政府與市場互動的新區(qū)開發(fā)建設(shè)模式初探

孫　仁

[摘要]城市新區(qū)開發(fā)和建設(shè)要努力構(gòu)建政府與市場互動的城市新區(qū)開發(fā)模式，著力促進政府職能改變，要在完善落實各項政策支撐體系，建立健全相關(guān)的法規(guī)，創(chuàng)新機制等方面做足文章。

[關(guān)鍵詞]城市新區(qū)開發(fā)；政府引導(dǎo)；市場運作；政府一市場互動

[中圖分類號]F127.9[文獻標(biāo)識碼]A[文章編號]1009－2234(2009)03－0019－02

開發(fā)齊齊哈爾新區(qū)，是齊齊哈爾市委市政府站在城市發(fā)展的戰(zhàn)略高度，本著對歷史、對未來、對人民負責(zé)的態(tài)度，做出的重大決策。早在2002年，市委市政府就提出了近期沿江發(fā)展，遠期跨江發(fā)展的城市發(fā)展目標(biāo)。借助國家治理松花江流域的機遇和尼爾基水庫的落成，縮窄嫩江瀉洪渠道，利用嫩江西岸剩余的45平方公里灘涂建設(shè)齊齊哈爾新區(qū)，既符合國家土地利用政策又能提高城市品位，促進城市的現(xiàn)代化，是一件利國利民的好事、大事。建設(shè)一個什么樣的新區(qū)?怎么建設(shè)新區(qū)?成為擺在我們面前的新課題。

當(dāng)今中國迎來了人類歷史上最大的一次城市化浪潮，新區(qū)建設(shè)蓬勃興起。通過城市新區(qū)建設(shè)帶動城市向大都市發(fā)展是城市空間拓展的主要手段，通過考察和借鑒國內(nèi)兄弟城市新區(qū)開發(fā)建設(shè)的成功經(jīng)驗，堅持政府引導(dǎo)與市場運作相結(jié)合，構(gòu)建“政府引導(dǎo)、市場運作”的新區(qū)開發(fā)建設(shè)模式是保證新區(qū)快速建設(shè)，促進新區(qū)可持續(xù)發(fā)展最佳機制。

為此，筆者認為轉(zhuǎn)變政府職能、研究落實新區(qū)開發(fā)政策、建立健全相關(guān)法律法規(guī)，為該模式的成功運行提供良好的政策和投資環(huán)境，是保證新區(qū)開發(fā)建設(shè)健康、有序、可持續(xù)發(fā)展的前提條件。

一、由管理型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變

長期以來，受傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟條件下管理理念的影響，地方政府在進行城市新區(qū)開發(fā)和建設(shè)的過程中，往往既是新區(qū)開發(fā)戰(zhàn)略的決策者、各項政策的制定者，也是新區(qū)的建設(shè)者和房地產(chǎn)開發(fā)商，而且還是市場的組織者和管理者。隨著我國市場經(jīng)濟體制的逐步完善，這種全能型政府不僅不適應(yīng)新區(qū)的開發(fā)，反而在一定程度上會影響新區(qū)開發(fā)的速度。將市場能做的事情退還給市場，實現(xiàn)由全能政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變已是大勢所趨。凡是市場能夠做的事都讓位給市場，凡是市場自行調(diào)節(jié)，企業(yè)自行決定，中介機構(gòu)提供服務(wù)的事項政府要堅決退出。通過經(jīng)濟和法律手段來規(guī)范市場行為，運用政策、法律和提供基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)營造良好的發(fā)展環(huán)境，協(xié)調(diào)發(fā)改、規(guī)劃、建設(shè)、國土資源、財政等行政部門，確保新區(qū)建設(shè)各環(huán)節(jié)高效運行。將新區(qū)管理與市場作用有效地結(jié)合起來，才會有力推動新區(qū)開發(fā)建設(shè)，促進地域經(jīng)濟發(fā)展。

