陳玉和　孫作人　俞其慧

[摘要]由于城市管理行政執(zhí)法體制本身存在缺陷，各地城市管理行政執(zhí)法面臨一些難以突破的障礙和難題，體制改革的動(dòng)力不足、體制創(chuàng)新的方法不多。本文試圖通過系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)的方法，找出城市管理行政執(zhí)法失范形成的動(dòng)力機(jī)制，探究城市管理行政執(zhí)法控制系統(tǒng)的內(nèi)部反饋機(jī)制，更好地理解行政執(zhí)法失范形成的原因，探討城市管理行政執(zhí)法系統(tǒng)的政策作用機(jī)制與行為的制約機(jī)制，以便于讓決策者設(shè)計(jì)更為有效的政策與采取更為合理的措施來防止行政執(zhí)法失范行為的發(fā)生。

[關(guān)鍵詞]城市管理行政執(zhí)法；執(zhí)法失范；系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)；動(dòng)力機(jī)制

[中圖分類號(hào)]C912.81[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1671-8372(2009)02-0026-05

城市管理行政執(zhí)法系統(tǒng)是一類高階次、多重反饋回路，高度非線性的具有耗散結(jié)構(gòu)的復(fù)雜大系統(tǒng)，它具有對(duì)系統(tǒng)內(nèi)多數(shù)參數(shù)變化的不敏感性，對(duì)政策改變的頑強(qiáng)抵御性，以及遠(yuǎn)期與近期、整體與局部之間的利益矛盾難于調(diào)和，向低效益轉(zhuǎn)化傾向等特性。因此認(rèn)識(shí)和解決這一類系統(tǒng)的問題是難度很大的課題，而如何優(yōu)化其結(jié)構(gòu)與行為又是更深一層次的問題。

既然城市管理行政執(zhí)法系統(tǒng)是一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)，城市行政執(zhí)法失范的形成應(yīng)該從微觀和宏觀入手，以系統(tǒng)工程的思想來綜合考慮城市行政管理執(zhí)法失范的形成機(jī)制。由于城市管理行政執(zhí)法系統(tǒng)具有自組織耗散結(jié)構(gòu)的高階次、多變量、多回路和強(qiáng)非線性的系統(tǒng)特性，系統(tǒng)行為常具有反主觀性騷擾?；谙到y(tǒng)的上述特征，本文力圖說明城市管理行政執(zhí)法系統(tǒng)的內(nèi)部系統(tǒng)動(dòng)力反饋機(jī)制，使用系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)的理論與方法找出行政執(zhí)法失范形成的動(dòng)力機(jī)制。

一、城市管理行政執(zhí)法系統(tǒng)的構(gòu)成

行政執(zhí)法指行政主體依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章，針對(duì)具體的、特定的相對(duì)人或行政事務(wù)所實(shí)施的具體行政行為。行政執(zhí)法的目的，是通過執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章來實(shí)現(xiàn)國家行政管理職能。行政執(zhí)法的結(jié)果直接影響相對(duì)人的權(quán)利和義務(wù)。行政執(zhí)法是行政機(jī)關(guān)實(shí)施的主要行政行為，是產(chǎn)生行政法律效果的行政行為。

城市作為復(fù)雜的母系統(tǒng)，行政執(zhí)法系統(tǒng)應(yīng)該是屬于行政管理系統(tǒng)下的一個(gè)子系統(tǒng)，并且與立法系統(tǒng)、司法系統(tǒng)、黨群系統(tǒng)、衛(wèi)生系統(tǒng)、商業(yè)服務(wù)系統(tǒng)、文化系統(tǒng)耦合形成一個(gè)典型的復(fù)雜巨系統(tǒng)。這個(gè)耦合系統(tǒng)明顯存在著大量的非線性和復(fù)雜性，是個(gè)典型的復(fù)合系統(tǒng)。復(fù)合系統(tǒng)是由不同屬性的子系統(tǒng)相互關(guān)聯(lián)、相互作用、相互滲透而構(gòu)成，同時(shí)作為城市系統(tǒng)子系統(tǒng)的行政執(zhí)法系統(tǒng)又是一個(gè)復(fù)雜的自適用系統(tǒng)，因此其又具有CAS(Complex Adaptive svstem：復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng))的層次性、協(xié)同性、適應(yīng)性、病態(tài)結(jié)構(gòu)等特性。

