王　君

浦南行政區(qū)劃調(diào)整，表面是政治，本意在經(jīng)濟(jì)；形式是改革，實(shí)則為發(fā)展，以行政方式倒逼經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2009年4月，國務(wù)院同意上海撤銷南匯區(qū)，將其行政區(qū)域并入浦東新區(qū)的一紙批復(fù)，使浦南合并終成定局。5月6日，上海市政府對外發(fā)布了國務(wù)院這一重大決定。

消息一出，之前廣泛流行于報刊網(wǎng)絡(luò)、民間街坊、官場短信中，關(guān)于浦南合并的種種猜測和懸疑便戛然而止。代之而來的，是關(guān)于浦南合并決策真相的好奇和探究，對劃入過程眾多棘手問題的關(guān)心，以及新浦東如何走好下一步棋。

浦南“硬著陸”

浦南為何合并?為何在此階段合并?問題一時牽動了不少人的神經(jīng)。由于各方對決策的背景和過程普遍不清，而且之前上海市有關(guān)方面在回應(yīng)傳聞時，也是堅(jiān)決否認(rèn)或“琵琶遮面”，公眾也只能“霧里看花”。這一重大決定突然宣布，在很多人看來，似乎南匯劃入浦東是一時之策。

無論是地域面積、人口數(shù)量、發(fā)展速度，還是經(jīng)濟(jì)體量上看，浦東和南匯都是上海的兩個大區(qū)。原浦東新區(qū)面積570平方公里，常住人口305.7萬，生產(chǎn)總值2008年為3151億元；原南匯區(qū)面積835平方公里，常住人口124萬，生產(chǎn)總值為525億元。行政區(qū)劃調(diào)整后的新浦東，面積1405平方公里，常住人口430萬，合計(jì)地方生產(chǎn)總值3699億元，分別占上海全市的22.2％、22.8％和26.8％。這樣兩個大區(qū)的合并，必然是一件大事。對這樣的大事，中央和上海市委市政府的決策不可能不深思熟慮。

對于南匯和浦東一體化的考慮，過去上海市委老領(lǐng)導(dǎo)曾多次醞釀，也曾多次提出，但因?yàn)榉N種原因未能實(shí)施。此次兩區(qū)合并，上海從去年8、9月份開始醞釀。其背景是受壘球金融危機(jī)影響，上海經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步快速協(xié)調(diào)發(fā)展遇到了一定的困難。

為應(yīng)對這種困難，上海市委在研討可采取的重大措施時提出，“不能就困難抓困難，就工業(yè)調(diào)工業(yè)”，要把進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整作為主攻方向。而要調(diào)整結(jié)構(gòu)，必須要采取一些重大舉措。為此，上海市委提出九大專項(xiàng)，“兩區(qū)”合并便是其中之一。

由于浦南合并涉及區(qū)劃調(diào)整，與大部制改革相比，政治性更強(qiáng)，影響面更廣，問題更為敏感，需要謹(jǐn)慎從穩(wěn)操作。上海采取的方法和步驟是：

第一步，內(nèi)部初議?？紤]到干部思想的穩(wěn)定，市委先在很小范圍內(nèi)商議，從“兩區(qū)”領(lǐng)導(dǎo)同志的言談話語中感覺“兩區(qū)”應(yīng)該一體化發(fā)展。

第二步，非正式征求領(lǐng)導(dǎo)意見。2008年10月，溫家寶總理到上海視察工作，上海市有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)就兩區(qū)合并一事口頭征詢總理意見，總理表示原則支持。

第三步，開展深入調(diào)研。市委組織了一個小班子進(jìn)行調(diào)查研究。2009年2月，市委主要領(lǐng)導(dǎo)一起研究調(diào)查小組報告，達(dá)成共識。

第四步，向上級部門和有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)匯報。2009年3月全國人代會期間，上海市主要領(lǐng)導(dǎo)先后向民政部和回良玉副總理作了匯報，得到一致贊成。溫總理也在提交的報告上作重要批示：“擬同意，請民政部按程序辦。”