二、完善落實政策支撐體系

縱觀其新區(qū)建設(shè)歷程，不難發(fā)現(xiàn)每個時期的新區(qū)建設(shè)都離不開相關(guān)政策的配套扶持。新區(qū)的建設(shè)是一項綜合的社會系統(tǒng)工程，需要各個部門相互配合、協(xié)調(diào)推進，這就需要一系列相關(guān)政策的綜合引導(dǎo)和推動。針對新區(qū)開發(fā)的不同階段，應(yīng)依次出臺相關(guān)政策措施來推動新區(qū)建設(shè)進程。在新區(qū)開發(fā)初期，為吸引投資商，政府可以直接統(tǒng)籌或負責(zé)區(qū)域性大型基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，以確保新區(qū)有良好的基礎(chǔ)設(shè)施條件；根據(jù)實際情況，在土地、戶籍、財政稅收、投融資政策等方面給予適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠，實行政策聚焦，鼓勵投資者在新區(qū)開發(fā)建設(shè)。如：對投資額大的項目可允許一次規(guī)劃、分期建設(shè)、分期繳納土地出讓金等；鼓勵大企業(yè)總部和金融機構(gòu)人駐新區(qū)，對其建房、租房給予一定的補助等等，以優(yōu)惠的政策吸引各方力量參與新區(qū)建設(shè)。

三、建立健全相關(guān)地方法規(guī)

新區(qū)開發(fā)可以依賴市場，需要政府、企業(yè)、公眾的參與，但需要有一整套完善的法規(guī)體系，規(guī)范政府和市場問的相互行為，使其各司其職，依法辦事。為保障新區(qū)建設(shè)的順利進行，地方人大應(yīng)依法制定相關(guān)法律條文、健全相關(guān)法規(guī)，以約束新區(qū)規(guī)劃和開發(fā)行為。新區(qū)立法應(yīng)涉及機構(gòu)設(shè)置、土地政策、環(huán)境保護、資源利用、資金籌措、住宅標(biāo)準(zhǔn)等多方面內(nèi)容，制定相關(guān)的土地法、規(guī)劃法、環(huán)境法、吸引投資與市場扶持法、新區(qū)開發(fā)管理法等，從而依法明確新區(qū)建設(shè)基本原則、目標(biāo)定位、新區(qū)開發(fā)建設(shè)主體、建設(shè)資金使用、開發(fā)程序、規(guī)劃建設(shè)等事宜，為新區(qū)建設(shè)提供堅實的法律基礎(chǔ)。

四、大力推進創(chuàng)新機制

新區(qū)開發(fā)走“政府引導(dǎo)、市場運作”之路，就要在土地資源配置、基礎(chǔ)設(shè)施配套、新區(qū)建設(shè)投融資、新區(qū)管理等方面充分引入市場機制，把政府干預(yù)和市場調(diào)節(jié)緊密結(jié)合起來，真正實現(xiàn)政府與市場的雙向互動，推進城市新區(qū)的有序開發(fā)和統(tǒng)籌建設(shè)。

第一，實施“政府授權(quán)，市場運作”的土地開發(fā)。在我國現(xiàn)行土地公有制下，開發(fā)商作為物業(yè)開發(fā)的主體，既是一級市場的土地需求者，也是二級市場的房屋供給者，我們可以借鑒上海浦東新區(qū)土地開發(fā)模式——“兩級循環(huán)、滾動開發(fā)，政府宏觀控制，市場自由運作”，按照“政府壟斷一級市場，放開搞活二級市場，提高土地使用效益”的原則熟化土地，將經(jīng)過完善配套升值后的土地通過招標(biāo)等方式向開發(fā)商出讓，保證新區(qū)建設(shè)資金的投入，為新區(qū)建設(shè)創(chuàng)造條件。也可以嘗試“政府授權(quán)、市場運作”的熟地開發(fā)模式，構(gòu)建政府、企業(yè)和市場之間的溝通橋梁，使得政府對于土地開發(fā)和土地市場的調(diào)控擁有較強的控制力，形成“土地儲備——系統(tǒng)開發(fā)——熟地投放——資金回籠——土地儲備”的良性循環(huán)，既能保證政府土地收益的回收，又能實現(xiàn)了各個參與方的共贏。

