關(guān)于厘清“村兩委”關(guān)系的若干思考

趙恩朋　朱　軍

摘要：不協(xié)調(diào)的“村兩委”關(guān)系，已經(jīng)成為村民自治進(jìn)程中帶有一定普遍性的突出問題，制約著農(nóng)村基層民主實(shí)踐的發(fā)展。欲厘清“村兩委”的關(guān)系，既要在法理層面正確認(rèn)識“村兩委”的性質(zhì)與職責(zé)，又要在操作層面健全和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)，努力培育現(xiàn)代公民文化，充分依靠剛性制度的力量。

關(guān)鍵詞：村黨支部；村民委員會；黨的領(lǐng)導(dǎo)；村民自治

中圖分類號：D25；D638文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1004-1605(2009)07-0024-03

隨著村民自治的不斷推進(jìn)，村黨支部與村民委員會之間的關(guān)系即“村兩委”關(guān)系問題成為帶有一定普遍性的新課題。從一些相關(guān)報道和調(diào)查中不難發(fā)現(xiàn)，不和諧的“村兩委”關(guān)系目前已經(jīng)發(fā)展成為農(nóng)村基層民主實(shí)踐中的突出矛盾，并逐漸演化為日益復(fù)雜的難點(diǎn)問題。它不利于推進(jìn)民主政治建設(shè)，造成嚴(yán)重的內(nèi)耗，使村民的合法權(quán)利被虛置甚至喪失；同時，它也不利于黨的路線、方針、政策在農(nóng)村的貫徹和落實(shí)。故而，有必要在理論層面和操作層面上厘清“村兩委”之間的關(guān)系。

一、“村兩委”關(guān)系不和諧的具體表現(xiàn)

有學(xué)者指出：“怎樣將兩種不同的邏輯——村民自治所代表的自下而上的邏輯與黨的領(lǐng)導(dǎo)所體現(xiàn)的自上而下的邏輯——有機(jī)地結(jié)合起來，在理論和實(shí)踐兩個方面都是極大的挑戰(zhàn)?！钡拇_，當(dāng)前很多地方的“村兩委”關(guān)系時常處在此起彼伏的“膠著”狀態(tài)，難以建立起一種理想的、適度均衡的建設(shè)性和諧關(guān)系。

當(dāng)前不和諧的“村兩委”關(guān)系主要呈現(xiàn)為三種情況。第一種，村委會和村支部處于沖突狀態(tài)，相互爭權(quán)，各自為政，彼此給對方工作設(shè)置障礙，使“村兩委”班子凝聚力和戰(zhàn)斗力整體下降，在群眾中威信掃地。第二種，村委會處于相對集權(quán)狀態(tài)，不讓村支部插手村務(wù)；村支部領(lǐng)導(dǎo)力弱化，處于癱瘓或半癱瘓狀態(tài)，對村委會不會領(lǐng)導(dǎo)、不善領(lǐng)導(dǎo)。第三種，村支部處于相對集權(quán)狀態(tài)，村支部動員力和監(jiān)控力較強(qiáng)，村支書是“一把手”，處于“大管家”的地位，而村主任是“二把手”，從而自覺不自覺地使村民自治演變成了村支書領(lǐng)導(dǎo)的村支部自治，村委會成了受村黨支部支配的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。

二、從法理層面上厘清“村兩委”關(guān)系

1998年11月通過的《中華人民共和國村民委員會組織法》(以下簡稱《組織法》)是關(guān)于村委會權(quán)力運(yùn)作的基本法律規(guī)范。1999年3月中央下發(fā)的《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》(以下簡稱《條例》)明確了村支部的權(quán)力地位、職責(zé)權(quán)限和制度規(guī)范。此外，《中國共產(chǎn)黨章程》以及政府的相關(guān)法律法規(guī)，對于厘清“村兩委”關(guān)系同樣具有很重要的規(guī)范意義。一

