曾海梅

摘要隨著我國(guó)高等教育的快速發(fā)展,高校教育、科研、基建經(jīng)費(fèi)大幅增加,各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)更為活躍,組織管理領(lǐng)域更加寬闊,高等院校審計(jì)部門(mén)面臨著越來(lái)越繁重的審計(jì)工作。如何在新形勢(shì)下加強(qiáng)和改進(jìn)高等院校審計(jì)工作,本文認(rèn)為需要進(jìn)一步完善審計(jì)制度,注重高校資金、設(shè)備的使用效益審計(jì),并提高審計(jì)技術(shù)手段。

關(guān)鍵詞高校 審計(jì) 創(chuàng)新

中圖分類號(hào):F273.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

高校審計(jì)工作首先需要辨析的第一個(gè)問(wèn)題就是“審計(jì)究竟要做什么”,高校審計(jì)作為內(nèi)部審計(jì)“究竟要做些什么工作”?雖然國(guó)家審計(jì)署對(duì)于上述問(wèn)題已經(jīng)有相對(duì)清晰的界定,但是在審計(jì)學(xué)學(xué)理上仍然有可以探討的余地。對(duì)于“審計(jì)究竟是什么”,在我國(guó)的審計(jì)教科書(shū)中,主要有四種觀點(diǎn):“查賬論”、“方法過(guò)程論”、“經(jīng)濟(jì)監(jiān)督論”和“經(jīng)濟(jì)控制論”。雖然這四種觀點(diǎn)都有一定的合理性,但是目前還沒(méi)有一個(gè)觀點(diǎn)被普遍認(rèn)同。①對(duì)于審計(jì)概念認(rèn)識(shí)上的差異,決定了不同的高校對(duì)于高校審計(jì)規(guī)章制度的制定和工作的安排將會(huì)有一個(gè)較大的差異。但是審計(jì)工作有著自身的特點(diǎn),審計(jì)功能與審計(jì)職能是兩個(gè)不同的概念,功能是由內(nèi)部聯(lián)系和內(nèi)部結(jié)構(gòu)決定的,是固有的,內(nèi)在的。職能是由職權(quán)職責(zé)決定的,是通過(guò)法律授權(quán)賦予的,是外在的。②審計(jì)功能是審計(jì)工作自然賦予的,不受外界干擾的;而審計(jì)職能是人為界定的,具有一定程度上的隨意性。教育部直屬71所高校中,獨(dú)立設(shè)置內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的有35所,與財(cái)務(wù)處合署辦公的有3所,與紀(jì)檢部門(mén)合署辦公的有33所。③因此,在審計(jì)概念尚不明晰、高校審計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)置多樣性的大背景下,健全高校審計(jì)制度、提高審計(jì)技術(shù)手段關(guān)系著審計(jì)質(zhì)量的高低。

一、在復(fù)雜的高校審計(jì)環(huán)境下,迫切需要因地制宜地進(jìn)行審計(jì)制度措施的創(chuàng)新

浙江大學(xué)在審計(jì)工作實(shí)踐中逐漸形成并創(chuàng)建的“三函”、“兩制”制度取得了明顯成效,通過(guò)審計(jì)核減基建修繕工程金額達(dá)2億9千余萬(wàn)元。審計(jì)直接為學(xué)校節(jié)約資金近3億元,其中近兩年就直接為學(xué)校節(jié)約資金1億3千余萬(wàn)元。(“三函”是指校審計(jì)處對(duì)學(xué)校所屬單位、部門(mén)和企業(yè)發(fā)出的審計(jì)咨詢建議函、審計(jì)關(guān)注函、審計(jì)整改函?！皟芍啤奔?審計(jì)跟蹤制度、審計(jì)結(jié)果公告制度)。④浙江大學(xué)審計(jì)工作的“三函”、“兩制”審計(jì)機(jī)制的建立,不拘泥于教育部、國(guó)家審計(jì)署的條條框框,結(jié)合自身實(shí)際情況創(chuàng)新審計(jì)工作,為其他高校審計(jì)工作的制度創(chuàng)新提供了一個(gè)很好的啟發(fā)。

