摘要：我國(guó)行政相對(duì)人的程序權(quán)利包括過程介入、平等對(duì)待、獲取信息、說(shuō)明理由、事實(shí)論辯、適當(dāng)處置、權(quán)益處分和救濟(jì)選擇等方面的程序權(quán)利。對(duì)行政相對(duì)人程序權(quán)利的法律保護(hù)必須形成一個(gè)機(jī)制：樹立程序正義的價(jià)值準(zhǔn)則、強(qiáng)化行政主體的程序義務(wù)、完善行政過程的程序規(guī)則、建立實(shí)體權(quán)利的程序檢測(cè)機(jī)制。

關(guān)鍵詞：行政相對(duì)人；程序權(quán)利；法律保護(hù)

中圖分類號(hào)：D912.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：0257-5833(2009)07-0100-08

作者簡(jiǎn)介：關(guān)保英，上海政法學(xué)院教授(上海201701)

一、行政相對(duì)人程序權(quán)利的涵義

所謂行政相對(duì)人的程序權(quán)利是指行政相對(duì)人在行政過程中所享有的提出某種行政主張或者訴求某種實(shí)體權(quán)利的法律資格，而這個(gè)資格本身并不具有實(shí)質(zhì)上的物理意義。

首先，行政相對(duì)人的程序權(quán)利是相對(duì)于行政相對(duì)人的實(shí)體權(quán)利而言的。實(shí)體權(quán)利是指行政相對(duì)人能夠處分、主張、訴求有關(guān)物質(zhì)內(nèi)容或其它具有實(shí)在意義的法律能力。程序權(quán)利與實(shí)體權(quán)利是兩個(gè)相互聯(lián)系但又不同的權(quán)利范疇，實(shí)體權(quán)利一般受法律實(shí)體規(guī)則的制約，是實(shí)體規(guī)則的產(chǎn)物。而程序權(quán)利則來(lái)源于法律中的程序規(guī)則，是程序規(guī)則的產(chǎn)物。一般地講，實(shí)體權(quán)利要以程序權(quán)利作為法律前提，亦即沒有程序權(quán)利就沒有實(shí)體權(quán)利，或者說(shuō)實(shí)體權(quán)利的實(shí)現(xiàn)必須依賴于程序權(quán)利的率先實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然，在有些情況下，程序權(quán)利具有獨(dú)立的價(jià)值，實(shí)體權(quán)利亦有獨(dú)立的價(jià)值，在當(dāng)今的一些程序主義的國(guó)家，程序權(quán)利被確定為獨(dú)立權(quán)利已成為一個(gè)普遍的法律現(xiàn)象。

其次，行政相對(duì)人的程序權(quán)利是以行政法關(guān)系為形式的。行政相對(duì)人的實(shí)體權(quán)利是存在于行政法關(guān)系中的權(quán)利，這是沒有爭(zhēng)議的。那么，行政相對(duì)人的程序權(quán)利是否存在于行政法關(guān)系之中呢?回答是肯定的，行政相對(duì)人的程序權(quán)利雖然是一種形式性的而非內(nèi)容性的權(quán)利，但這種權(quán)利仍然具有相應(yīng)的法律指向，在這個(gè)意義上講，它同樣必須以主體的形式、客體的形式予以聯(lián)結(jié)。

再次，行政相對(duì)人的程序權(quán)利是行政相對(duì)人的基本權(quán)利。特定權(quán)利是指行政相對(duì)人在特定情況下享有的權(quán)利，如生活無(wú)著落的人有獲得救助的權(quán)利就是特定權(quán)利，這種權(quán)利的起因和范圍都有明顯的特定性。它是具有普遍意義的權(quán)利，是行政相對(duì)人在任何情況下都應(yīng)當(dāng)享有或已經(jīng)享有的權(quán)利。行政法學(xué)界關(guān)于行政相對(duì)人基本權(quán)利的表述中鮮有將程序權(quán)利作為其基本構(gòu)成的，這應(yīng)當(dāng)說(shuō)是我國(guó)行政法學(xué)界一個(gè)巨大的理論和實(shí)踐缺陷，依程序權(quán)利和實(shí)體權(quán)利的辨證原理，程序權(quán)利的地位是不可以低于實(shí)體權(quán)利之地位的，因此，它們兩個(gè)都是行政相對(duì)人的基本權(quán)利。