先看關(guān)于村黨支部的有關(guān)規(guī)定。《中國共產(chǎn)黨章程》規(guī)定：“黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)”；黨的性質(zhì)也決定了它既不是國家政權(quán)組織，也不是經(jīng)濟(jì)組織和生產(chǎn)組織，而是階級組織、政治組織。黨章第三十一條規(guī)定：“黨的基層組織是黨在社會基層組織中的戰(zhàn)斗堡壘，是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)?！钡谌l規(guī)定：“街道、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)黨的基層委員會和村、社區(qū)黨組織，領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)的工作，支持和保證行政組織、經(jīng)濟(jì)組織和群眾自治組織充分行使職權(quán)。”《組織法》第三條規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，依照中國共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動，直接行使民主權(quán)利?！薄稐l例》第二條規(guī)定：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨的委員會和村黨支部是黨在農(nóng)村的基層組織，是黨在農(nóng)村全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村各種組織和各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心。”其第九條詳細(xì)規(guī)定了村黨支部的六條具體職責(zé)。黨的十六大報告指出：“黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)，通過制定大政方針，提出立法建議，推薦重要干部，進(jìn)行思想宣傳，發(fā)揮黨組織和黨員的作用，堅持依法執(zhí)政，實(shí)施黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)?！备叛灾?，黨組織應(yīng)該處于村級自治組織體系的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，且這種領(lǐng)導(dǎo)主要體現(xiàn)在政治、思想和組織方面。

再看關(guān)于村委會的有關(guān)規(guī)定?！督M織法》第二條規(guī)定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民委員會辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議?！薄督M織法》第五條、第六條、第七條詳細(xì)界定了村委會的具體職責(zé)。

根據(jù)這些規(guī)定，從理論上不難看出，村黨支部是村各種組織(包括村委會)的領(lǐng)導(dǎo)核心，村委會是村民自治的組織者、執(zhí)行者，兩者不存在組織方面的上下級隸屬關(guān)系。村支部領(lǐng)導(dǎo)村民自治，而不能包辦和替代作為基層群眾性自治組織的村委會的責(zé)任與義務(wù)；村支部的活動范圍必須符合相關(guān)法律的規(guī)定，無權(quán)直接向村委會和村民發(fā)號施令。換言之，村支部對村委會進(jìn)行的是政治領(lǐng)導(dǎo)，也就是要通過黨組織和黨員發(fā)揮先鋒模范作用，保證黨和國家的大政方針的貫徹落實(shí)，而不是代替村委會對村民自治活動實(shí)施具體領(lǐng)導(dǎo)。

三、從操作層面上厘清“村兩委”關(guān)系

在農(nóng)村基層民主實(shí)踐中，很多地方“村兩委”的關(guān)系并沒有得到有效厘清。應(yīng)當(dāng)看到，在操作層面上厘清這一關(guān)系確實(shí)不像在理論上說的那么簡單，需要各方面通過持之以恒的努力，方能實(shí)現(xiàn)“村兩委”兩套班子目標(biāo)一致、步調(diào)一致，形成和諧發(fā)展的“合力”。

首先，要不斷健全和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)。什么是黨的領(lǐng)導(dǎo)?如果把黨的領(lǐng)導(dǎo)理解為領(lǐng)導(dǎo)者個人的行為，那本身就是對黨的領(lǐng)導(dǎo)的莫大誤解和扭曲，其危害性極大。具體地說，在村一級，黨的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該是“通過宏觀調(diào)控來影響村務(wù)決策，通過規(guī)范村干部施政行為實(shí)現(xiàn)對村務(wù)管理的有效監(jiān)督這兩個方面體現(xiàn)出來；而不應(yīng)該像‘管家婆那樣，事無巨細(xì)都抓在自己手里”。1990年12月，中共中央發(fā)出的《關(guān)于批轉(zhuǎn)<全國村級組織建設(shè)工作座談會紀(jì)要>的通知》，詳細(xì)規(guī)定了村支部的工作要點(diǎn)：“(一)貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策和上級決議，帶領(lǐng)群眾發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，堅持社會主義方向，走共同富裕的道路。(二)領(lǐng)導(dǎo)精神文明建設(shè)，做好村民的思想政治工作，用社會主義思想占領(lǐng)農(nóng)村陣地。(三)抓好黨支部自身的思想、組織和作風(fēng)建設(shè)，教育管理好黨員。(四)負(fù)責(zé)村、組和村辦集體企業(yè)干部的教育、培養(yǎng)、選拔、推薦、考核和監(jiān)督。(五)領(lǐng)導(dǎo)村民委員會、村合作經(jīng)濟(jì)組織、共青團(tuán)、婦代會、民兵等組織，支持和幫助它們依照法律和各自的章程，獨(dú)立負(fù)責(zé)地開展工作?！?/p>

