缺乏對(duì)非公企業(yè)農(nóng)民工參保的監(jiān)督機(jī)制和硬性的約束機(jī)制，缺乏對(duì)非公企業(yè)農(nóng)民工參保切實(shí)可行的措施，一些企業(yè)應(yīng)參保而不參保，卻得不到相應(yīng)的處罰措施，致使其他的非公企業(yè)效仿，以逃避他們應(yīng)盡的社會(huì)保險(xiǎn)義務(wù)。

三、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)的途徑

1，建立相對(duì)獨(dú)立的農(nóng)民工社會(huì)保障制度

所謂相對(duì)獨(dú)立，是指農(nóng)民工社會(huì)保障制度的獨(dú)立性只相對(duì)于城鎮(zhèn)和農(nóng)村社會(huì)保障，而且這種獨(dú)立性只是階段性的。我國目前城鎮(zhèn)化水平只有41％左右，據(jù)有關(guān)專家預(yù)測(cè)，2020年我國的城鎮(zhèn)化水平也只能達(dá)到57％左右，仍大大低于工業(yè)化國家的水平?？梢詳喽?，我國的城鎮(zhèn)化將是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，農(nóng)民工現(xiàn)象將長(zhǎng)期存在，城鄉(xiāng)社會(huì)保障的差距也不可能在短期內(nèi)消除。因此，農(nóng)民工是長(zhǎng)期的歷史現(xiàn)象，農(nóng)民工的社會(huì)保險(xiǎn)制度既要著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)，又要立足于難以城市化的現(xiàn)實(shí)，在實(shí)行城鄉(xiāng)系統(tǒng)之間實(shí)現(xiàn)對(duì)接與轉(zhuǎn)移。立法落后于現(xiàn)實(shí)或超越現(xiàn)實(shí)都可能喪失法律的工具性價(jià)值，法律對(duì)農(nóng)民工社會(huì)保障的保護(hù)應(yīng)是漸進(jìn)的一個(gè)過程。因此，我國現(xiàn)階段應(yīng)當(dāng)建立以現(xiàn)有社會(huì)保障制度框架為基礎(chǔ)，城鄉(xiāng)有別、相互銜接、以農(nóng)民工為中心的相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)保障體系。為實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障體系的城鄉(xiāng)整合做好準(zhǔn)備，待各方面條件具備再實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)。

選擇相對(duì)獨(dú)立的農(nóng)民工社會(huì)保障制度，是基于以下的思考：在我國特定制度背景下，農(nóng)民工出現(xiàn)職業(yè)身份和社會(huì)身份的分離，從職業(yè)身份而言應(yīng)當(dāng)納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障范圍，依社會(huì)身份而言應(yīng)當(dāng)納入農(nóng)村社會(huì)保障范圍，但無論納入哪一個(gè)范圍都存在一些現(xiàn)實(shí)難題。

如果將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，這固然體現(xiàn)勞動(dòng)者之間的平等，但存在以下問題：一是企業(yè)會(huì)因用工成本提高而降低對(duì)農(nóng)民工的吸納數(shù)量，或者企業(yè)在執(zhí)行制度的過程中弄虛作假，致使國家監(jiān)督成本提高。二是農(nóng)民工流動(dòng)性強(qiáng)，還存在返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)的可能性，這將加大城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)管理的難度及運(yùn)行成本增大。三是城鎮(zhèn)社會(huì)保障資金缺口較大，社會(huì)保險(xiǎn)基金管理不規(guī)范，如果將幾千萬甚至可能是幾億農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，對(duì)城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系造成的沖擊是可想而知的。因此，對(duì)農(nóng)民工一開始就推行像城市職工那樣比較完善的社會(huì)保障制度，缺乏相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