第二，開展政府主導(dǎo)下的基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)的市場化。面對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問題，政府時常力不從心。一方面，基礎(chǔ)設(shè)施具有準(zhǔn)公共性和自然壟斷性，市場機制不能解決其合理配置問題，需要政府干預(yù)；另一方面，政府如果直接投資基礎(chǔ)設(shè)施，難免自陷微觀經(jīng)濟事務(wù)中，影響其職能的履行，還會背上沉重的財政包袱。政府承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施的未來需求預(yù)測和總體布局規(guī)劃、制訂基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的中長期計劃，讓市場機制在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域充分發(fā)揮作用。地方政府應(yīng)積極促進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)營的市場化，創(chuàng)立公平、公正的市場環(huán)境，引入競爭機制，通過經(jīng)營權(quán)拍賣轉(zhuǎn)讓、資本置換、BOT和TOT等方式，讓民間資本參與新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；通過簡化審批、減少收費、改善服務(wù)，建立激勵機制，給投資者創(chuàng)造一個良好的、公平競爭的投資環(huán)境。審批時，對城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可以適度超前，但不能嚴重過剩；應(yīng)引入競爭，但不能過度競爭，采取各種優(yōu)惠與獎勵政策降低私有企業(yè)進入壁壘，積極吸引其他投資主體參與新區(qū)投資、建設(shè)和運營活動，盡可能讓市場機制充分發(fā)揮作用；建立以收費為主的成本補償機制，制定合理的收費辦法和恰當(dāng)?shù)呢斦a貼制度，力促新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)形成自我生存自我發(fā)展的能力。

第三，搭建多元化投資平臺，拓寬新區(qū)融資渠道。新區(qū)建設(shè)普遍面臨著資金短缺、資金利用效率低、融資困難等難題，要打破新區(qū)建設(shè)的資金瓶頸，就必須按照“政府引導(dǎo)、社會參與、市場運作”的原則，構(gòu)建“投資主體多元化、融資方式多樣化、運作方式市場化”的新機制，建立健全政府、企業(yè)、社會等多個投資主體共同參與的多元投資共建機制，積

極吸引外資和社會閑散資金積極參與新區(qū)的開發(fā)建設(shè)，為新區(qū)建設(shè)提供充足的資金供給。同時進行市場化運作，最大程度地提高資金使用效率。創(chuàng)新投融資體制，采取“融資運作、經(jīng)營生財、滾動發(fā)展”的策略，加快新區(qū)建設(shè)?？梢酝ㄟ^BOT、PPP等方式廣泛吸收各種民間資本、社會資本及國外資本，參與新區(qū)開發(fā)建設(shè)。(BOT是“build－operate－transfer”的縮寫，意為“建設(shè)一經(jīng)營一轉(zhuǎn)讓”，是私營企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，向社會提供公共服務(wù)的一種方式。PPP(公私合作制)的合作方式，被越來越多的應(yīng)用在市政建設(shè)和重大基礎(chǔ)設(shè)施等政府項目融資中)。應(yīng)根據(jù)不同的建設(shè)階段采用不同的融資模式并選擇合理的融資渠道，新區(qū)建設(shè)初期的總體融資模式應(yīng)以政府主導(dǎo)型的間接融資模式為主，待投資環(huán)境明顯改善后，轉(zhuǎn)為以市場主導(dǎo)的直接融資為主。