第五步，上海市政府正式向國務(wù)院呈報兩區(qū)合并的請示，并很快得到批復(fù)。

南匯撤銷，并入浦東，老百姓欣喜，開發(fā)商笑開顏的同時，南匯干部難免對前途有所擔(dān)憂。流傳的官場短信“清明時節(jié)雨紛紛，南匯干部欲斷魂”，雖說有點(diǎn)極端，但并非毫無道理。

合并大事，過程已清，但意圖眾說紛紜。有說是政治的較量，有說是經(jīng)濟(jì)的融合，有說是方法的創(chuàng)新，有說是體制的破題。其實(shí)，浦南行政區(qū)劃調(diào)整，表面是政治，本意在經(jīng)濟(jì)；形式是改革，實(shí)則為發(fā)展。

浦東經(jīng)過18年的開發(fā)開放，到2008年底，生產(chǎn)總值、工業(yè)總產(chǎn)值和外貿(mào)進(jìn)出口分別占到上海全市23％、22％和45％，浦東開發(fā)開放和綜合配套改革取得明顯成效。但由于浦東是外向型經(jīng)濟(jì)，受金融危機(jī)影響較大較深。從2009年開始，這種影響凸顯了出來。浦東發(fā)展急需探求新途徑，尋找新辦法。

2009年第一季度，浦東工業(yè)總產(chǎn)值、外貿(mào)進(jìn)出口總額和地方財政收入出現(xiàn)“三負(fù)”：同比下降9.0％、24.8％和114.4％。與浦東的“三負(fù)”相比，其它幾個國家級綜合配套區(qū)，特別是天津?yàn)I海新區(qū)，受金融危機(jī)影響則小得多。天津?yàn)I海新區(qū)同期三項(xiàng)指標(biāo)“兩正一負(fù)”，分別增長10.3％、一29.3％和10.2％。

面對這樣的形勢，上海和浦東無論如何也是不可能等閑視之。在這樣的情況下，提出行政區(qū)劃調(diào)整，以行政方式倒逼經(jīng)濟(jì)發(fā)展就在情理之中。

整合難題

浦東與南匯地域相鄰、人緣相親、經(jīng)濟(jì)相融。合并后的新浦東雄踞東海之濱、杭州灣畔，內(nèi)連揚(yáng)子江、外眺太平洋，區(qū)位優(yōu)勢十分突出，前途一片光明。根據(jù)上海市委的工作方案和總體部署，“劃入”工作要七、八月份完成，時間緊迫。而且，兩區(qū)合并涉及面廣、政策性強(qiáng)、工作量大，其困難和挑戰(zhàn)可想而知。

管理體制、機(jī)構(gòu)設(shè)置和職務(wù)工作安排，是合并中人們普遍關(guān)心的問題。在管理體制、機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備上，浦東和南匯差異較大。

浦東采用的是“小政府、大社會”的行政管理模式，機(jī)構(gòu)模塊化設(shè)置，人員精簡。合并前，浦東區(qū)政府部門實(shí)際12個，僅為兄弟區(qū)縣的一半。雖然這一體制符合大部制的改革方向，為建設(shè)精簡高效的服務(wù)型政府積累了有益經(jīng)驗(yàn)。但是，在管理架構(gòu)上存在與經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整脫節(jié)，上下“不對口”、左右“不對等”，部門之間和部門內(nèi)部“物理拼接”等問題，在實(shí)際運(yùn)行中存在政府包攬較多、部門權(quán)責(zé)不清等現(xiàn)象。

與浦東不同，南匯采用的仍是傳統(tǒng)的行政管理體制，這是在區(qū)層面。區(qū)下，合并前浦東南匯分別下轄12街道、11鎮(zhèn)和1街道、14鎮(zhèn)。此外，浦東還有陸家嘴、外高橋、張江、金橋四個國家級開發(fā)區(qū)，南匯也有洋山港和臨港薪城。這些功能性區(qū)域有的設(shè)有兩委，有的沒有。浦南合并后，新浦東要管如此多的街鎮(zhèn)和功能區(qū)域，管理幅度過大。如果不對管理體制作調(diào)整，勢必影響效率。