如果將農(nóng)民工納入農(nóng)村社會(huì)保障體系，也存在以下問題：一是農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)水平低于城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)水平，農(nóng)民工如果只享受農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)待遇而不能分享與其在城鎮(zhèn)所作貢獻(xiàn)相對(duì)稱的城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)待遇，則與城鎮(zhèn)勞動(dòng)者之間存在不公平。二是目前我國的農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)體系并未建立，基本上還是以家庭自籌保障，養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)皆處于試點(diǎn)階段，養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋率還不足，失業(yè)保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)更無從談起。三是現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)對(duì)各類機(jī)器、電器、化學(xué)物質(zhì)、生物制品的廣泛運(yùn)用，使農(nóng)民工勞動(dòng)者比農(nóng)民承受更高的職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，低水平、窄覆蓋的農(nóng)村社會(huì)保障顯然難以適應(yīng)城市農(nóng)民工的社會(huì)保障需求。有鑒于此，應(yīng)充分考慮到農(nóng)民工這一特殊群體獨(dú)特的境況，建立適合農(nóng)民工特點(diǎn)的、有別于城鄉(xiāng)社會(huì)保障模式的、相對(duì)獨(dú)立的農(nóng)民工社會(huì)保障體系。

因此，筆者認(rèn)為，目前可先制定全國性的專門適合農(nóng)民工的《農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)條例》。在繳費(fèi)水平、保障標(biāo)準(zhǔn)、轉(zhuǎn)移支付、基金管理的確定上能更多地考慮到農(nóng)民工的工作特點(diǎn)、收入特點(diǎn)，從而降低農(nóng)民工進(jìn)入社會(huì)保障體系的門檻，待經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平達(dá)到一定程度，再實(shí)行城鄉(xiāng)一體化的一元

社會(huì)保障制度。這樣既能適應(yīng)農(nóng)民工流動(dòng)性大的特點(diǎn)，保險(xiǎn)關(guān)系和待遇能夠轉(zhuǎn)移接續(xù)；又能切合農(nóng)民工收入水平偏低的實(shí)際情況，實(shí)行低標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)入、漸進(jìn)式過渡，逐步地把農(nóng)民工納入到整個(gè)社會(huì)保障體系中。等農(nóng)民工這一歷史現(xiàn)象完全退出歷史舞臺(tái)，《農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)條例》也將隨著其歷史使命的完成而自動(dòng)廢止。

2，建立分層分類的農(nóng)民工社會(huì)保障體系

所謂分層分類，是指農(nóng)民工社會(huì)保障的構(gòu)建要基于現(xiàn)實(shí)國情和農(nóng)民工特點(diǎn)，在保障項(xiàng)目和不同就業(yè)方式人員以及不同地域上區(qū)別對(duì)待，層級(jí)推進(jìn)。農(nóng)民工一般可分為三類：一類是常年在城市務(wù)工已市民化的農(nóng)民工；二類是長(zhǎng)期在不同城鎮(zhèn)流動(dòng)工作的農(nóng)民工；三類是農(nóng)閑時(shí)務(wù)工的季節(jié)性農(nóng)民工。在安排社會(huì)保險(xiǎn)制度的建立順序時(shí)，要適當(dāng)考慮農(nóng)民工的不同類型，分類型按照需要和可行性程度分步推進(jìn)。在社會(huì)保險(xiǎn)范圍的先后順序安排上，應(yīng)當(dāng)以農(nóng)民工的市民化程度為依據(jù)，市民化程度越高的農(nóng)民工，越應(yīng)當(dāng)盡早納入社會(huì)保險(xiǎn)范圍