黨的性質(zhì)決定了它既不是國家政權(quán)組織，也不是經(jīng)濟(jì)組織和生產(chǎn)組織，而是階級組織、政治組織。這就決定了村黨支部既不能代替政權(quán)組織發(fā)號施令，也不能直接指揮具體生產(chǎn)和經(jīng)營活動，只能在宏觀層面進(jìn)行原則性和方向性的領(lǐng)導(dǎo)。村黨支部務(wù)必將自身納入村民自治的框架下，不斷加強(qiáng)自身建設(shè)，做到工作統(tǒng)攬而不包辦，善于領(lǐng)導(dǎo)而不武斷，力求“村情民知”與“村事民治”，努力實(shí)現(xiàn)向非權(quán)力化、非行政化的角色轉(zhuǎn)型。毋庸置疑，村

自治權(quán)的最終所有者是全體村民。應(yīng)該堅持“一切相信群眾、一切依靠群眾”的群眾路線，逐漸實(shí)現(xiàn)村黨支部由“劃槳”角色向“掌舵”角色的轉(zhuǎn)化。這樣，村支部才能集中力量做好自己份內(nèi)的事，這對其自身的長遠(yuǎn)建設(shè)有百益而無一害。

其次，努力培育現(xiàn)代公民文化。什么叫“公民”?一般認(rèn)為是指“具有本國國籍，并依據(jù)憲法或法律規(guī)定，享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的人”。現(xiàn)代社會的每個成員都應(yīng)該認(rèn)識到自己作為“個體”的價值，知曉自己的權(quán)利與義務(wù)，這樣才能擺脫臣民思想、宗族觀念、面子問題、從眾心理等傳統(tǒng)政治文化的束縛。有學(xué)者指出：“如果政治制度和政治文化發(fā)展不同步，政治體系就會遭遇麻煩，如果體系要維持穩(wěn)定，制度或文化必須擇一改變。”就當(dāng)代中國的政治實(shí)踐而言，培育現(xiàn)代公民文化、塑造獨(dú)立的政治人格、培養(yǎng)理性認(rèn)知和道德判斷的能力，方能克服各種形式的官僚主義，消除根深蒂固的“官本位”傳統(tǒng)的影響。

在農(nóng)村，就要堅持用現(xiàn)代公民文化武裝廣大村民，掃除他們在公民文化上的“文盲”、“半文盲”狀態(tài)，以擺脫等級觀念、特權(quán)思想的束縛，增強(qiáng)制度意識、維權(quán)意識、參與意識，使民主、寬容、平等、法制等現(xiàn)代理念深入人心。畢竟，廣大村民(包括“村兩委”成員)真正知曉了自己的權(quán)利與義務(wù)，學(xué)會了行使權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)，才有可能孕育與萌生“民主”的堅定信念，達(dá)到實(shí)踐與體驗(yàn)“民主”的高度自覺，從而進(jìn)一步促進(jìn)社會整合和政治認(rèn)同。在一定意義上，現(xiàn)代公民文化是準(zhǔn)確定位“村兩委”角色的“水”之“源”，同時，也是村民自治制度按照其自身邏輯扎實(shí)推進(jìn)的重要根基。

