建設服務型政府的倫理道德問題探析

李玉杰　張　晶　曹婷婷

[摘要]政府倫理道德具有對法律的補充完善功能和對權力的制約規(guī)范功能，具有公共性、人民性、責任性等特征。健全倫理道德法制化建設，提高制度與組織的倫理程度，完善行政倫理道德建設運行機制，是當前我國服務型政府倫理道德建設的基本途徑。

[關鍵詞]服務型政府；行政倫理；道德；權力

[中圖分類號]D630；B82

[文獻標識碼]A

[文章編號]1672-2426(2009)07-0058-03

服務型政府是在探索尋求應當采取何種適合我國國情的政府治理模式來領導我國社會主義事業(yè)發(fā)展的這一前提下，提出的一種全新的政府治理模式。目前，我國服務型政府的建設尚處于起步摸索階段，在實踐中不可避免地會出現(xiàn)各種各樣的問題。在這種情況下，就需要我們從服務型政府建設的基礎與核心即服務型政府自身的倫理道德定位著手，對服務型政府進行研究，以確保在服務型政府建設中不會出現(xiàn)偏離其核心價值的情況。

一、政府倫理道德的價值功能

人類自進入國家社會時代以來。“一切不平等，所有非道德和反道德因素與行為，都與制度的非道德或反道德傾向相關，并且最終都根源于制度的非道德和反道德傾向”。因此，人類社會在組織自己的社會生活、確立社會制度和構建政治體系的時候，都需要充分考慮相應的倫理關系和道德規(guī)范。

中國古代社會，在極早的時期就建立了以宗法血緣關系為特征的嚴密的權力關系體系，這種依靠權力的直接作用力量進行統(tǒng)治的社會治理模式，只能屬于權治型社會治理。雖然在中國古代社會，也有儒家德治思想長期居于獨尊的現(xiàn)象，但是此時的德治，更多的是被作為一種政治方略提出的。統(tǒng)治型社會治理模式的根本性決定了德治只能是一種美好的愿望，不具有實施的現(xiàn)實基礎，其只是統(tǒng)治者對被統(tǒng)治者進行強化宣傳教育以維護其自身統(tǒng)治秩序的一種工具和手段，因為統(tǒng)治者自身不受任何德治及法律的約束。

到近代社會，隨著封建統(tǒng)治者權力體系的逐漸瓦解與崩潰，出現(xiàn)了權力分化現(xiàn)象。國家統(tǒng)治權力主要分化為立法權、行政權和司法權，隨之也進入了管理型社會治理模式中的法治時代。經過權治時代人民對權力的消極影響有了充分認識，要求通過法制的健全來對權力進行約束，因此，法律被賦予了最高的權威。一切社會生活都要求以法律為準則，不得違背法律的要求，在這種情況下，以倫理道德為主的德治就被淡化。這種突出法治、淡化德治的社會治理模式，必然會引起政府的倫理失范行為。如公共行政的價值失衡，政府及其官員由于自身的自利性而對公共權力的非法使用，造成權錢交易、權權交易等權力腐敗現(xiàn)象；由于政府文化重管理輕服務而導致的公務員的行政工作態(tài)度不端以及公共服務的商品化、公共組織的官僚化等政府信用缺失現(xiàn)象。這正如有的學者所言，“以往的公共行政研究比較重視事實分析和技術性探討，而忽視對公共行政中倫理問題的探索，忽視了公共行政實踐中價值的王國”。而服務型政府的提出正好可以彌補法治治理模式的這一缺陷。

服務型政府的突出特點就是在繼續(xù)發(fā)展完善法治治理模式的前提下，更加強調政府倫理道德的突出作用。強調德治。強調法治與德治的統(tǒng)一。其體現(xiàn)出的倫理道德在政府治理中的價值功能，主要有以下兩個方面：