上列三個(gè)方面是我們分析行政相對(duì)人程序權(quán)利的基本切入點(diǎn)，若離開了這些切入點(diǎn)我們就無(wú)法進(jìn)一步探討行政相對(duì)人的程序權(quán)利。那么，從上列切入點(diǎn)出發(fā)，行政相對(duì)人的程序權(quán)利究竟有哪些基本屬性呢?筆者認(rèn)為下列方面是最為關(guān)鍵的。

第一，行政相對(duì)人的程序權(quán)利具有非物質(zhì)性。如果說(shuō)行政相對(duì)人實(shí)體權(quán)利的本質(zhì)屬性是具有物質(zhì)內(nèi)容的話，那么，行政相對(duì)人程序權(quán)利的本質(zhì)屬性則是非物質(zhì)性。即通過這樣的權(quán)利，行政相對(duì)人并不能直接帶來(lái)財(cái)富和人身自由，當(dāng)然，它可能是財(cái)富和人身自由的前提條件，正是這種與物質(zhì)因素相對(duì)間接的關(guān)系使它永遠(yuǎn)是一種非物質(zhì)的東西。應(yīng)當(dāng)指出，行政相對(duì)人程序權(quán)利的這種非物質(zhì)因素對(duì)行政相對(duì)人而言并非是無(wú)意義的：一方面，這種非物質(zhì)的東西可能成為物質(zhì)東西的決定因素，即行政相對(duì)人在沒有獲得非物質(zhì)的訴求的情況下，物質(zhì)上的訴求最終亦可能無(wú)法獲得；另一方面，非物質(zhì)的東西表面上可能是虛幻的，但它在一定情形下亦可以使行政相對(duì)人有滿足和不滿足的心理感受。正如有學(xué)者指出的心理上的感受與否也是正義與非正義的一個(gè)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，這也正是現(xiàn)代社會(huì)將程序正義作為正義的一個(gè)不可缺少的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的理由。

第二，行政相對(duì)人的程序權(quán)利具有行為訴求性。這種權(quán)利的權(quán)利訴求在絕大多數(shù)情況下表現(xiàn)為行為狀態(tài)，它是對(duì)行政主體行為方式、行為過程、行為條件、行為規(guī)則等的一種主張，即是說(shuō)通過程序權(quán)利行政相對(duì)人能夠要求行政主體為這樣的行為或那樣的行為、不為這樣的行為或那樣的行為、以這種方式為這樣的行為而不以他種方式為這樣的行為等等。同時(shí)，在行政相對(duì)人程序權(quán)利中行為訴求具有唯一性，而在行政相對(duì)人實(shí)體權(quán)利中行為訴求則不具有唯一性，其只不過是諸種廣泛訴求中的一種。行政相對(duì)人程序權(quán)利的行為訴求不單單是行政相對(duì)人行使此種權(quán)利的一個(gè)外在表現(xiàn)，從更深層的意義上講，它是行政相對(duì)人行使此種權(quán)利的一種內(nèi)在化傾向。因?yàn)?，在?shí)體權(quán)利的行為訴求中，行政相對(duì)人并不將這種行為訴求作為心理是否平衡的最后評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，而在程序權(quán)利的行為訴求中，這種行為訴求本身就是一個(gè)最后和最高的心理評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。即在某種程序權(quán)利中行政相對(duì)人的行為訴求被行政主體予以合理實(shí)現(xiàn)，那么，這個(gè)行為過程就可能以行政相對(duì)人的接受而終結(jié)。例如，在行政相對(duì)人要求行政主體對(duì)行政行為說(shuō)明理由的程序性行為訴求中，只要行政主體說(shuō)明了理由，既使這種證明可能對(duì)行政相對(duì)人有進(jìn)一步的不利，行政相對(duì)人亦會(huì)從容地予以接受，而使行政行為終結(jié)。

