吳　雙

[摘要]近年來，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部短期化行為較為普遍，在領(lǐng)導(dǎo)崗位上存在程度不同、形式各異的短期行為。短期行為給黨政建設(shè)帶來很多嚴(yán)重的危害，任期制作為目前國家提倡的干部改革制度，對于短期行為的克服起著重要的作用，從任期制角度討論如何克服當(dāng)前黨政干部中存在的短期行為具有重要意義。

[關(guān)鍵詞]領(lǐng)導(dǎo)干部；任期制；短期行為

[中圖分類號]D22

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]1672-2426(2009)07-0055-03

任期制作為現(xiàn)代干部管理的基本制度形式之一，已逐步走入我們的視野，黨章中明確規(guī)定：黨的各級組織要按規(guī)定實行黨務(wù)公開，黨的各級代表大會代表實行任期制。任期制已成為我國干部人事制度改革的熱點問題。

從黨政干部的任職來看，任期制的實施具有雙重作用：一方面，可以加速干部隊伍的正常流動，打破原來的“終身制”，為干部隊伍的新陳代謝提供更加通暢的渠道；另一方面，也能夠在一定程度上遏制干部職務(wù)的頻繁調(diào)動，直指短期弊端。近年來，通過推行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期制，領(lǐng)導(dǎo)干部在同一崗位任職時間過長的問題在目前已得到較好解決。

但任期制的弊端也顯而易見，發(fā)展還不夠平衡和規(guī)范，少數(shù)地方領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)變動頻繁、任期隨意的情況比較嚴(yán)重，短期行為突出，使任期制流于形式。因此，雖然避免短期行為需要各個方面的努力，但我們不得不說，通過完善任期制，用剛性的制度規(guī)范黨政干部的短期行為是十分必要和有效的。

一、任期制與短期行為的關(guān)系

任期制是指從制度上對各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部規(guī)定一定的職務(wù)任期，任期屆滿，按規(guī)定程序自然解除領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，由任命機關(guān)根據(jù)其目標(biāo)完成情況或任期表現(xiàn)重新予以任用(包括連任)。2006年8月，中央出臺了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》，標(biāo)志著這一制度已從試點階段進(jìn)入全面實施階段，但由于只是原則性的規(guī)定，且配套措施不完善，近年來，短期化行為傾向越來越普遍。

那么什么是短期行為呢?“短期行為”是指某些領(lǐng)導(dǎo)者在任時不顧客觀實際和群眾實際承受能力所“創(chuàng)造”出的急功近利、勞民傷財之類的“政績”。近年來“短期行為”現(xiàn)象已非個別而且呈上升趨勢。

可以說，從一定意義上講短期行為是任期制度不完善的產(chǎn)物，任期制度中對任職期限的規(guī)定，打破了原來黨政領(lǐng)導(dǎo)干部終身制的局面。但由于任期制度的不完善和相關(guān)細(xì)則的缺失造成了領(lǐng)導(dǎo)干部的頻繁調(diào)動，短期行為也隨之出現(xiàn)。因此，通過研究短期行為來規(guī)范任期制具有重要意義，同時任期制的完善也能從較大程度上抑制短期行為的出現(xiàn)。

二、相關(guān)案例及思考

據(jù)《瞭望東方周刊》披露，從1993年9月到2004年3月的10年中，河北省邯鄲市先后有7任市長施政。而2004年第7期《黨建文匯》雜志對10個省區(qū)市的調(diào)查結(jié)果顯示，縣(市)委書記、縣(市)長一屆任職時間平均只有兩年多一點。另據(jù)中部某省省委組織部有關(guān)同志介紹，近兩年來該省90多個縣(市、區(qū))中，只有一名縣委書記在崗位上干滿一屆，其他黨委一把手在任期內(nèi)紛紛被調(diào)離崗位，任期制執(zhí)行率只有1％。在江西省橫峰縣，近10年中黨政主要領(lǐng)導(dǎo)換了10人，其中5任縣長平均兩年一任?？h級干部的變動情況如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的情況也類似。上饒市委組織部在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部規(guī)定任期為3年，而實際上任職平均只有2年。