再則，浦東南匯兩區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部眾多，隨著眾多機(jī)構(gòu)的合并，安排領(lǐng)導(dǎo)干部也將是一大難題。浦東干部歷來高配，部門干部的級別比上海其他區(qū)高半級，合并后部門干部不存在職務(wù)級別均相同而直面“PK”。但是，在南匯當(dāng)慣部門一把手，到新浦東后一般只能擔(dān)任副職，即便級別不變，待遇也可能會因地區(qū)差異而有所提高，但“帽子”不一產(chǎn)生的心理落差勢必存在。如何處理好機(jī)構(gòu)精簡與效率提高的關(guān)系，如何解決好干部的心理落差問題，發(fā)揮創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)精神，是擺在決策者面前的一大難題。

解決這一難題，并非無策。而且，合并也為推進(jìn)浦東行政管理體制改革，提供了難得的契機(jī)，可借此機(jī)會部分解決浦東原有“小政府、大社會”體制存在的問題和尷尬。

建立新的管理體制，不能回到傳統(tǒng)體制的老路，可以采取扁平化管理的架構(gòu)。根據(jù)新浦東產(chǎn)業(yè)定位，可增設(shè)專

門對國際金融中心和國際航運(yùn)中心管理和服務(wù)的機(jī)構(gòu)；為促進(jìn)進(jìn)一步開發(fā)開放主功能，可建8～10個功能區(qū)；另外，可以建立8個左右正局或副局級行政區(qū)，行政區(qū)內(nèi)四套班子齊全。

除了行政整合，更重要的是產(chǎn)業(yè)方面的整合。上海有許多重大項(xiàng)目，如中國商飛、迪斯尼樂園、空港和海港等，都橫跨浦東和南匯兩個區(qū)。而且，浦東、南匯兩區(qū)是上海建設(shè)“兩個中心”的核心功能區(qū)和主戰(zhàn)場，需要通盤考慮、整體建設(shè)。只有這樣才能更好地整合資源，發(fā)揮更大的聯(lián)動效應(yīng)。

對于先進(jìn)制造業(yè)，現(xiàn)在浦東和南匯都有，而且有些相似，如醫(yī)藥，張江有，南匯也有，亟待整合。在此方面，可借鑒大飛機(jī)項(xiàng)目的做法，把研發(fā)放在浦東，制造放在南匯。如大飛機(jī)行政辦公、設(shè)計(jì)研發(fā)、工程試驗(yàn)、創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)和輔助配套研發(fā)功能，放在浦東國家級高新技術(shù)開發(fā)區(qū)張江，而航空產(chǎn)業(yè)配套基地及大飛機(jī)發(fā)動機(jī)項(xiàng)目，放在南匯國家級裝備制造基地上海臨港新城。通過相同或相似產(chǎn)業(yè)的整合和集群，提高產(chǎn)業(yè)的能級和競爭力。

浦東開發(fā)開放18年后，在積累了較強(qiáng)綜合實(shí)力的同時，也面臨著土地資源缺乏、商務(wù)成本高企等瓶頸問題。通過整合，有利于浦東突破資源環(huán)境承載力的制約，推動現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)的產(chǎn)業(yè)升級，取得更大的發(fā)展。

同時，兩區(qū)合并可以充分發(fā)揮浦東在人才、管理和產(chǎn)業(yè)等方面的優(yōu)勢，帶動原南匯地區(qū)的整體發(fā)展，形成上海未來發(fā)展新的發(fā)動機(jī)和增長極。

新浦東與“雙中心”建設(shè)