再次，要充分依靠剛性制度的力量。改革開放以后，接受了“文化大革命”的沉痛教訓(xùn)，我們黨和政府逐漸開始重視制度的作用。鄧小平在1980年《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的講話中指出：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵?。”他進(jìn)而又指出：“不是說個人沒有責(zé)任，而是說領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性?！睆哪且院?，我們黨逐步形成了用制度管權(quán)、用制度管事、用制度管人的領(lǐng)導(dǎo)方式，強(qiáng)調(diào)通過健全民主制度的方式來豐富民主形式、拓寬民主渠道，實(shí)現(xiàn)人民群眾的各項(xiàng)民主權(quán)利。從這個角度看，厘清“村兩委”關(guān)系的根本出路還是在于制度，而決不能僅僅寄希望于村干部的個人素質(zhì)和對問題的看法。畢竟，制度的可靠性、穩(wěn)定性，是口頭上的承諾所無法代替的。當(dāng)前，我國正處于社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，然而，一個公認(rèn)的現(xiàn)實(shí)是，在我國農(nóng)村，政治制度化建設(shè)還是一個相當(dāng)薄弱的環(huán)節(jié)?；谶@樣的現(xiàn)實(shí)，利用剛性的制度來準(zhǔn)確定位“村兩委”角色，確是農(nóng)村政治實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)需要與邏輯必然。

一方面，應(yīng)強(qiáng)調(diào)建立一套科學(xué)完備的村民自治制度來厘清“村兩委”關(guān)系。有學(xué)者指出：“在村民自治的成文制度安排中，村級黨組織與村民委員會的職責(zé)權(quán)限有很大的重合?！币虼耍仨毥⑴c完善一系列相互配套的制度，明確和細(xì)化“村兩委”各自職責(zé)和權(quán)限，校正對自身角色與功能方面的認(rèn)識偏差與困惑。為此，要努力健全村民代表大會制度、村委會選舉制度、村務(wù)公開制度等基本制度，同時，還要建立可操作性強(qiáng)的兩委聯(lián)席會議制度、村委會向村黨支部匯報工作制度、民主評議兩委干部制度等具體工作制度以及相關(guān)的村級規(guī)范化管理實(shí)施辦法。另外，要建立與完善相關(guān)的法律法規(guī)，依法處置干涉村民自治的違法施政行為，努力把農(nóng)村工作的內(nèi)容、程序、渠道和方式方法推向制度化、程序化的發(fā)展軌道，增強(qiáng)村民對農(nóng)村各種制度的理解能力，逐步形成對“村兩委”進(jìn)行科學(xué)規(guī)范和有效監(jiān)督的新局面。

另一方面，依靠具體制度來梳理鄉(xiāng)村關(guān)系將有利于厘清“村兩委”關(guān)系。例如，當(dāng)村支部“領(lǐng)導(dǎo)”村委會協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行工作時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)依據(jù)一定的制度給予適當(dāng)補(bǔ)貼以規(guī)范各方角色；鄉(xiāng)鎮(zhèn)“指導(dǎo)”村民自治時，有必要對指導(dǎo)內(nèi)容、指導(dǎo)方法、指導(dǎo)程序予以制度化，以避免鄉(xiāng)村之間和“村兩委”之間不必要的摩擦；村黨支部接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委全面直接的領(lǐng)導(dǎo)時，有必要從制度層面上明晰自身與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系，避免成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)行機(jī)構(gòu)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)該以獨(dú)立公正的態(tài)度對“村兩委”之間的利益沖突進(jìn)行調(diào)解，不能偏袒其中一方，以免加劇各方角色混亂……概言之，應(yīng)該積極依靠制度來保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)行為的公正性和“村兩委”角色的規(guī)范性，盡量消解傳統(tǒng)的壓力型體制的消極影響，為村民自治的健康運(yùn)行營造良好的外部環(huán)境，這也將有利于形成“村兩委”之間的和諧關(guān)系。

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責(zé)任編輯王清明