高校審計(jì)部門(mén)作為內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu),所管轄的審計(jì)范圍相對(duì)較小,對(duì)本學(xué)校的相關(guān)情況比較熟悉,可以對(duì)審計(jì)對(duì)象實(shí)行實(shí)時(shí)、經(jīng)常性的監(jiān)督。這是高校審計(jì)部門(mén)最大的優(yōu)勢(shì)。但是,高校審計(jì)部門(mén)一般人員較少,對(duì)審計(jì)對(duì)象實(shí)行較為完善的監(jiān)督和服務(wù)面臨著實(shí)際困難。因此,高校審計(jì)部門(mén)應(yīng)該主動(dòng)出擊,完善審計(jì)制度,規(guī)范財(cái)經(jīng)、基建等相關(guān)制度,從而減少審計(jì)工作中不必要的繁文縟節(jié)和勞動(dòng)強(qiáng)度,提高審計(jì)效率。

多年以來(lái),由于高校審計(jì)部門(mén)的內(nèi)部審計(jì)工作性質(zhì),對(duì)學(xué)校相關(guān)部門(mén)都是建議監(jiān)督多,處罰懲戒少,受人為因素干擾較大,不利于樹(shù)立審計(jì)部門(mén)的權(quán)威?！吨腥A人民共和國(guó)審計(jì)法》規(guī)定:“審計(jì)人員辦理審計(jì)事項(xiàng),與被審計(jì)單位或者審計(jì)事項(xiàng)有利害關(guān)系的,應(yīng)當(dāng)回避”。高校是一個(gè)相對(duì)封閉的單位,雖然從行政級(jí)別上來(lái)說(shuō)大多是廳級(jí),但是所管轄的范圍不過(guò)千余畝地,千余號(hào)人,同時(shí)學(xué)校內(nèi)部的人際關(guān)系更為復(fù)雜:同事與同事之間有同學(xué)關(guān)系、校友關(guān)系、師生關(guān)系,甚至還存在戰(zhàn)友關(guān)系。這使高校內(nèi)審工作的開(kāi)展受到許多限制,也容易引發(fā)審計(jì)人員與審計(jì)對(duì)象之間的沖突,提高了審計(jì)成本。高校審計(jì)部門(mén)一般人手較少,如果嚴(yán)格地執(zhí)行目前這種模糊的“審計(jì)人員回避制度”,可能會(huì)造成一些審計(jì)工作無(wú)法開(kāi)展。

在這樣的大環(huán)境下,不如立足現(xiàn)實(shí),設(shè)立高校審計(jì)“特派員制度”,即從各個(gè)高校審計(jì)部門(mén)中選拔出來(lái)的“審計(jì)特派員”,在上級(jí)教育行政管理部門(mén)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,代表上級(jí)教育行政管理部門(mén),在同一地區(qū)、同一級(jí)別間的高校之間實(shí)行“推磨式”的審計(jì)監(jiān)督;“審計(jì)特派員”的編制、工資福利仍在原高校,業(yè)務(wù)、辦公經(jīng)費(fèi)上受上級(jí)主管教育部門(mén)統(tǒng)一管理,任期為一到兩年,在待遇上給與特殊補(bǔ)貼;“審計(jì)特派員”不是固定于一個(gè)或幾個(gè)人,也是在原高校審計(jì)部門(mén)實(shí)行“推磨式”的派出,定期向上級(jí)教育主管部門(mén)匯報(bào)所監(jiān)督的高校情況。

二、在高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)日趨活躍的情況下,亟需注重高校資產(chǎn)的效益性審計(jì)

2005年11月,在北京召開(kāi)的全國(guó)教育審計(jì)工作會(huì)議中指出:“教育審計(jì)工作的主要目標(biāo)是將教育經(jīng)濟(jì)活動(dòng)全部納入審計(jì)范圍,加大事前、事中審計(jì)力度及效益性審計(jì)力度?！惫P者認(rèn)為:“加大事前、事中審計(jì)力度”依然屬于傳統(tǒng)審計(jì)的范疇,但是“效益性審計(jì)”就屬于具有“現(xiàn)代性”、“精確式”的審計(jì)。高校審計(jì)也只有從傳統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)模式向現(xiàn)代內(nèi)部審計(jì)模式轉(zhuǎn)變,從粗放式審計(jì)向精確式審計(jì)轉(zhuǎn)變,才能更好地為高校發(fā)展服務(wù)。