城市管理行政執(zhí)法系統(tǒng)是由不同屬性的子系統(tǒng)相互關(guān)聯(lián)、相互作用、相互滲透而構(gòu)成的具有結(jié)構(gòu)與功能統(tǒng)一的開放的復(fù)雜動(dòng)態(tài)大系統(tǒng)。行政執(zhí)法系統(tǒng)的職能可以定義為以下四點(diǎn)：

(1)行政執(zhí)法是行政行為的一種，它是國家行政機(jī)關(guān)依法實(shí)施行政治理，直接或間接產(chǎn)生法律效果的行為。行政執(zhí)法行為，具有國家強(qiáng)制性。

(2)行政執(zhí)法是執(zhí)行法律、法規(guī)的活動(dòng)，也是立法工作的延續(xù)，是行政治理過程中不可缺少的環(huán)節(jié)。

(3)行政執(zhí)法是對(duì)特定人或特定事項(xiàng)采取的行政行為。行政執(zhí)法沒有普遍的約束力，不是針對(duì)一般人和一般的事的，而是特定人和特定事。就是說，在行政執(zhí)法中，相對(duì)人_般來說是確定的，因此，行政執(zhí)法是一種具體行政行為。

(4)行政執(zhí)法是行政機(jī)關(guān)直接同相對(duì)人之間形成法律關(guān)系的行為。行政治理法規(guī)的制定和發(fā)布，并不能直接、立即使行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人發(fā)生行政法律關(guān)系。只有行政機(jī)關(guān)主動(dòng)、積極地對(duì)行政治理法規(guī)加以實(shí)施，才能使行政法律關(guān)系得以形成。

城市管理行政執(zhí)法應(yīng)當(dāng)納入公共管理的范疇，而公共管理是在西方社會(huì)結(jié)構(gòu)和理論體系中產(chǎn)生的概念，公共管理的基本特征就是社會(huì)組織通過制度創(chuàng)新和手段創(chuàng)新對(duì)社會(huì)公共事物進(jìn)行調(diào)節(jié)和控制，實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體協(xié)調(diào)發(fā)展、增進(jìn)社會(huì)共同利益的實(shí)現(xiàn)，其管理的客體是社會(huì)公共事務(wù)。系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)是一門分析研究信息反饋系統(tǒng)和研究戰(zhàn)略與策略的學(xué)科，是研究大系統(tǒng)的仿真模擬方法，實(shí)際是對(duì)客觀現(xiàn)實(shí)世界的抽象，同時(shí)認(rèn)識(shí)系統(tǒng)的行為規(guī)律是一種面向現(xiàn)實(shí)的分析，并且是對(duì)系統(tǒng)實(shí)施控制與優(yōu)化的基礎(chǔ)，需要對(duì)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)進(jìn)行深入的分析，以至于能夠反映復(fù)雜系統(tǒng)結(jié)構(gòu)功能和動(dòng)態(tài)行為之間的相互作用關(guān)系，從而考察該系統(tǒng)在不同條件下的變化行為和趨勢(shì)，以達(dá)到提供決策的目的[1]。