第三，行政相對(duì)人的程序權(quán)利具有價(jià)值獨(dú)立性。自美國(guó)《憲法》第5條和第14條修正案提出了“正當(dāng)程序”的法律概念以來(lái)，程序已經(jīng)不單單是在討論實(shí)體問題時(shí)才提到。法律中的程序規(guī)則、公民權(quán)利中的程序權(quán)利已經(jīng)成為法治水準(zhǔn)的一個(gè)重要評(píng)價(jià)指標(biāo)，人們將程序完整的法治稱之為法治文明，將程序權(quán)利能夠有效保障的法律制度稱之為文明的法律制度。而且，現(xiàn)代社會(huì)中的公眾更多地關(guān)注的是政府權(quán)力的行使過程而不一定是政府的法律結(jié)果。因此，我們說(shuō)行政相對(duì)人的程序權(quán)利具有獨(dú)立的價(jià)值。這點(diǎn)是非常重要的，它既關(guān)涉到行政主體在正常行政執(zhí)法中的行事方式，又關(guān)涉到一國(guó)行政法治的質(zhì)量。若我們遵從現(xiàn)代法治文明的要求，將行政相對(duì)人的程序權(quán)利作為有獨(dú)立價(jià)值的權(quán)利看待，那么，我們就會(huì)在行政權(quán)的行使中將行政后果與行政過程予以有機(jī)地結(jié)合。

第四，行政相對(duì)人的程序權(quán)利具有依據(jù)上的嚴(yán)格性。行政相對(duì)人的實(shí)體權(quán)利從權(quán)利價(jià)值上講要高于程序權(quán)利。深而論之，一國(guó)行政法的最高追求是保證行政相對(duì)人在實(shí)體上得到更多更廣泛的權(quán)利，從物質(zhì)和精神等方面得到更多的享受。無(wú)論何種類型的行政法治都應(yīng)當(dāng)以此為最高原則。這實(shí)質(zhì)上也是實(shí)行憲政制度的國(guó)家在憲法中明文確定了的東西。根據(jù)這個(gè)最高原則，當(dāng)行政相對(duì)人獲取實(shí)體權(quán)利時(shí)不一定都需要有明確的依據(jù)，一項(xiàng)權(quán)利行使就需要尋求一個(gè)法律依據(jù)對(duì)于行政相對(duì)人來(lái)講也是不現(xiàn)實(shí)的。但是，程序權(quán)利的情形則不同，我們知道，程序權(quán)利雖具有獨(dú)立價(jià)值，但程序無(wú)論如何只是一個(gè)過程問題，其運(yùn)作要相對(duì)地附著于實(shí)體之中，這就是說(shuō)程序權(quán)利的存在具有一定的時(shí)間性和空間性，甚至在一些情況下還有一定的依附性?；谶@個(gè)事實(shí)，在法治實(shí)踐中行政相對(duì)人的程序權(quán)利并不是無(wú)根據(jù)的，并不是在法律沒有禁止的情況都可為之的情形，程序權(quán)利的實(shí)質(zhì)在于其程序性，而程序的實(shí)質(zhì)在于有一個(gè)具體的規(guī)則對(duì)程序內(nèi)容的設(shè)計(jì)性。進(jìn)一步講，行政法中的程序和其他法律程序一樣是由相應(yīng)的規(guī)則設(shè)計(jì)出來(lái)的，沒有規(guī)則設(shè)計(jì)的程序是不存在的。這些都說(shuō)明，行政相對(duì)人的程序權(quán)利是在法律嚴(yán)格規(guī)定下的權(quán)利，這是行政相對(duì)