領(lǐng)導(dǎo)干部在同一領(lǐng)導(dǎo)崗位上任職時間過短，調(diào)動頻繁，不利于落實科學(xué)發(fā)展觀，容易誘發(fā)干部投機心理，誤導(dǎo)干部價值取向，導(dǎo)致少數(shù)干部心浮氣躁，不安心工作，而是熱衷于大搞短、平、快的政績工程，影響工作的連續(xù)性，喪失發(fā)展機遇。同時也滋生了用人上的不正之風(fēng)，影響干部制度改革的深入全面推進(jìn)。

任期內(nèi)變動頻繁、任期隨意的主要原因是現(xiàn)行任期制的制度和法規(guī)及政策還不夠配套，一些重要問題還未能突破，難以適應(yīng)干部制度改革整體推進(jìn)的要求。

首先，對任期制的重視度不夠，缺乏統(tǒng)一、系統(tǒng)、全面的制度安排。目前，關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)任期制的要求一般原則性較強，沒有可操作性的實施細(xì)則、任期制的有關(guān)表述不嚴(yán)肅，“一般”、“應(yīng)當(dāng)”等模糊性規(guī)定多，給制度和法規(guī)的貫徹執(zhí)行留下較大的彈性和漏洞，在貫徹執(zhí)行中伸縮性較大。如任期制的適用范圍缺乏統(tǒng)一、明確的規(guī)定，貫徹執(zhí)行中缺乏依據(jù)，選任制干部任期法律、法規(guī)都有規(guī)定，而委任制干部任期則無明確規(guī)定；領(lǐng)導(dǎo)班子成員有任期規(guī)定，而內(nèi)設(shè)機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)則無任期規(guī)定。此外，很多有關(guān)任期制的政策和規(guī)定沒有上升到法律、規(guī)章的高度，法制化程度不高，約束力不強，難以保證制度和法規(guī)的連續(xù)性。

其次，干部選拔任用制度不完善，沒有擺脫“少數(shù)人在少數(shù)人中選人”的弊端。對干部任用決策，主要依據(jù)民主集中制原則，由黨委(常委)會集體討論決定，黨委(常委)會成員在用人上具有同等權(quán)力。但班子成員之間的這一權(quán)力存在很大差異。一把手位置特殊，責(zé)任重大，具有班子其他成員所不及或不具備的指揮、決策等權(quán)力，在選人用人上則表現(xiàn)為行為的自主性、地位的權(quán)威性和作用的決定性，在用人上存在很大的“自由裁量”空間，“權(quán)力無限大、責(zé)任無限小”。有些地方一把手甚至把考察對象的“大盤子”定好后，再由組織部門下去選干部，結(jié)果是為了提拔而考察，雖然程序上看不出什么問題，但考察卻易流于形式。

再次，實行任期制與促進(jìn)干部交流的矛盾。“加大干部交流力度，進(jìn)一步落實和完善干部任職同避制度”，是中央文件在論及干部制度改革時的一種通常的表述。同時，中央為規(guī)范干部交流工作，于2006年8月出臺了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流工作規(guī)定》，旨在通過擴大干部交流，培養(yǎng)鍛煉干部，改變領(lǐng)導(dǎo)班子干部結(jié)構(gòu)，增強干部隊伍活力。由于交流的對象涉及許多選舉產(chǎn)生的干部，而且交流的時機往往選擇在干部任職期間，因此，這種交流與任期制的矛盾就比較明顯，常常出現(xiàn)一些領(lǐng)導(dǎo)干部沒有在工作崗位很長時間就被調(diào)到另一部門，很容易造成追求短期利益的行為。

最后，與當(dāng)前干部任期制“單軌制運行”也不無關(guān)系。任期制應(yīng)該包括崗位任期、職務(wù)任期、職級任期。但目前任期制還不夠完善，往往只是崗位任期“單軌制運行”，崗位任期結(jié)束，職級還繼續(xù)保留，還可以擔(dān)任同級職務(wù)。有些地方先后出臺了市、縣主要領(lǐng)導(dǎo)干部的任期制規(guī)定，但實行任期制的領(lǐng)導(dǎo)干部任期屆滿又未晉升的，是異地交流，輪崗交流、轉(zhuǎn)任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，還是自然“下崗”，無明確規(guī)定。