二、城市管理行政執(zhí)法系統(tǒng)的建模原則

利用系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)建模的復(fù)雜性源于所要研究對(duì)象的復(fù)雜性，應(yīng)堅(jiān)持如下原則：1連續(xù)性與相對(duì)穩(wěn)定性原則[2]。系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)主要在于說明系統(tǒng)演變趨勢(shì)與結(jié)構(gòu)原因，采用連續(xù)的系統(tǒng)模型有助于明確系統(tǒng)的中心框架與系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)特征，其變化過程中又具有相對(duì)穩(wěn)定性。2系統(tǒng)結(jié)構(gòu)決定行為，環(huán)境對(duì)系統(tǒng)行為模式的影響通過內(nèi)部結(jié)構(gòu)起作用，而系統(tǒng)的基本結(jié)構(gòu)源于系統(tǒng)內(nèi)部的反饋結(jié)構(gòu)與機(jī)制，以及信息反饋回路。合理確定系統(tǒng)邊界與系統(tǒng)反饋結(jié)構(gòu)是系統(tǒng)建模的關(guān)鍵。3綜合與分解結(jié)合。城市管理行政執(zhí)法系統(tǒng)是一個(gè)復(fù)雜的具有非線性、多層次關(guān)系的巨系統(tǒng)，模型的建立應(yīng)充分考慮子系統(tǒng)間及系統(tǒng)結(jié)構(gòu)間的反饋關(guān)系，以及系統(tǒng)與外部環(huán)境間的關(guān)系，從整體的角度對(duì)系統(tǒng)由上到下、由淺入深地分解，全面系統(tǒng)地描述動(dòng)態(tài)系統(tǒng)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)與反饋機(jī)制。

三、城市管理行政執(zhí)法系統(tǒng)的內(nèi)部動(dòng)力機(jī)制分析

城市管理行政執(zhí)法的根本目的是保障公共利益，城市管理行政執(zhí)法系統(tǒng)是行政主體與行政客體通過信息、物質(zhì)、行為的交互而形成的復(fù)雜的大系統(tǒng)，是行政主體與行政客體(執(zhí)法維護(hù)的對(duì)象與事物，同時(shí)也是處理的公共事物)共同動(dòng)機(jī)與愿景的體現(xiàn)，但行政客體與私人或小團(tuán)體利益群體是兩個(gè)不同的概念。公共利益是實(shí)現(xiàn)私人或小團(tuán)體利益群體的基礎(chǔ)，行政主體行使執(zhí)法權(quán)時(shí)是以公共利益為前提的，這就不可避免地會(huì)與私人或小團(tuán)體利益群體發(fā)生沖突，導(dǎo)致系統(tǒng)內(nèi)部發(fā)生狀態(tài)的改變，導(dǎo)致系統(tǒng)內(nèi)各元素的相關(guān)關(guān)系發(fā)生變化。

城市行政執(zhí)法系統(tǒng)主要由制度系統(tǒng)、執(zhí)法職能部門系統(tǒng)、行政執(zhí)法客體組成，其中歷史、文化、價(jià)值作為影響因子輸入系統(tǒng)。由于影響城市行政執(zhí)法系統(tǒng)的因素眾多，關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，整個(gè)系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)模型無法做到與實(shí)際系統(tǒng)完全吻合，只能是真實(shí)系統(tǒng)的簡化與抽象(如圖1所示)。

(一)行政執(zhí)法制度子系統(tǒng)

制度是影響人類經(jīng)濟(jì)行為、資源配置與經(jīng)濟(jì)績效的最基本變量，從結(jié)構(gòu)上看，在一個(gè)制度系統(tǒng)中各項(xiàng)制度安排之間應(yīng)當(dāng)相互協(xié)調(diào)和匹配，以使整個(gè)制度系統(tǒng)能夠發(fā)揮最大的功效。通過各子制度系統(tǒng)間的相互協(xié)調(diào)與影響，確定制度的最佳結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)制度的最優(yōu)配置。

城市管理行政執(zhí)法大多是依據(jù)《行政處罰法》等非專門化的法律、法規(guī)來保障執(zhí)法主體的合法

性。由于沒有《組織法》的保障，國務(wù)院或省級(jí)政府沒有制定與《行政處罰法》相配套的細(xì)化的城市管理行政執(zhí)法相關(guān)法規(guī)、規(guī)定，城市管理行政執(zhí)法主體的法律地位不確定、不穩(wěn)固。

因此，行政執(zhí)法制度系統(tǒng)內(nèi)部的結(jié)構(gòu)不合理，系統(tǒng)的整體有序性因此而降低，使整個(gè)制度系統(tǒng)運(yùn)行無法有效收斂，無法達(dá)到制度配置的耦合目標(biāo)，整個(gè)制度系統(tǒng)無法實(shí)現(xiàn)有序的結(jié)構(gòu)，以至于由于立法系統(tǒng)、司法系統(tǒng)、行政系統(tǒng)沖突的出現(xiàn)，產(chǎn)生了大量的矛盾與漏洞。主要存在的問題如下：