對(duì)第一類農(nóng)民工應(yīng)將他們納入城市的社會(huì)保障范疇，享有同城鎮(zhèn)職工相同的待遇。但必須切斷他們與土地的聯(lián)系，否則會(huì)產(chǎn)生新的社會(huì)不公，造成市民與農(nóng)民工之間新的不平衡。對(duì)第二類農(nóng)民工，由于他們流動(dòng)性強(qiáng)、就業(yè)不穩(wěn)定、收入水平低，必須有符合其特點(diǎn)、相對(duì)獨(dú)立的過渡性農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)模式。養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)該低門檻、低待遇、廣覆蓋、允許中斷并累計(jì)計(jì)算繳費(fèi)年限且易轉(zhuǎn)移接續(xù)。加快社會(huì)保險(xiǎn)系統(tǒng)的信息化建設(shè)，實(shí)行全國范圍內(nèi)的單一個(gè)人帳戶積累模式，農(nóng)民工個(gè)人帳戶按身份證號(hào)碼在銀行建立，農(nóng)民工因工作單位調(diào)動(dòng)時(shí)無論流動(dòng)到哪里，都只向此帳戶繳費(fèi)。個(gè)人帳戶儲(chǔ)存額不能提前支取，也不能退保，農(nóng)民工達(dá)到規(guī)定繳費(fèi)年份時(shí)可按月領(lǐng)取養(yǎng)老金。醫(yī)療保險(xiǎn)采用社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的制度，個(gè)人賬戶用于一般醫(yī)療保險(xiǎn)，這樣可提高農(nóng)民工參保的積極性。同時(shí)建立“流動(dòng)醫(yī)保賬戶”，該賬戶跟隨該農(nóng)民工流動(dòng)，農(nóng)民工每到一個(gè)城市，可向當(dāng)?shù)刂鞴懿块T申請(qǐng)注冊(cè)，該賬戶醫(yī)?；饘⒖赊D(zhuǎn)移到該城市醫(yī)?；?。這樣即使該農(nóng)民工經(jīng)常變換工作地點(diǎn)，也可享受醫(yī)療保險(xiǎn)。對(duì)第三類農(nóng)民工，應(yīng)當(dāng)將他們納入正在籌建的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度之中，這樣既可以使他們通過外出打工增加收入，又可以得到醫(yī)療保障，免除了后顧之憂。

3，強(qiáng)化用人單位的法律責(zé)任

一些企業(yè)為降低成本，依賴廉價(jià)勞動(dòng)力謀求競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，以逃避繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的義務(wù)，導(dǎo)致農(nóng)民工參保率不高。為使企業(yè)自覺為農(nóng)民工繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，應(yīng)明確用人單位在社會(huì)保險(xiǎn)方面的法律責(zé)任。法律責(zé)任不僅要有具體的內(nèi)容和履行上的要求，而且對(duì)于其怠于或拒不履行也應(yīng)有否定性的法律評(píng)價(jià)和相應(yīng)的法律補(bǔ)救，才能形成對(duì)義務(wù)人的“硬約束”。目前，中央和地方政府都制定了農(nóng)民工參加社會(huì)保險(xiǎn)的法規(guī)、政策，宣示了農(nóng)民工具有獲得社會(huì)保障的權(quán)利，這確是我國在人權(quán)保障方面的一大進(jìn)步。然而，在實(shí)踐中一些企業(yè)應(yīng)參保而不參保，卻沒有相應(yīng)的處罰措施。農(nóng)民工社會(huì)保障制度只是解決了正義的分配問題，而正義有可能因?yàn)榱x務(wù)人或者責(zé)任人不履行義務(wù)和責(zé)任受到損害，這就需要矯正的正義，即通過行政的或者司法的救濟(jì)途徑，為農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)的真正實(shí)現(xiàn)提供法律保障。許多發(fā)達(dá)國家和地區(qū)對(duì)逃避交納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的雇主規(guī)定了嚴(yán)格的法律責(zé)任，如高額賠償、吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照、甚至追究刑事責(zé)任。為強(qiáng)制企業(yè)履行為農(nóng)民工繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的義務(wù)，建議在《農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)條例》中規(guī)定用人單位不為農(nóng)民工參加社會(huì)保險(xiǎn)應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。即規(guī)定企業(yè)瞞報(bào)農(nóng)民工人數(shù)、為農(nóng)民工參保遲延繳納和不繳納保險(xiǎn)費(fèi)的處罰措施，包括警告、高額賠償、吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照等處罰。并且在刑法中增設(shè)“拒繳社會(huì)保險(xiǎn)金罪”，凡用人單位有能力承擔(dān)法定義務(wù)而故意不予繳納的，數(shù)額較大或情節(jié)嚴(yán)重的行為，予以追究刑事責(zé)任。通過對(duì)逃避社會(huì)保險(xiǎn)義務(wù)的企業(yè)處以嚴(yán)厲的法律制裁，從而形成剛性的約束機(jī)制，為農(nóng)民工享有社會(huì)保障權(quán)提供切實(shí)的法律保證。