以上這些現(xiàn)狀及法律漏洞均給短期行為制造了可乘之機。

三、完善任期制，避免短期行為

(一)建立任期剛性約束機制

首先，明確任期制在干部管理制

度體系中的定位。任何一項制度在實施過程中大部分都緣于其相關(guān)法律制度的不完善，因此，基于干部任期制的各種優(yōu)勢，應(yīng)該盡快提升任期制在干部管理制度體系中的地位，而不是僅僅把它視為干部管理的一個具體制度，從法律上對任期制作剛性的規(guī)定，使黨政干部關(guān)注任期制，從行動上依法辦事，以約束其短期行為的出現(xiàn)。

從目前情況來看，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》的出臺表明，在以黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法和細(xì)則構(gòu)成的黨內(nèi)規(guī)章制度體系中，規(guī)定屬于四級規(guī)章，一般只規(guī)定某一方面較具體的工作，而《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用條例》尚屬于三級規(guī)章，任期制的立法地位顯然是比較低的。僅從這兩個文件看，似乎在任期制的定位上存在一定的矛盾，即前者略高于后者，這也反映了我們對任期制認(rèn)識上尚不清晰一致，這也是以《暫行規(guī)定》為任期制的根據(jù)所在。

因此，要提高任期制在干部管理中的立法地位，以引起領(lǐng)導(dǎo)干部對它的足夠重視，意識到在任期內(nèi)出現(xiàn)頻繁調(diào)動，急功近利等短期行為就是觸犯法律，使任期逐步走向法制化的軌道，短期行為便會隨之減少。

其次，擴大任期制的適用范圍。目前任期制的適用范圍只限定于選任制干部，而把其他干部排除在外，從西方干部管理的經(jīng)驗來看，這樣的認(rèn)識雖然沒有錯，但并不適合中國國情。在我國的黨政干部中，雖然選任制、考任制、聘任制干部的數(shù)量在不斷增長，但是干部的主體部分還是任命制的，制度建設(shè)的任務(wù)主要是為這部分干部的管理提供一個切實可行的制度模式，而且正是由于缺乏這樣的制度規(guī)定，才導(dǎo)致了不在任期適用范圍外的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部短期行為的出現(xiàn)，因此擴大任期制的外延是一種必然趨勢，不僅是選任制干部，非選任制的領(lǐng)導(dǎo)干部、縣及縣級以上各級黨委、政府工作部門正副職干部均要實行任期制。

最后，適當(dāng)延長縣及縣以下領(lǐng)導(dǎo)干部的任期。越是在基層的領(lǐng)導(dǎo)干部，由于其約束機制不完善，就越加容易產(chǎn)生短期行為，必須在擴大任期制適用范圍的條件下，延長縣以下干部的任期，將原來的3年規(guī)定為5年，這樣做一方面能夠消除領(lǐng)導(dǎo)干部剛上臺就想換、想上的心理，增強他們立足長遠(yuǎn)的思想觀念；另一方面，使任期與社會發(fā)展規(guī)劃相一致，以解決任期與任期目標(biāo)相脫節(jié)的問題，以增強領(lǐng)導(dǎo)決策時多方考慮的動力和壓力。

(二)嚴(yán)格屆中干部管理，尤其是嚴(yán)格控制干部屆中交流

黨章曾規(guī)定“在黨的地方代表大會和基層代表大會閉會期間，上級黨的組織認(rèn)為有必要時，可以調(diào)動或者指派下級黨組織的負(fù)責(zé)人”，盡管在調(diào)動人員數(shù)量掌握上“領(lǐng)導(dǎo)班子一次性交流一般不超過班子成員的三分之一”。而且黨的十六屆四中全會決定進(jìn)一步規(guī)定要“嚴(yán)格控制選任制領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)的職務(wù)變動”，但是，頻繁的屆中干部交流，尤其是主要領(lǐng)導(dǎo)的交流往往容易在交流中產(chǎn)生短期行為，不顧后果，急功近利。

因此，黨章中應(yīng)將特殊工作需要調(diào)動的情況作一說明，制定相關(guān)細(xì)則，避免含糊其詞的詞語，給一些領(lǐng)導(dǎo)干部鉆法律空子的機會。一般情況下，要盡量避免屆中交流時間過長，使干部干滿一個完整的任期，在任期內(nèi)穩(wěn)定、踏實地工作，避免其借交流之名產(chǎn)生短期行為。