現(xiàn)階段高校審計(jì)人員對(duì)于傳統(tǒng)審計(jì)模式下的財(cái)務(wù)收支狀況、工程建設(shè)審計(jì)的操作流程已經(jīng)比較成熟,但是對(duì)于審計(jì)工作中不斷出現(xiàn)的新情況和新問(wèn)題就顯得有些力不從心。新形勢(shì)下,高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)日趨復(fù)雜化和外向化,特別是近些年來(lái)高校后勤社會(huì)化的改革和校辦企業(yè)的發(fā)展,使學(xué)校的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不僅僅局限于教學(xué)科研相關(guān)的領(lǐng)域,更是涉及到房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等熱門(mén)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,使得高校審計(jì)工作面臨新的挑戰(zhàn)。校辦產(chǎn)業(yè)是高校收入來(lái)源的一個(gè)重要渠道,同時(shí)校辦產(chǎn)業(yè)的規(guī)模、科技水平、品牌和效益也是高校辦學(xué)、科研能力的一個(gè)體現(xiàn)。審計(jì)部門(mén)在校辦企業(yè)發(fā)展、改制過(guò)程中既要保證高校、校辦產(chǎn)業(yè)的正當(dāng)權(quán)益,又要防止國(guó)有資產(chǎn)流失;要特別關(guān)注改制方案的確定,要對(duì)相關(guān)管理部門(mén)制定的改制措施和方案進(jìn)行復(fù)核、把關(guān),防止校辦產(chǎn)業(yè)財(cái)務(wù)或經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)波及學(xué)校。高?！爱a(chǎn)、學(xué)、研”結(jié)合本來(lái)是件好事,但是往往一些校辦公司利用高校知名度開(kāi)展沒(méi)有技術(shù)含量、效益低下的業(yè)務(wù),有時(shí)候甚至敗壞了學(xué)校榮譽(yù)。這些校辦產(chǎn)業(yè)存在的狀況本身就不規(guī)范,更不要說(shuō)對(duì)其進(jìn)行“效益”的審計(jì)監(jiān)督了。最近,相關(guān)省市和高校就集中整治和規(guī)范了一批“掛靠”高校發(fā)展的校辦產(chǎn)業(yè)。一些校辦產(chǎn)業(yè)的主要人員編制在學(xué)校,長(zhǎng)時(shí)間無(wú)償使用學(xué)校的設(shè)備,同時(shí)又把一些本不該學(xué)校承擔(dān)的費(fèi)用轉(zhuǎn)嫁到學(xué)校,所得利潤(rùn)也是流到公司的多,交給學(xué)校的少,常常借各種理由“分紅”。這就要求高校審計(jì)部門(mén)不僅要加大審計(jì)監(jiān)察的力度,促進(jìn)資產(chǎn)的合理配置和使用,提高資產(chǎn)使用效益,同時(shí)還要完善相關(guān)財(cái)務(wù)制度。

近年來(lái)高校學(xué)生規(guī)模不斷擴(kuò)大,許多高校紛紛開(kāi)發(fā)新校區(qū)。在政府投入基建資金相對(duì)緊缺、大量建設(shè)資金需要銀行貸款的情況下,更是需要精打細(xì)算搞好基建資金的審計(jì)監(jiān)督。校園總體建設(shè)規(guī)劃應(yīng)全面體現(xiàn)“科學(xué)發(fā)展的要求”和“以人為本”的理念,嚴(yán)防鋪張浪費(fèi)和超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。一些高校重預(yù)算編制、輕預(yù)算執(zhí)行,這就需要對(duì)工程建設(shè)資金使用情況進(jìn)行全過(guò)程跟蹤審計(jì),確保資金安全和使用效益,從而減少銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)壓力。開(kāi)展高校資產(chǎn)效益性審計(jì)不僅保證了高校教學(xué)工作的正常開(kāi)展,更重要的是通過(guò)對(duì)高校資產(chǎn)的使用效益和規(guī)范性進(jìn)行評(píng)價(jià),從而促進(jìn)整個(gè)高校工作又好又快的發(fā)展。