人程序權(quán)利的又一本質(zhì)屬性。

二、行政相對(duì)人程序權(quán)利的范疇

行政相對(duì)人的程序權(quán)利與行政相對(duì)人的實(shí)體權(quán)利一樣都是一個(gè)范疇概念，就是說(shuō)，這兩個(gè)權(quán)利是對(duì)行政相對(duì)人系列權(quán)利的一個(gè)統(tǒng)稱，在這兩個(gè)系列權(quán)利之下包含了諸多具體的權(quán)利。行政相對(duì)人程序權(quán)利的范疇確定是一個(gè)難度很大的問題，這主要因?yàn)樵诂F(xiàn)代社會(huì)中公民權(quán)利范疇不斷擴(kuò)大，以致于我們已經(jīng)無(wú)法用準(zhǔn)確的理論對(duì)這些權(quán)利類型作出比較周延的分類。筆者認(rèn)為，對(duì)行政相對(duì)人程序權(quán)利范疇的限定應(yīng)當(dāng)從下列幾個(gè)方面出發(fā)：一則，應(yīng)當(dāng)從憲法關(guān)于公民權(quán)利義務(wù)的規(guī)定出發(fā)。公民在行政法上的權(quán)利來(lái)源離不開憲法，這是不可以忽視的?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》中規(guī)定的公民基本權(quán)利應(yīng)當(dāng)成為任何關(guān)于公民權(quán)利研究的出發(fā)點(diǎn)。憲法規(guī)定的這些權(quán)利既是一種實(shí)在的法律權(quán)利，又是可以根據(jù)行政權(quán)行使的實(shí)際情況從較寬的方面進(jìn)行演繹的，這種演繹的法治基礎(chǔ)就是我們通常所講的憲政基礎(chǔ)。二則，應(yīng)當(dāng)從行政主體履行職責(zé)的法律義務(wù)出發(fā)。行政相對(duì)人的權(quán)利就是行政主體的義務(wù)，二者是統(tǒng)一的。這種統(tǒng)一性要求我們?cè)诳蚨ㄐ姓鄬?duì)人程序權(quán)利的范疇時(shí)必須從行政系統(tǒng)的法律義務(wù)出發(fā)，筆者此處所講的義務(wù)主體不是指某一行政機(jī)關(guān)或者行政授權(quán)的組織，而是行政機(jī)構(gòu)體系。我們認(rèn)為對(duì)行政相對(duì)人程序權(quán)利的把握應(yīng)以行政主體的義務(wù)為依據(jù)，用行政主體義務(wù)的范疇從反向證明行政相對(duì)人程序權(quán)利的范疇。三則，應(yīng)當(dāng)從已有的程序規(guī)則出發(fā)。我國(guó)雖然沒有制定行政程序法的系統(tǒng)法典，但在一些行政過程和行政行為中程序規(guī)則還是比較明顯的。例如，《中華人民共和國(guó)行政處罰法》就規(guī)定了有關(guān)行政處罰的程序規(guī)則，同樣，有關(guān)行政相對(duì)人程序權(quán)利和程序義務(wù)的規(guī)則亦是同樣存在的，如《行政許可法》規(guī)定行政相對(duì)人在申請(qǐng)行政許可時(shí)有知悉有關(guān)法律文件的程序權(quán)利。上列方面是確定行政相對(duì)人程序權(quán)利范疇的基本出發(fā)點(diǎn)。從上列方面出發(fā)我國(guó)行政相對(duì)人的程序權(quán)利包括下列類型。

第一，過程介入的程序權(quán)利。行政權(quán)的行使是在被現(xiàn)代人稱之為系統(tǒng)工程的格局下進(jìn)行的。首先，行政系統(tǒng)必須形成某種行政格局，在這個(gè)格局中包括行政機(jī)構(gòu)體系內(nèi)部的組織形成，包括較大范圍的行政決策的作出，包括行政系統(tǒng)為了完成行政決策而履行職能的行為過程，包括行政主體一個(gè)單一的具體行政行為等。在現(xiàn)代民主國(guó)家，公眾對(duì)于上列所有方面的系統(tǒng)化構(gòu)成環(huán)節(jié)都有參與的機(jī)會(huì)，如探討行政機(jī)構(gòu)體系的構(gòu)成，如對(duì)行政決策的形成提出意見和建議，直接介入到一個(gè)行政權(quán)的行使過程之中等。但是，上述不同環(huán)節(jié)的介入公民的身份關(guān)系有所區(qū)別，對(duì)于一個(gè)國(guó)家行政機(jī)構(gòu)體系的形成而言，一國(guó)國(guó)民或社會(huì)組織的介入是以公民身份或利益集團(tuán)的身份而為之的，因?yàn)樵谶@種介入中行政主體和行政相對(duì)人的身份關(guān)系并不明確，他們之間甚至沒有直接的行政法上的關(guān)系形式，有的只是憲法上的、法律制度上的關(guān)系形式。在行政決策形成中的介入亦是如此，即公民還不是行政相對(duì)人，其只是一個(gè)普通的社會(huì)成員，因?yàn)樵谶@個(gè)過程中的行政主體和行政相對(duì)人還沒有明顯的利害關(guān)系。因此，可以說(shuō)公民對(duì)行政體制形成乃至于行政決策的參與還不是真正意義上的行政法上的程序權(quán)利。作為行政法上的過程介入的程序權(quán)利反映在行政相對(duì)人對(duì)一個(gè)具體的行政管理過程的介入，對(duì)一個(gè)行政行為的介入。行政主體一旦使某種行政法狀態(tài)進(jìn)入到實(shí)施或?qū)崿F(xiàn)階段就會(huì)將一些公民引入到這個(gè)過程之中，進(jìn)入這個(gè)過程的這些公民其身份將由普通公民變成行政相對(duì)人，不論行政主體這一行為過程的目的如何，若其工程涉及到這些人的權(quán)利義務(wù)其就有介入的權(quán)利，這個(gè)介入的權(quán)利是單獨(dú)的，具有獨(dú)立的價(jià)值。我們說(shuō)介入是一種程序權(quán)利并不是說(shuō)行政相對(duì)人只要簡(jiǎn)單地參與到這個(gè)過程中就算完成了介入，而是說(shuō)其對(duì)這一過程的走向有提出自己主張的法律能力，它的這種主張是否一定會(huì)影響行政決定是另外一個(gè)問題，至少這樣的主張會(huì)使行政主體引起足夠的重視，由此也可以看出行政相對(duì)人介入的權(quán)利也僅僅具有程序的性質(zhì)。