1、對法律的補充完善功能。法律以人性的惡為前提和基礎，即用懷疑的眼光審視著行政人員，漠視個體善的信念和道德良知，其謀求的是一種外在客觀的保障。法國著名的啟蒙思想家孟德斯鳩曾指出：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是一條萬古不易的經驗。有權力的人們使用權力一直到遇到有界限的地方才休止。”因此，“要防止濫用權力，就必須以權利約束權力。”作為一種規(guī)范體系，它對行政人員的約束作用主要屬于一種底線的約束，只有在行政人員的行為已構成犯罪時才能進行直接的制裁，對于一些行政人員中大量存在的不道德行為只是起到一種外在的威懾作用，根本不能真正起到事先預防和根本遏制的作用，于是就出現(xiàn)了很多的“鉆空子”不道德行為。法律只是硬性規(guī)定行政人員做什么或者不做什么，難以對做的程度與態(tài)度加以控制，鑒于法律的這種不靈活性，其無法滿足行政人員實際工作的現(xiàn)實需求，并且法律總是滯后于現(xiàn)實生活的。法律不可調節(jié)的這種自身缺陷，其實就是對無德行為的倡導?！胺蓱土P是治標的措施，而倫理建設則是治本”。強調服務型政府建設的倫理道德，就是對法律自身缺陷的一種填補，是對法治的補充和完善。

2、對權力的制約規(guī)范功能。倫理道德對權力的制約規(guī)范主要是通過以下兩種形式來體現(xiàn)的。一種是借助法律的外衣，對政府的倫理道德進行相關的立法，利用行政倫理法律對權力進行的一種直接規(guī)范與制約?！暗赖潞头傻慕Y合能賦予公務員道德以法律的意義，剛柔并濟，自上而下使公務員的行為在道德上有了依據(jù)?！笔澜缟系脑S多國家都通過倫理立法來對權力的非正常使用進行相關的限制，并取得了不錯的效果。另一種則是通過倫理道德內化了的自律機制來對權力的行使進行間接的制約。其主要通過行政人員依其自身具備的道德素養(yǎng)來進行的自我約束自我管理，并且其自身具備的這種道德素養(yǎng)是可以改變的，通過學習培訓可以不斷完善的。

二、服務型政府倫理道德品質的意蘊

建設服務型政府首先要明確與之相適應的倫理道德理念，這對建設一個什么樣的政府、怎樣建設政府具有重要的指導意義。我們認為服務型政府倫理道德品質至少應包括以下幾點：

1、公共性：服務型政府倫理道德品質的內涵。服務型政府作為一個組織存在，其獨特性主要表現(xiàn)在它的公共性，首先從存在的基礎看，服務型政府是公共支持的組織。因此，政府倫理又稱之為公共倫理，即“以公共管理系統(tǒng)為主體或以公共管理者為主體，針對公共管理行為和政治活動的社會化角色的倫理原則和規(guī)范?！鄙鐣跫s論講得很清楚：政府的合法性是建立在公民與政府、公民與社會及公民之間的社會契約基礎上，政府的一切權力來自公民之間的契約或公民與政府之間的權力委托，政府應保護全體公民的公共利益，充當人民的忠實公仆，否則公民有權收回委托的權力，選舉出新的政府?！盁o論是政治學意義上還是行政管理學意義上，政府權力的重要特征之一就是政府權力的‘公共性?！币虼苏仨殞θw公眾負責并接受公眾的監(jiān)督。其次，從信念追求看，服務型政府是追求公共精神實現(xiàn)公共價值的組織。公共行政的過程就是公共權力的產生、運行和發(fā)揮作用的過程，公共權力要提供一種實現(xiàn)社會公正的規(guī)則和秩序。即政府在行政過程中必須維護公共利益。維護社會的公平與正義，不得非法使用公共權力作出違背公義的事情。再次，從職能定位看，服務型政府是提供公共服務的組

織，其提供的服務不但要滿足公眾的要求。還要能夠獲得公眾的滿意。政府提供的服務是公共的。說明其是為全體公民提供的服務，而不是為某個統(tǒng)治者或者某個利益集團服務的。最后，從最終表現(xiàn)看，服務型政府是贏得“公共信用”的組織。否則，政府的合法性就會出現(xiàn)危機，而且還會對經濟的發(fā)展、社會信用體系的確立帶來相應的負面影響。