1法律地位不穩(wěn)固

行政執(zhí)法部門的合法性主體地位的是否存在具有歷史爭議性?！缎姓幜P法》只規(guī)定了實(shí)施相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度的原則，國務(wù)院或省級(jí)政府沒有制定與《行政處罰法》相配套的細(xì)化的城管執(zhí)法相關(guān)法規(guī)、規(guī)定，城管執(zhí)法體制的法律地位不確定、不穩(wěn)固，隨時(shí)可能有被取消、與管理部門重新合并的趨勢(shì)。

2管理體制不統(tǒng)一

(1)部門設(shè)置混亂。城市管理行政執(zhí)法部門的歸口不統(tǒng)一，有的是政府組成部門，由政府直接管轄；有的歸口建設(shè)系統(tǒng)；有的只是某個(gè)部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。歸口不統(tǒng)一，中央、省級(jí)無直接主管部門，導(dǎo)致編制、經(jīng)費(fèi)諸多方面的不統(tǒng)一。同時(shí)，執(zhí)法部門建制不一致，有垂直管理，有分級(jí)管理，局、分局，總隊(duì)、支隊(duì)、大隊(duì)、中隊(duì)設(shè)置混亂。

(2)人員編制復(fù)雜。國務(wù)院有關(guān)文件明確要求行使行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法人員必須是公務(wù)員，《公務(wù)員法》也設(shè)置了行政執(zhí)法類公務(wù)員，從法律上對(duì)執(zhí)法人員身份作了明確規(guī)定。但各城市受行政編制限制，在理解上又有偏差，把一線執(zhí)法隊(duì)員基本核定為事業(yè)編制。

3職能界定不清

審批權(quán)和處罰權(quán)劃斷后，檢查權(quán)和監(jiān)管權(quán)的歸屬不清。審批部門的批后監(jiān)管權(quán)有哪些、執(zhí)行到什么程度、有何措施，處罰部門的檢查權(quán)屬于什么性質(zhì)的權(quán)力、如何執(zhí)行，對(duì)這些問題，沒有深入研究。同時(shí)，將部分行政處罰權(quán)劃分出去的標(biāo)準(zhǔn)不準(zhǔn)確，人為地將相互關(guān)聯(lián)的一種違法行為細(xì)分，增加了執(zhí)法層次，違背了相對(duì)集中行政處罰權(quán)的要求。如分拆環(huán)保和公安交通中的部分行政處罰權(quán)，導(dǎo)致新的職責(zé)交叉。

4執(zhí)法手段延伸不夠

由于政府規(guī)章和行政處罰各類的限制，執(zhí)法中主要采用教育、糾正、警告、暫扣物品、罰款等處罰形式，缺乏必要的“殺手锏”，缺乏有效的后續(xù)手段。

5相互監(jiān)督不到位

實(shí)施城管執(zhí)法體制的目的之一，是為了加強(qiáng)執(zhí)法部門與相關(guān)主管部門的監(jiān)督約束。但事實(shí)上，執(zhí)法部門無法律依據(jù)進(jìn)行監(jiān)督。主管部門的審批許可權(quán)是獨(dú)立行使的，目前的法律并沒有規(guī)定對(duì)審批有檢查權(quán)，主管部門的審批行為是否違法，只能由法院或政府監(jiān)察部門界定，不在行政執(zhí)法部門的監(jiān)督范圍。在執(zhí)法實(shí)踐中，為了不破壞與主管部門的良好關(guān)系、爭取主管部門的支持配合，執(zhí)法部門對(duì)管理部門審批過的過當(dāng)行為也認(rèn)定是合法的。這種認(rèn)定方式，對(duì)政府部門的違法行政行為起不到監(jiān)督作用。