第二，平等對(duì)待的程序權(quán)利。平等對(duì)待實(shí)質(zhì)上是要求平等對(duì)待，即行政相對(duì)人有權(quán)向行政主體主張對(duì)其要和其他行政相對(duì)人、其他利害關(guān)系人、其他社會(huì)公眾一視同仁，不給任何實(shí)質(zhì)上和形式上的歧視待遇。事實(shí)上，2004年制定的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》已經(jīng)規(guī)定了這個(gè)權(quán)利：“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，應(yīng)當(dāng)遵循公平、公正的原則。要平等對(duì)待行政相對(duì)人，不偏私、不歧視。行使自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)符合法律目的，排除不相關(guān)因素的干擾?！逼降葘?duì)待的程序?qū)傩允鞘置黠@的，行政相對(duì)人如果唯一時(shí)，無(wú)論行政主體對(duì)其所作行為的量有多重，其可能只是一種自身的感受，而且這種感受在行政政策的感召下其可以接受，但是，若在有可比性的情況下，其就會(huì)將其他行政相對(duì)人作為參照物，其要求平等對(duì)待的行為是在質(zhì)與量相對(duì)意義上作出的判斷，而這種判斷的心理價(jià)值是至關(guān)重要的，難怪乎諸國(guó)行政程序法乃至于憲法都規(guī)定了公眾的這一程序權(quán)利。正如卡恩所指出的：“行政法設(shè)計(jì)的是政府岐視，而不是私人岐視。有志向的公共行政官員應(yīng)該對(duì)平等保護(hù)法的整體有所熟悉?！?/p>

第三，獲取信息的程序權(quán)利。在現(xiàn)代社會(huì)中，行政主體提供服務(wù)的職能要比進(jìn)行行政管理的職能多許多倍。我們知道，在傳統(tǒng)行政法理論中有關(guān)行政主體的義務(wù)，基本上都是情報(bào)義務(wù)，如維護(hù)社會(huì)治安的義務(wù)、保障社會(huì)公眾安全的義務(wù)等。而在現(xiàn)代行政法理論中，行政主體的義務(wù)大多體現(xiàn)為積極義務(wù)，所謂積極義務(wù)是指行政主體在行政相對(duì)人不待請(qǐng)求的情況就應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)，如行政主體促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的義務(wù)、構(gòu)筑和諧社會(huì)環(huán)境的義務(wù)、提供社會(huì)救助的義務(wù)等。而這些義務(wù)對(duì)于行政相對(duì)人而言就是向其提供服務(wù)。服務(wù)與受益已經(jīng)成了現(xiàn)代發(fā)達(dá)法治國(guó)家行政主體與行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的主流。在這個(gè)關(guān)系形式中，行政相對(duì)人應(yīng)當(dāng)能夠充分地了解和認(rèn)識(shí)行政過程的總體格局、社會(huì)發(fā)展的基本資料、有關(guān)涉及自身實(shí)體權(quán)利的數(shù)據(jù)等等，這是我們對(duì)獲取信息的程序權(quán)利的第二個(gè)解釋。通過這兩個(gè)方面的解釋我們可以看出在現(xiàn)代行政過程中，行政相對(duì)人隨時(shí)隨地地具有獲取行政管理中相關(guān)信息的權(quán)利。同樣道理，這個(gè)權(quán)利的實(shí)質(zhì)性物質(zhì)內(nèi)容是比較間接的，至少在目前情況下將其歸入程序權(quán)利的范疇更加科學(xué)一些。