第四，創(chuàng)新新區(qū)管理體制，實現(xiàn)政府與市場的有效對接。目前中國絕大多數(shù)新區(qū)在管理上一般由政府直接領(lǐng)導(dǎo)，實踐證明這種單一化管理模式已不適應(yīng)新區(qū)的建設(shè)和發(fā)展。在市場經(jīng)濟的條件下，新區(qū)管理模式必須與市場經(jīng)濟的要求相適應(yīng)，才能實現(xiàn)新區(qū)的科學(xué)發(fā)展。為加快城市新區(qū)的開發(fā)與建設(shè)，新區(qū)在管理上應(yīng)該把政府、市場、民眾結(jié)合起來，走“小政府、大社會”、“小政府、大開發(fā)”的路子，按照“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理、重心下移、強化服務(wù)”的原則，創(chuàng)建“兩級政府、兩級管理、公眾參與”的新區(qū)管理新體制。政府、企業(yè)和社會組織共同形成一個管理體系，三方力量分工合作，共享權(quán)力，共擔(dān)責(zé)任，形成多層管理模式。

新區(qū)管理委員會作為市政府的派出機構(gòu)，對新區(qū)行使相對獨立的管理職能，實行“封閉式管理、開放式運作”。在基礎(chǔ)設(shè)施、市政公用設(shè)施、環(huán)境保護、城市規(guī)劃、社會福利、公共教育、消防救災(zāi)等混合公共產(chǎn)品領(lǐng)域適當(dāng)引入民營資本，推動公共服務(wù)的市場化進程，并制定出完善的監(jiān)控制度，明確與各相關(guān)企業(yè)單位的責(zé)、權(quán)、利，對其實行統(tǒng)一考評、績效考核，增強新區(qū)在管理上的獨立性、統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性，切實將管理權(quán)限落實到位；完善新區(qū)政務(wù)公開制度、群眾舉報制度、特邀監(jiān)督制度，讓民眾積極參與到新區(qū)管理的決策、執(zhí)法、監(jiān)督和公共設(shè)施建設(shè)等的過程之中，賦予公眾“監(jiān)督權(quán)、倡議權(quán)”，討論新區(qū)建設(shè)發(fā)展中的重大問題，擴大公民對市場化運作項目的立法討論、政策建議及具體操作過程的監(jiān)督，提高新區(qū)管理的透明度；管委會利用管理機制的創(chuàng)新，不斷與企業(yè)和社會組織進行管理權(quán)力的分配與再分配，做到政府機構(gòu)的扁平化，真正實現(xiàn)新區(qū)管理由政府包攬型向市場導(dǎo)向型的轉(zhuǎn)變。

總之，政府和市場兩方面的力量是相輔相成的。政府在城市新區(qū)建設(shè)的推進過程中處于主導(dǎo)地位，對于新區(qū)建設(shè)具有決定推動作用，主要體現(xiàn)在政策、法規(guī)、規(guī)劃、管理等方面，以保證新規(guī)劃和發(fā)展的目標(biāo)的實現(xiàn)。充分發(fā)揮市場給新區(qū)建設(shè)帶來可持續(xù)發(fā)展動力的作用，面對機遇和挑戰(zhàn)并存的局面，堅持政府引導(dǎo)與市場運作相結(jié)合，構(gòu)建政府與市場雙向互動型的新區(qū)開發(fā)建設(shè)模式。

科學(xué)營造城市，創(chuàng)新成就未來。我們相信，在市委市政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，建設(shè)一個生態(tài)環(huán)境優(yōu)雅，具有北方城市特色，適合旅游觀光的鶴城現(xiàn)代化新區(qū)的目標(biāo)，一定能夠?qū)崿F(xiàn)。

[參考文獻]

[1]王燁峰，城市新區(qū)發(fā)展研究初探[D]，東南大學(xué)，2006。

[2]張永梅，城市新區(qū)開發(fā)中的政府角色和作用分析[D]，同濟大學(xué)，2007。

[3]劉亞臣，馬曉暉，韓鳳，市場導(dǎo)向的新城管理模式初探——以沈撫新城管理模式為例[J]，中國市場，2008，(04)。

[責(zé)任編輯張振華]