6創(chuàng)新動(dòng)力不足

一方面，面臨理論的困惑，大家感到橫亙著難以逾越的制度鴻溝，同時(shí)，改革的前景不明朗，很多人抱著等一等、看一看的心態(tài)。另一方面，城管執(zhí)法體制建立后，城市管理違法行為并沒有迅速減少，查處違法行為的措施依然缺乏，執(zhí)法環(huán)境依然沒有根本好轉(zhuǎn)，有些人覺得改與不改沒有本質(zhì)區(qū)別，權(quán)力從左手換到右手，改變的只是形式。更有甚者，少數(shù)地方覺得老的體制用起來更加順手，干脆掉頭重走舊路，體制變革半途夭折。

要實(shí)現(xiàn)制度的最優(yōu)配置，達(dá)到制度耦合的狀態(tài)還需要考慮其他外在的可控因素，其中最重要的就是制度配置方式改變的問題。制度配置的不合理容易產(chǎn)生制度沖突與制度真空，因此城管執(zhí)法體制改革正走在一個(gè)方向欠明的十字路口，面臨重重困境。

(二)行政執(zhí)法控制子系統(tǒng)

法律可以對(duì)行政執(zhí)法行為進(jìn)行很好的控制，但法律控制的立法保障不足，當(dāng)今尚未出臺(tái)有效的、專門的法律來規(guī)范城市管理行政執(zhí)法行為。在整個(gè)行政執(zhí)法制度系統(tǒng)中，主要由立法控制系統(tǒng)、司法控制系統(tǒng)、行政權(quán)力控制系統(tǒng)三個(gè)子系統(tǒng)對(duì)行政執(zhí)法行為進(jìn)行控制。三個(gè)子系統(tǒng)中控制作用最強(qiáng)的是行政權(quán)力控制系統(tǒng)，它同時(shí)也是控制范圍最廣的系統(tǒng)，對(duì)發(fā)生行政權(quán)力的失范制約的主要模式也是通過權(quán)力控制權(quán)力模式，可見行政權(quán)力控制對(duì)行政執(zhí)法的作用是當(dāng)前最為普遍使用的模式。行政控制不同于社會(huì)道德或經(jīng)濟(jì)生活中的指導(dǎo)性計(jì)劃，它具有極強(qiáng)的權(quán)威性，要求有令必行，違令必究。但是長期以來，行政控制的這種權(quán)威性十分不規(guī)范，這就涉及到行政裁量權(quán)的問題。例如，亂罰款行為破壞的是國家的法規(guī)和黨與政府的形象，其實(shí)施者對(duì)本單位、本部門并未造成什么不利，所以一般也就不會(huì)受到什么處罰，在不得已需“嚴(yán)肅處理”時(shí)，也常常是輕描淡寫，或是大事化小、小事化了，結(jié)果，就嚴(yán)重影響了政令的嚴(yán)肅性。

當(dāng)今我國行政裁量權(quán)的控制主要還是通過權(quán)力控制權(quán)力的模式進(jìn)行制約的，而通過立法和司法的控制渠道進(jìn)行控制的模式還不完備。同時(shí)由于受我國長期存在的權(quán)力控制權(quán)力的行政模式的制約，極易在行政裁量上出現(xiàn)問題。應(yīng)盡快通過立法的方式對(duì)行政的裁量權(quán)進(jìn)行界定，防止裁量主體的意識(shí)模糊和裁量權(quán)限過大，以達(dá)到對(duì)自由裁量權(quán)進(jìn)行有效的監(jiān)督與控制。這就需要我們嚴(yán)格控制自由裁量權(quán)的適用范圍，同時(shí)保障行政主體自由裁量的靈活性，有效控制行政裁量權(quán)的濫用。

(三)行政執(zhí)法主體系統(tǒng)