第四，說(shuō)明理由的程序權(quán)利。行政行為說(shuō)明理由是諸國(guó)行政程序法規(guī)定的一項(xiàng)基本制度。行政行為說(shuō)明理由“已成為現(xiàn)代法治國(guó)家公認(rèn)的一項(xiàng)原則，各國(guó)行政程序法對(duì)此都作了規(guī)定”。該制度的基本內(nèi)容是，當(dāng)行政主體對(duì)行政相對(duì)人作出了一個(gè)行政行為，在行政相對(duì)人的要求下(有些國(guó)家規(guī)定行政相對(duì)人不一定提出要求)，行政主體向行政相對(duì)人說(shuō)明這一行政行為作出的事實(shí)上和法律上的理由。顯然，說(shuō)明理由的權(quán)利不是行政相對(duì)人承擔(dān)對(duì)行政主體說(shuō)明理由的義務(wù)，而是由行政主體承擔(dān)的對(duì)行政相對(duì)人說(shuō)明理由的義務(wù)，因此將這個(gè)權(quán)利叫做要求說(shuō)明理由的權(quán)利更加準(zhǔn)確一些。我們認(rèn)為，行政主體說(shuō)明理由盡管是行政相對(duì)人的一種程序上的權(quán)利，其權(quán)益的導(dǎo)向歸屬于程序。但是，說(shuō)明理由具有豐富的內(nèi)容，一方面，行政主體有義務(wù)說(shuō)明這一行政行為作出的事實(shí)依據(jù)，例如提供作出這一行政行為的證據(jù)和其他相關(guān)材料，2004年上海市人民

政府制定的《上海市政府信息公開規(guī)定》就列舉規(guī)定了一些可以說(shuō)明的內(nèi)容；另一方面，行政主體有義務(wù)公開這一行政行為的法律依據(jù)，包括基本的行政法規(guī)范和相關(guān)的行政法原則，在行使行政自由裁量權(quán)時(shí)，對(duì)這些相關(guān)的行政法原則是必須予以說(shuō)明的。除上列兩方面外，最為重要的是行政主體必須將其作出行政行為的事實(shí)依據(jù)和法律規(guī)范依據(jù)之間的關(guān)系闡釋清楚。因?yàn)?，在筆者看來(lái)說(shuō)明理由并不是簡(jiǎn)單地介紹事實(shí)，而是要說(shuō)明整個(gè)行政行為存在的邏輯基礎(chǔ)。這個(gè)權(quán)利稱為程序權(quán)利已經(jīng)被各國(guó)行政程序法所認(rèn)可。

第五，事實(shí)論辯的程序權(quán)利。事實(shí)論辯的程序權(quán)利是指行政相對(duì)人就有關(guān)涉及到自身權(quán)益的事實(shí)在行政執(zhí)法中與行政主體進(jìn)行論辯的權(quán)利。在《中華人民共和國(guó)行政處罰法》出臺(tái)之前，這一權(quán)利在我國(guó)行政法制度中是不存在的，當(dāng)時(shí)沒有設(shè)置這一權(quán)利的主要理由是行政機(jī)關(guān)是代表國(guó)家行使行政權(quán)的，其在行政管理中至高無(wú)上的地位是不能懷疑的。因此，其作出行政行為時(shí)對(duì)有關(guān)事實(shí)認(rèn)定以及相關(guān)行政決定的合理性也是不能懷疑的。行政主體有指揮和命令的權(quán)力，而行政相對(duì)人只有服從的義務(wù)。1996年制定的《行政處罰法》第6條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)所給予的行政處罰，享有陳述權(quán)、申辯權(quán)；對(duì)行政處罰不服的，有權(quán)依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟?！钡?2條規(guī)定：“當(dāng)事人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。行政機(jī)關(guān)必須充分聽取當(dāng)事人的意見，對(duì)當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行交換；當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由或者證據(jù)成立的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采納。行政機(jī)關(guān)不得因當(dāng)事人申辯而加重處罰?！边@一權(quán)利表面上看是一個(gè)僅僅發(fā)生在行政處罰過程中的權(quán)利問題，而從深層分析則是行政主體和行政相對(duì)人在行政執(zhí)法中的一種新型的關(guān)系形式。我們知道，行政執(zhí)法中行政主體與行政相對(duì)人要發(fā)生這樣那樣的關(guān)系。行政處罰制度改變了行政相對(duì)人與行政主體在意見分歧下的論辯制度，其實(shí)賦予了行政相對(duì)人與行政主體進(jìn)行事實(shí)論辯的權(quán)利。行政相對(duì)人有提出與行政主體事實(shí)認(rèn)定完全不同的事實(shí)主張的法律資格。在提出不同主張時(shí)行政相對(duì)人的身份并沒有改變，但其與行政主體的關(guān)系形式則發(fā)生了變化，即其在客觀事實(shí)、證據(jù)規(guī)則、法律規(guī)范等面前與行政主體享有的權(quán)利是平等的，法律地位也是平等的。行政相對(duì)人的這一程序權(quán)利在我國(guó)已經(jīng)成了一個(gè)普遍的權(quán)利，后來(lái)制定的《中華人民共和國(guó)行政許可法》對(duì)這個(gè)權(quán)利在行政許可中的運(yùn)用作了進(jìn)一步的強(qiáng)調(diào)。筆者認(rèn)為，盡管我國(guó)還沒有制定行政程序法，但在目前情況下行政相對(duì)人事實(shí)論辯的程序權(quán)利仍然是一個(gè)可以在諸多行政行為中出現(xiàn)的權(quán)利。因?yàn)?，我?guó)行政執(zhí)法中行政主體與行政相對(duì)人之間的聯(lián)結(jié)永遠(yuǎn)也不能脫離客觀實(shí)在。