三、高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)日趨多元化,審計(jì)工作也越來(lái)越繁重,迫切需要加強(qiáng)審計(jì)軟件的開(kāi)發(fā)和審計(jì)人員的培訓(xùn)

審計(jì)長(zhǎng)劉家義新提出的“審計(jì)免疫系統(tǒng)論”認(rèn)為,“審計(jì)在本質(zhì)上是一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的‘免疫系統(tǒng)。” 筆者認(rèn)為“審計(jì)免疫系統(tǒng)論”的“免疫”重在“防范”,“防范”工作不僅需要“人防”,還需要“技防”。信息化快速發(fā)展的今天,如果還是單純依靠人工來(lái)對(duì)學(xué)校相關(guān)工作進(jìn)行審計(jì),那將無(wú)法提高高校審計(jì)工作的效率和質(zhì)量。

目前國(guó)家審計(jì)部門(mén)推廣和使用的審計(jì)軟件,大多是與企業(yè)相關(guān)的專用審計(jì)軟件,涉及其它領(lǐng)域較少,針對(duì)高校實(shí)際情況的運(yùn)用審計(jì)軟件則更少。許多高校在審計(jì)軟件開(kāi)發(fā)和應(yīng)用方面還沒(méi)有質(zhì)的突破,許多現(xiàn)有的審計(jì)軟件在細(xì)節(jié)方面脫離了審計(jì)工作的實(shí)際情況,高校審計(jì)部門(mén)往往需要對(duì)購(gòu)買(mǎi)回來(lái)的審計(jì)軟件進(jìn)行二次開(kāi)發(fā)。筆者認(rèn)為迫切需要教育主管部門(mén)牽頭,根據(jù)高校審計(jì)的實(shí)際情況,研制出適合高校審計(jì)特色的軟件。開(kāi)發(fā)出類似于SPSS統(tǒng)計(jì)軟件,具有審計(jì)整理、分析、綜合功能的軟件,將審計(jì)軟件與財(cái)務(wù)軟件結(jié)合,與學(xué)校財(cái)務(wù)、基建等重點(diǎn)要害部門(mén)的辦公系統(tǒng)連接,及時(shí)地對(duì)相關(guān)工作進(jìn)行監(jiān)督。通過(guò)這種軟件細(xì)化出審計(jì)的各個(gè)大項(xiàng)和各個(gè)小項(xiàng),實(shí)時(shí)地對(duì)各項(xiàng)審計(jì)項(xiàng)目進(jìn)行歸類分析,抓取關(guān)鍵數(shù)據(jù)供審計(jì)人員進(jìn)一步分析。開(kāi)發(fā)這種軟件可以將審計(jì)工作的“事前監(jiān)督”真正逐漸轉(zhuǎn)化為“全程監(jiān)督”,一旦發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為,可以立即得到糾正,這更能體現(xiàn)審計(jì)“防范”的初衷。

《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定》中規(guī)定內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)和審計(jì)人員主要對(duì)下列事項(xiàng)進(jìn)行審計(jì):

(一)財(cái)務(wù)收支及有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng);

(二)預(yù)算執(zhí)行和決算;

(三)預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外資金的管理和使用;

(四)專項(xiàng)教育資金的籌措、撥付、管理和使用;

(五)固定資產(chǎn)的管理和使用;

(六)建設(shè)、修繕工程項(xiàng)目;

(七)對(duì)外投資項(xiàng)目;

(八)內(nèi)部控制制度的健全、有效及風(fēng)險(xiǎn)管理;

(九)經(jīng)濟(jì)管理和效益情況;

(十)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員的任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任;