行政執(zhí)法失范的人為影響因素主要指的是行政執(zhí)法人員的認(rèn)知能力、心理狀況、道德品質(zhì)等影響因子。由于當(dāng)前行政執(zhí)法隊(duì)伍的平均執(zhí)法素質(zhì)相對(duì)較低，有相當(dāng)一部分執(zhí)法者存在著對(duì)被執(zhí)法者“有罪推定”的思維邏輯。另外，執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中也出現(xiàn)了執(zhí)法程序的“隨意性”：有的在實(shí)施行政處罰過程中，不履行事先告知義務(wù)，剝奪了行政執(zhí)法相對(duì)人的申辯權(quán)；有的不告知行政執(zhí)法相對(duì)人獲得法律救濟(jì)的途徑，剝奪了行政執(zhí)法相對(duì)人的法律權(quán)利；有的顛倒程序，先罰款后定性；有的該適用普通程序的，卻適用了簡易程序，該適用簡易程序的，卻適用了普通程序。也有一部分執(zhí)法人員沒有受過法律專業(yè)教育培訓(xùn)，缺乏行政執(zhí)法所必備的法律素質(zhì)，執(zhí)法不懂法、隨意執(zhí)法、濫施處罰的現(xiàn)象嚴(yán)重。

(四)行政執(zhí)法客體系統(tǒng)

按行政學(xué)原理，行政控制多從宏觀角度出發(fā)，多著眼于全局的整體利益，而被執(zhí)法客體往往著眼于局部利益，即小集團(tuán)和個(gè)人利益。正是這種整體利益與局部利益之間的矛盾，不斷使行政執(zhí)法與執(zhí)法客體矛盾激化，以至于正常的行政執(zhí)法行為與維護(hù)既得利益行為發(fā)生沖突，行政執(zhí)法就遇到了很大阻力，以至于突發(fā)暴力事件。

暴力抗法現(xiàn)象受到了全社會(huì)的關(guān)注，在很大程度上挑戰(zhàn)了社會(huì)執(zhí)法的公信力，很多執(zhí)法者為此也承受著巨大的壓力和負(fù)擔(dān)。暴力抗法雖然有一部分是由于少數(shù)民眾素質(zhì)不高所致，但是也不能排除一些執(zhí)法者自身執(zhí)法素質(zhì)不過硬、執(zhí)法行為不當(dāng)、自我保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)、心理素質(zhì)較差、現(xiàn)場(chǎng)處置能力不強(qiáng)

等原因，另外這也與維護(hù)執(zhí)法者權(quán)益機(jī)制不暢通、執(zhí)法保障不到位等息息相關(guān)。

城市管理應(yīng)轉(zhuǎn)向?qū)Τ鞘兄械木蜆I(yè)弱勢(shì)群體提供幫助，為他們提供找到可持續(xù)生計(jì)的社會(huì)服務(wù)，并且可以進(jìn)一步具體地教會(huì)他們合法經(jīng)營乃至理性地理財(cái)，從而使他們實(shí)現(xiàn)自力更生的目標(biāo)。全面做好弱勢(shì)群體的社會(huì)保障工作，從源頭上引導(dǎo)和疏通矛盾，才能從根本上防止暴力抗法事件的發(fā)生。

四、解決城市管理行政執(zhí)法失范的對(duì)策研究

(一)通過立法規(guī)范行政執(zhí)法行為

絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗[3]。一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，行政執(zhí)法也是如此，如果不對(duì)行政權(quán)實(shí)施有效的控制，必然導(dǎo)致行政權(quán)力的濫用和對(duì)公民、法人及其他組織、合法權(quán)益的侵犯。所以，應(yīng)加快立法工作，對(duì)現(xiàn)有行政執(zhí)法所適用的法律法規(guī)進(jìn)行嚴(yán)格審查，對(duì)不再適應(yīng)行政執(zhí)法工作需要的相關(guān)條款依法予以廢止，并從行政執(zhí)法的工作實(shí)際出發(fā)，充分考慮社會(huì)承受能力和城市發(fā)展的前瞻性要求，使之適應(yīng)行政執(zhí)法工作進(jìn)一步發(fā)展的要求，為行政執(zhí)法工作提供法律上的支持。有了專門的法律，城管執(zhí)法才能實(shí)現(xiàn)規(guī)范化，才能更好地開展工作。

(二)完善社會(huì)保障體系，解決社會(huì)弱勢(shì)群體的生活困難及就業(yè)問題

一方面建立健全社會(huì)保障體系和社會(huì)救助體系，解決突出的矛盾與問題。通過最低生活保障、貧困醫(yī)療救助等方式解決弱勢(shì)群體的生活困難問題。另一方面出臺(tái)相關(guān)政策解決弱勢(shì)群體的就業(yè)問題，針對(duì)不同對(duì)象提供不同的就業(yè)方案。