第六，適當(dāng)處置的程序權(quán)利。國(guó)家通過法律規(guī)范和行政主體的行政決定賦予行政相對(duì)人履行行政法上的義務(wù)時(shí)適當(dāng)?shù)貙?duì)義務(wù)履行的方式、義務(wù)的內(nèi)容、義務(wù)的其他方面作出適當(dāng)?shù)奶幹谩．?dāng)然，這種處置應(yīng)當(dāng)在一定的法律前提下為之，如我們可以附加一些義務(wù)處置的條件等。例如，行政相對(duì)人在履行行政法上的義務(wù)時(shí)，若有某些方面的困難和不現(xiàn)實(shí)性就可以將這個(gè)義務(wù)用給予金錢的方式予以置換。不過，這樣的金錢替換是行政相對(duì)人的一個(gè)實(shí)體權(quán)利而不是程序權(quán)利。既然實(shí)體義務(wù)能夠作為行政法上的金錢替換，即能夠進(jìn)行適當(dāng)?shù)奶幹?，那么，程序上的義務(wù)同樣可以作出這樣的處置。行政相對(duì)人所處置的是法律上規(guī)定的義務(wù)而不是權(quán)利，若這種處置僅僅存在于權(quán)利之中，那這樣的處置就是行政法上的另一個(gè)問題，即權(quán)利處置的問題。之所以將行政相對(duì)人適當(dāng)處置的權(quán)利歸于程序范疇是因?yàn)檫@種處置僅僅能夠引起實(shí)體權(quán)利的相對(duì)變化，而處置本身并不從根本上改變實(shí)體義務(wù)的性質(zhì)。像行政主體對(duì)義務(wù)的處置是從行政效率出發(fā)一樣，行政相對(duì)人適當(dāng)處置的程序權(quán)利的基礎(chǔ)亦在效率和行政權(quán)行使的便民性方面。