上海“雙中心”建設(shè)的主要空間區(qū)位，分屬于浦東和南匯兩個區(qū)，這增加了“雙中心”建設(shè)的協(xié)調(diào)成本。國際航運(yùn)中心的建設(shè)和發(fā)展離不開金融，而國際金融中心的建設(shè)和發(fā)展，需要在航運(yùn)等新興服務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行創(chuàng)新。兩區(qū)合并，將大大有助于上海國際金融中心和國際航運(yùn)中心的聯(lián)動發(fā)展。從這個意義上講，浦南一體化顯然是為兩個中心建設(shè)。

從金融發(fā)展環(huán)境方面看，上海過去領(lǐng)先北京、深圳的最大優(yōu)勢——空間，現(xiàn)已蕩然無存。在“土地?fù)Q機(jī)構(gòu)”時代，小陸家嘴及周邊已無地可供、無樓可賣了，不僅喪失了集聚高能級金融機(jī)構(gòu)的好機(jī)遇，還造成部分法人金融機(jī)構(gòu)的流失。人才方面，上海商務(wù)成本居高不下全國有名，人才，稅收等政策缺乏競爭性、教育水平不高也是眾所周知，這造成高端金融人才培養(yǎng)難、引進(jìn)難、留住難。合并后的新浦東，將大大拓展金融中心的發(fā)展空間，迅速突破此前空間不足的瓶頸。

從航運(yùn)中心建設(shè)來看，合并前，上海的金融重在浦東，航運(yùn)南匯大浦東小，空運(yùn)浦東南匯平分秋色。兩區(qū)合并，將大大有利于航運(yùn)的整合，有利于金融與航運(yùn)的聯(lián)動，有利于空港的優(yōu)化。

外高橋港區(qū)和洋山深水港區(qū)是上海最為重要的兩大港口，也是上海航運(yùn)中心建設(shè)的主要載體。外高橋港和外高橋保稅區(qū)擁有19年發(fā)展的成熟經(jīng)驗(yàn)，在企業(yè)和產(chǎn)業(yè)集聚、管理運(yùn)作協(xié)調(diào)、國際知名度等方面都有著很好的基礎(chǔ)。而作為我國首個保稅港區(qū)——洋山深水港，在上海國際航運(yùn)中心建設(shè)中得到了很好的政策聚焦。

行政區(qū)劃調(diào)整后，上海國際航運(yùn)中心政策有了更大的輻射空間。外高橋和洋山兩大港口之間的優(yōu)勢可以更好地得到互補(bǔ)，兩港間目前水上穿梭巴士班次較少、保稅中轉(zhuǎn)功能較弱等現(xiàn)實(shí)問題，也能夠更快地得到解決。從而為打造上海國際航運(yùn)中心核心區(qū)、航運(yùn)政策和制度創(chuàng)新的試驗(yàn)區(qū)、航運(yùn)服務(wù)發(fā)展的示范區(qū)，奠定更為堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，為上海2010年基本建成國際航運(yùn)中心的目標(biāo)提供支撐、服務(wù)和引領(lǐng)。

從出界范圍看，航運(yùn)離不開金融的有力支持，國際航運(yùn)中心同時也是國際金融中心，這充分說明航運(yùn)和金融的協(xié)同效應(yīng)。上海國際金融中心建設(shè)，離不開航運(yùn)對金融服務(wù)產(chǎn)品創(chuàng)新的巨大需要。同樣，要成為國際航運(yùn)中心，沒有金融的支持也不可想象。由國際航運(yùn)中心建設(shè)帶來的航運(yùn)金融業(yè)務(wù)的增長，不但能夠豐富金融產(chǎn)品，也能提升航運(yùn)中心在國際上的地位，形成依靠高端服務(wù)而不是簡單依靠增量來發(fā)展的格局。

兩區(qū)合并，有助于將陸家嘴和現(xiàn)代物流樞紐的各項(xiàng)業(yè)務(wù)組合起來，形成從金融、保險到內(nèi)外貿(mào)易，從咨詢服務(wù)到各種專業(yè)服務(wù)的一條龍服務(wù)價值鏈，從而構(gòu)筑起更高效的服務(wù)高地。