2、人民性：服務型政府倫理道德建設的宗旨。在現(xiàn)代社會，將人民主權作為立國原則是世界各國的通例。我國現(xiàn)行憲法的第2條指出：“中華人民共和國的一切權力屬于人民?！边@就要求政府堅持以人為本、服務至上的原則?！胺罩辽显瓌t要求政府從公共服務制度的制定，到制度實施的全過程都應該以社會公共需求為中心，以服務對象為導向”。人民主權的立國原則不僅為服務型政府的建設提供邏輯起點，更是服務型政府倫理道德建設的宗旨。服務型政府要想確保政府行政的“人民性”，應該保證做到要及時回應人民的需要，重視人民的參與，接受人民的制約，努力實現(xiàn)人民民主；并且要求政府在治理過程中“著眼于實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益，尊重和保障人權，保障人民群眾的政治、經濟和文化權益，創(chuàng)造有利于人的全面發(fā)展的制度環(huán)境”。要求行政人員在實踐中切實貫徹“權為民所用”辦實事，真正實現(xiàn)權力來自人民，用于人民，將權力用到實處；“利為民所謀”抓大事，真正實現(xiàn)人民群眾的根本利益，讓人民群眾富裕起來；“情為民所系”解難事，真正實現(xiàn)與民同甘共苦、共患難，幫助群眾排憂解難，始終把人民的福祉放在首位。

3、責任性：服務型政府倫理道德品質的核心。建設服務型政府，實現(xiàn)由全能政府向有限政府的轉變，并不意味著權力和職能的收縮，政府責任就可以減少。相反，在服務型政府的治理模式下，更要強調責任。政府必須樹立責任意識，培養(yǎng)責任精神。所謂責任政府就是指政府必須承擔來自憲法和法律所規(guī)定的責任，并向所有的公民及他們的代表機關負責，表明政府機關及其公職人員在違法失職或不當行政時必須承擔政治上、法律上和道德上的責任，服務型政府同時也是責任政府，而責任政府才可能成為誠信政府?！耙粋€誠信社會的建立，前提是首先要有一個誠信政府”。責任是指應該做好自己分內的事，為自己失職的行為承擔后果，接受譴責和懲罰。責任意識是民主政治時代的一種基本價值理念，是行政人員在行政管理活動中所應擁有的職業(yè)意識，責任意識的集體內容可以概括為行政人員的博愛、公正、求實和自我節(jié)制等意識，是行政人員關于公共行政公共性的信仰在行政管理活動中的體現(xiàn)。在服務型政府建設中，要想科學落實“為民服務”的理念，必須加強行政人員的責任感，提高其責任意識，只有這樣才能落實為民服務的主動性、積極性，確保為民服務的品質。

三、當前服務型政府倫理道德建設的基本途徑

在我國深化行政體制改革的過程中，要實現(xiàn)從傳統(tǒng)的官僚制政府向現(xiàn)代服務型政府轉化這一基本目標，政府倫理道德建設勢在必行。服務型政府倫理道德建設是一項長期的浩大的社會系統(tǒng)工程，任務極其艱巨。在當前條件下，主要有以下基本途徑。

1、健全倫理道德法制化建設，為服務型政府建設提供良好的法治基礎。在現(xiàn)代國家越來越多的倫理道德規(guī)則被納入法制建設的進程中。政府倫理的法制化有利于增強政府倫理的約束力。以民為本、為民服務，以公共利益為價值取向的服務型政府在法律和制度上作為行政倫理的體制保障，德治和法治相統(tǒng)一的社會要求行政倫理的法制化，才能實現(xiàn)人的價值。實現(xiàn)公共利益最大化。政府倫理道德作為軟件，只有通過政治、法律等硬件系統(tǒng)的功能才能更好地發(fā)揮其作用，否則，其很難對社會產生實際的影響。健全倫理道德的法制化建設，不僅要在憲法、行政法和刑法等法典中完善有關政府倫理道德方面的規(guī)定，更要制定專門的政府倫理法典。如美國1978年制定的《聯(lián)邦政府倫理法》、韓國1981年制定的《公職人員倫理法》、日本1999年制定的《公務員倫理法》。這些國家的政府腐敗等倫理道德失范的現(xiàn)象相對發(fā)生得少，與其完善的政府倫理法制不無關系。而相對而言，我國雖然已有《行政監(jiān)察法》、《公務員法》等相關倫理法規(guī)，但是在專門的政府倫理道德方面的法律還是空白。因此，我們必須加快政府倫理道德的法制化建設，不但要出臺一部完整全面專門的政府倫理法，更要健全相配套的相關法律、法規(guī)建設，以此來為服務型政府的建設提供良好的法制基礎，將服務型政府對行政人員的相關倫理道德要求以法律的形式固定下來。