(十一)本部門(mén)、本單位主要負(fù)責(zé)人和上級(jí)主管部門(mén)交辦的其他事項(xiàng)。

從上述十一項(xiàng)審計(jì)內(nèi)容可以看出,現(xiàn)階段高校內(nèi)部審計(jì)工作的主要任務(wù)在于財(cái)務(wù)、設(shè)備和工程審計(jì)三大類。目前高校審計(jì)部門(mén)的人員構(gòu)成也似乎印證了這種現(xiàn)狀。據(jù)統(tǒng)計(jì),我國(guó)內(nèi)審人員中,從事財(cái)會(huì)審計(jì)的占80%,專業(yè)職稱基本為會(huì)計(jì)、審計(jì)、工程系列。而英、美等國(guó)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)中,從事財(cái)務(wù)領(lǐng)域?qū)徲?jì)的人員僅占20%左右,其余的人員則開(kāi)展對(duì)管理和業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)系統(tǒng)的審計(jì)。⑤目前,高校審計(jì)部門(mén)的人員構(gòu)成還可以說(shuō)適應(yīng)了當(dāng)前高校建設(shè)快速發(fā)展的現(xiàn)實(shí),但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,這種人員構(gòu)成狀況不利于對(duì)高校資產(chǎn)的有效監(jiān)管,特別是對(duì)于因管理不善造成的資產(chǎn)損失。近年來(lái)一些經(jīng)濟(jì)違規(guī)違紀(jì)案件的作案手法更加“專業(yè)化”,云南銅業(yè)高管涉嫌經(jīng)濟(jì)違規(guī)案件里相關(guān)犯罪事實(shí)的認(rèn)定就比較困難,這就給審計(jì)人員敲響了警鐘。對(duì)于這種情況,高校審計(jì)人員的繼續(xù)培訓(xùn)工作需要擺在突出位置,多層次地?cái)U(kuò)大審計(jì)人員的知識(shí)面,進(jìn)一步提高審計(jì)人員的專業(yè)水平;高校是一個(gè)高素質(zhì)人才密集的單位,可以利用校內(nèi)資源培訓(xùn)審計(jì)人員。

四、結(jié)語(yǔ)

國(guó)際內(nèi)部審計(jì)師協(xié)會(huì)(RA)2001年修訂的《內(nèi)部審計(jì)實(shí)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》對(duì)內(nèi)部審計(jì)的定義:“是一項(xiàng)獨(dú)立、客觀的保證和咨詢活動(dòng),目的在于為組織增加價(jià)值和提高組織的運(yùn)作效率。它通過(guò)系統(tǒng)化的方法,評(píng)價(jià)改進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)管理、控制和管理過(guò)程的有效性,幫助組織實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)?！雹薷咝徲?jì)人員應(yīng)該明確:高校審計(jì)對(duì)象是高校內(nèi)部各單位、部門(mén)和相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人,高校審計(jì)部門(mén)設(shè)置的初衷是為了保證高校資產(chǎn)安全有效地運(yùn)行。從本質(zhì)上來(lái)說(shuō),高校審計(jì)工作不僅僅是一種監(jiān)督,更是一種服務(wù),服務(wù)于高校的健康發(fā)展;審計(jì)部門(mén)要淡化監(jiān)管的色彩,更要體現(xiàn)出獨(dú)立、客觀的咨詢服務(wù)理念。高校審計(jì)部門(mén)只有在日常工作中突出“服務(wù)”意識(shí),才能在審計(jì)監(jiān)督工作中獲得更多的理解和支持,從而把握審計(jì)的主動(dòng)權(quán)。

(作者:西南交通大學(xué)紀(jì)委審計(jì)處副研究員,碩士,研究方向:內(nèi)部審計(jì)理論)

注釋:

①崔孟修.審計(jì)研究簡(jiǎn)報(bào).2008年10月22日第16期 .

②崔孟修.審計(jì)研究簡(jiǎn)報(bào).2008年10月22日第16期.

③劉曉北.高校內(nèi)部審計(jì)存在的問(wèn)題及對(duì)策.會(huì)計(jì)之友.2007年7月中旬刊.

④彭鳳儀.“三函”“兩制”首開(kāi)高校內(nèi)部審計(jì)創(chuàng)新先河.浙江大學(xué)報(bào).http://www.zdxb.zju.edu.cn/article/show_article_one.php?article_id=5442 .

⑤王黎明.高校內(nèi)部審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)及其控制.經(jīng)濟(jì)師. 2008年第1期.

⑥賴騰云.內(nèi)部審計(jì)在高校經(jīng)濟(jì)管理中的“位”與“為”.經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展.2008年第9期.