(三)建立科學(xué)的政績考評體系

加強對領(lǐng)導(dǎo)班子的屆中、屆末考核，完善考核方式?？茖W(xué)的考核制度是避免干部短期行為的有效方式。

首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)在任期第二年，縣以上機關(guān)在任期第三年進(jìn)行考核，掌握領(lǐng)導(dǎo)干部中期的基本情況。任期屆滿進(jìn)行全面考核，為換屆做好準(zhǔn)備。

其次，年度考核制度，即每年要根據(jù)與部門簽訂的雙文明目標(biāo)管理責(zé)任書，對部門進(jìn)行百分考核，評出本年度名次。

最后，建立經(jīng)常性考核制度。為彌補定期考核的不足，根據(jù)工作需要和干部群眾的反映，黨委組織部隨時聽取部門班子及領(lǐng)導(dǎo)干部個人的情況匯報，及時掌握班子和個人的工作、思想動態(tài)。對有短期行為的干部該教育的要教育，該下的要下，決不聽之任之，使考評的導(dǎo)向作用向科學(xué)的目標(biāo)發(fā)展。

(網(wǎng))建立科學(xué)合理的目標(biāo)責(zé)任制及重大決策失誤終身追究制

首先，規(guī)定領(lǐng)導(dǎo)干部要根據(jù)所任職位的要求，提出切實可行的任期目標(biāo)和年度目標(biāo)并簽署責(zé)任書。

其次，由上級組織部門負(fù)責(zé)進(jìn)行年度考核、屆(期)中考核和屆(期)末考核，并依據(jù)考核結(jié)果對不勝任的干部及時進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。

最后，任職期滿后，符合任職條件的重新任命，不符合任職條件的自然解除領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。

此外，為了防止少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部工作上有短期行為的心理，認(rèn)為人一調(diào)走就不再負(fù)責(zé)任了，對于確因主要領(lǐng)導(dǎo)個人專權(quán)獨斷、以權(quán)謀私等原因造成的決策失誤，要追究其個人責(zé)任。通過建立責(zé)任終生追究制，防止領(lǐng)導(dǎo)干部短期行為帶來的負(fù)面影響。

(五)通過人民群眾和新聞媒體等渠道健全干部監(jiān)督制約機制

從領(lǐng)導(dǎo)活動和干部管理的各個環(huán)節(jié)，提高民主化程度，增加透明度，把決策、計劃、實施過程、辦事結(jié)果、干部任用管理等變成一個面向社會、面向公眾的開放系統(tǒng)，置于人民群眾和新聞媒體的輿論監(jiān)督下，有效地約束短期行為，把組織監(jiān)督和社會監(jiān)督有機地結(jié)合起來，形成完整的監(jiān)督體系。

(六)建立任期廉政鑒定機制

針對一些領(lǐng)導(dǎo)干部在任期內(nèi)出現(xiàn)的挪用公款、跑官賣官等短期行為，在任期內(nèi)建立廉政鑒定機制，不僅在領(lǐng)導(dǎo)干部上任之時進(jìn)行廉政鑒定，還要在其任期內(nèi)進(jìn)行廉政鑒定，抓好對領(lǐng)導(dǎo)干部的黨風(fēng)廉政建設(shè)，堅決遏制各種短期行為的出現(xiàn)，對于在任期內(nèi)的鑒定結(jié)果，要算作考核的一項標(biāo)準(zhǔn)，記入檔案，廉潔奉公的要連任或其他職務(wù)安排，而對于貪污腐敗、任期隨意的領(lǐng)導(dǎo)干部要予以撤職或適當(dāng)懲罰。

(七)妥善解決任職期滿領(lǐng)導(dǎo)干部的去向問題

一些領(lǐng)導(dǎo)干部之所以會出現(xiàn)短期行為，是因為他們認(rèn)為任期屆滿以后，自己就要下了，再不趁機撈些“實惠”，可能就沒有機會了，還有的可能認(rèn)為解職后自己的地位、權(quán)力等就會隨之消失，不能找到心理上的平衡，這些現(xiàn)象的出現(xiàn)主要是任期制沒有解決好“下”的安排。實施任期制，最主要的就是暢通干部隊伍的出口，使干部任期屆滿被解職成為一個普遍的現(xiàn)象，因此，應(yīng)進(jìn)一步加大宣傳力度，加強對下部的教育，使其深刻認(rèn)識干部選拔任用制度改革的重大意義，打破“官貴民賤”、“上榮下辱”等傳統(tǒng)觀念的束縛。

責(zé)任編輯李秀華