2、提高制度與組織的倫理程度，為服務型政府建設提供良好的構建框架?，F(xiàn)階段我國出現(xiàn)的很多倫理道德失范問題與政府組織與制度設計的不完善有很多關系，而政府行為失范重要原因之一便是制度倫理沒有建立起來。所謂政府制度倫理，“就是政府制度倫理化與政府倫理制度化的統(tǒng)一，是從政府制度倫理化走向政府倫理制度化?！庇捎诮M織與制度設計方面的缺陷，致使實際工作中出現(xiàn)很多監(jiān)督與獎懲方面的漏洞，因此行政人員在實際工作中也就疏于、懶于自覺培養(yǎng)自身的倫理道德素養(yǎng)。因此，必須提高政府組織與相關制度設計的倫理完善程度。要設立政府倫理的咨詢評議機構。加大對行政人員倫理品格的監(jiān)督與考核，將行政倫理道德納入行政人員的績效評估體系中，并做到賞罰嚴明，把行政倫理評議、咨詢機構的倫理鑒定等直接與行政主體的任職、職位升降、獎勵等掛鉤，為行政人員的道德行為提供一定的內在動力與外在壓力。此外，還可以建立以法律為后盾的政府機關及其行政人員的行政信用制度及信用檔案，并將現(xiàn)代先進手段引入到信用體系的建設過程中如“電子政府”等形式，使行政主體更好地接受廣大人民群眾的監(jiān)督，提高其行政行為的透明度，增強其行為的自律性與自覺性，為服務型政府建設提供良好的制度與組織準備。

3、完善行政倫理道德建設運行機制，為服務型政府建設創(chuàng)造良好的行為環(huán)境。人不斷追求自我進步、自我發(fā)展的欲望，為倫理道德的完善提供了主要動力。但是，行政倫理道德建設僅僅依靠制度約束和主體自發(fā)性是遠遠不夠的，必須有一套相互配合的有效的運行機制，包括教育機制、激勵機制、監(jiān)督機制和評價機制等。其中，教育機制是最重要的。倫理道德并不是一成不變的，可以通過后天有目的的培訓、教育與自修而得到提高。因此，我們必須要重視倫理道德的教育與培訓機制，而且這一教育與培訓應該是在全社會范圍內廣泛進行的，在全社會范圍內形成優(yōu)良高質的倫理氛圍。當然針對行政人員，我們更要依據(jù)其身份特點對其進行有針對性的培訓與教育，通過說服、啟示、誘導等手段向其傳輸行政倫理規(guī)范，并可以通過設定科學合理、靈活多變的專門倫理培訓課程，來增強行政人員的政府倫理道德認知，強化其道德自律意識，使行政人員認識到公共倫理是為政之本，從而引導其樹立正確的權力觀、政績觀、是非觀、善惡觀、榮譽觀、從而養(yǎng)成良好的倫理習慣，將其與現(xiàn)階段的歷史任務及本職的工作結合起來?！叭绻姓藛T能夠具有強烈的道德責任意識，他就能夠超越法律制度對他的崗位責任的一切規(guī)定，使他的崗位責任得到最充分的履行，并在履行崗位責任過程中，使法律制度的不充分性得到補充，使法律制度的一切不適時的和不公正的規(guī)定得到糾正?！?/p>

行政倫理的激勵機制是社會“依據(jù)價值體系標準，對行政主體的行為進行引導、激發(fā)和調控的活動和過程?！闭男姓惱斫逃c激勵機制建設既要體現(xiàn)本民族的優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，又要具有鮮明的時代特征；既要保證倫理培訓教育的長期性與穩(wěn)定性，又要保證倫理培訓教育的實用性與創(chuàng)新性。只有與現(xiàn)實相結合的倫理教育與激勵才能體現(xiàn)出其強大的范導能量，為服務型政府建設提供優(yōu)良的社會文化環(huán)境。同時，用法律約束和各種外部監(jiān)督作為“剛性”約束規(guī)范行政倫理道德的“柔性”，還必須加強和完善行政人員的監(jiān)督和評價機制，對于違反行政倫理規(guī)范的公務員予以嚴肅懲處。

責任編輯侯琦