(三)加強(qiáng)行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)

一方面，進(jìn)一步提高隊(duì)伍素質(zhì)(如思想素質(zhì)、文化素質(zhì)，尤其是法律素質(zhì)、道德素質(zhì)等)。另一方面，要加強(qiáng)制度建設(shè)，用制度規(guī)范、約束、指導(dǎo)行為，嚴(yán)格遵守執(zhí)法程序，以此來實(shí)現(xiàn)城市管理行政執(zhí)法部門思想的統(tǒng)一，創(chuàng)建服務(wù)型城市管理行政執(zhí)法隊(duì)伍。

(四)拓寬社會(huì)監(jiān)督渠道，完善社會(huì)監(jiān)督機(jī)制

拓寬社會(huì)監(jiān)督的渠道，體現(xiàn)對(duì)權(quán)力監(jiān)督的民主性和廣泛性。通過舉報(bào)監(jiān)督、信訪監(jiān)督、控申監(jiān)督等群眾監(jiān)督形式，依法建立健全群眾監(jiān)督的有效機(jī)制，提高實(shí)際效果，增大監(jiān)督力度，對(duì)以大眾傳媒為主體的輿論進(jìn)行監(jiān)督，要保護(hù)輿論監(jiān)督參與人的人身安全，規(guī)范對(duì)破壞、阻止輿論監(jiān)督的處罰尺度、方式及程序。

(五)謹(jǐn)慎改革，改良和完善城市管理行政執(zhí)法體制

在相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度下建立起來的城管執(zhí)法體制，應(yīng)該是城建監(jiān)察體制的進(jìn)一步改良的完善，是在城建監(jiān)察綜合其他方面處罰權(quán)基礎(chǔ)上的進(jìn)一步擴(kuò)大和深化，是依據(jù)相對(duì)集中行政處罰權(quán)理論對(duì)城建系統(tǒng)行政處罰權(quán)配置的一次再細(xì)化、再調(diào)整。

五、結(jié)論

城市行政管理執(zhí)法系統(tǒng)是典型的復(fù)雜大系統(tǒng)，由于具有人為因素，它具有更強(qiáng)的自適應(yīng)性與自組織性，行政執(zhí)法系統(tǒng)中法律與制度控制是維持整個(gè)系統(tǒng)平穩(wěn)運(yùn)作的最重要的負(fù)反饋調(diào)節(jié)機(jī)制，它與社會(huì)、行政監(jiān)督系統(tǒng)協(xié)調(diào)作用，共同維持系統(tǒng)狀態(tài)變數(shù)并逐漸達(dá)致社會(huì)和諧、經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)健康發(fā)展這個(gè)系統(tǒng)目標(biāo)。如果負(fù)反饋的強(qiáng)度不夠，整個(gè)系統(tǒng)的熵值將迅速增大，進(jìn)而破壞整個(gè)系統(tǒng)自身的結(jié)構(gòu)與穩(wěn)定性。

所以，城市行政管理執(zhí)法迫切需要法律的保障與制度的完善，把城市管理行政執(zhí)法體制的設(shè)置由自下而上轉(zhuǎn)變?yōu)樽陨隙?，由城市政府各自為政轉(zhuǎn)變?yōu)橹醒牒偷胤胶狭吓?，逐步落?shí)城管執(zhí)法體制“六個(gè)統(tǒng)一”：統(tǒng)一機(jī)構(gòu)設(shè)置、統(tǒng)一機(jī)構(gòu)名稱、統(tǒng)一歸口管理、統(tǒng)一行政編制、統(tǒng)一著裝、統(tǒng)一執(zhí)法文書。建立專門化的法律、法規(guī)來保障執(zhí)法主體的合法性，并做到執(zhí)法行為的有法可依，有法必依。通過行政執(zhí)法部門的自身約束與有效的群眾監(jiān)督機(jī)制的建立，才能最終防止行政執(zhí)法失范行為的發(fā)生，使經(jīng)濟(jì)、社會(huì)朝可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)運(yùn)行。

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