第七，救濟(jì)選擇的程序權(quán)利。在行政法關(guān)系中，僅有行政主體與行政相對(duì)人兩方主體這種關(guān)系就能夠成立。事實(shí)上，行政主體與行政相對(duì)人的權(quán)益關(guān)系就是在行政主體與行政相對(duì)人兩方主體的共同作用下進(jìn)行的，不要第三者的介入行政法關(guān)系中的權(quán)利與義務(wù)就可以予以實(shí)現(xiàn)，這是行政法關(guān)系的一個(gè)非常獨(dú)特的地方。在其他法律關(guān)系中主體之間的權(quán)利義務(wù)常常是在第三者介入、第三者監(jiān)督、第三者促成的情況下進(jìn)行的。對(duì)于行政法中這種主體雙方就能使權(quán)利義務(wù)予以實(shí)現(xiàn)的狀況理論界有多種不同的認(rèn)識(shí)，有人認(rèn)為這是行政權(quán)行使所必須的，因?yàn)椴豢赡茉诿恳淮蔚臋?quán)力行使中都要有第三者介入。也有學(xué)者認(rèn)為，這種關(guān)系形式使權(quán)利義務(wù)的實(shí)現(xiàn)常常有很大的風(fēng)險(xiǎn)。從理論上講，既有可能存在一方脅迫一方的情形，又有可能出現(xiàn)雙方惡意串通的情形。學(xué)者們這樣的擔(dān)心并不是多余的，在行政法治實(shí)踐中上述兩種情形都經(jīng)常出現(xiàn)。如果將上列兩種論點(diǎn)予以折衷的話，那么，在行政法治中建立相應(yīng)的權(quán)利救濟(jì)制度就是一個(gè)很好的選擇，許多發(fā)達(dá)法治國(guó)家都有這樣的救濟(jì)制度。我國(guó)自1989年建立了行政訴訟制度以后，相應(yīng)的權(quán)利救濟(jì)制度也建立起來(lái)了，例如，行政復(fù)議制度、行政賠償制度、行政監(jiān)督制度等。權(quán)利救濟(jì)是指在行政法中當(dāng)作為相對(duì)較弱的行政相對(duì)人一方被行政主體公權(quán)力侵害以后，其可以選擇一個(gè)保障自己權(quán)益的制度，由第三者救濟(jì)自己可能受到侵害的權(quán)益。從本質(zhì)上講，救濟(jì)制度以及與救濟(jì)制度相關(guān)的規(guī)則都是程序規(guī)則，與這種規(guī)則相適應(yīng)的行政相對(duì)人的權(quán)利也是程序權(quán)利，救濟(jì)過程作為行政相對(duì)人對(duì)程序權(quán)利的行使是毋庸質(zhì)疑的。筆者所要說(shuō)的是行政相對(duì)人對(duì)行政救濟(jì)方式和路徑的選擇問題，即行政相對(duì)人有權(quán)選擇此一救濟(jì)途徑而不選擇彼一救濟(jì)途徑，對(duì)此，《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》和《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》以及其他一些法律都作了規(guī)定。我國(guó)由于歷史原因，救濟(jì)路徑除了嚴(yán)格的法律程序上的救濟(jì)外，還有一些相對(duì)靈活的救濟(jì)路徑，例如公民來(lái)信來(lái)訪等，而目前的一些重要行政法文件規(guī)定公民只能選擇有嚴(yán)格法律程序的救濟(jì)路徑，《行政處罰法》、《行政許可法》等規(guī)定公民在自己認(rèn)識(shí)權(quán)益受到侵害時(shí)只能選擇復(fù)議和訴訟等救濟(jì)路徑，這從我國(guó)法律制度和糾紛解決機(jī)制的狀況看是存在一定問題的。行政相對(duì)人對(duì)救濟(jì)路徑的選擇是其獨(dú)有的程序權(quán)利，這樣的權(quán)利與其他權(quán)利一樣不應(yīng)當(dāng)設(shè)置過多障礙。

三、行政相對(duì)人程序權(quán)利的保護(hù)

與行政相對(duì)人實(shí)體權(quán)利的法律保護(hù)相比，其程序權(quán)利的保護(hù)在我國(guó)行政法制度中一直是一個(gè)相對(duì)薄弱的環(huán)節(jié)，這從如下諸方面可以得到說(shuō)明：一則，行政相對(duì)人的程序權(quán)利尚無(wú)系統(tǒng)的法律原則予以認(rèn)可。行政程序法是以行政主體在行政管理中的程序?yàn)橐?guī)制對(duì)象的，行政主體如何作出行政行為都需要通過行政程序法予以規(guī)定，遵守程序法的規(guī)定作出行政行為的方式、環(huán)節(jié)、后果等是行政主體的一個(gè)程序義務(wù)。而這個(gè)程序義務(wù)對(duì)于行政相對(duì)人而言就是程序權(quán)利，由此可見，行政程序法典的制定對(duì)于一國(guó)行政相對(duì)人程序權(quán)利的保障而言是至關(guān)重要的，但到目前為止我國(guó)還沒有制定一部完整的行政程序法典，嚴(yán)重制約了行政相對(duì)人程序權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。二則，行政相對(duì)人的程序權(quán)利尚未成為行政法關(guān)系中權(quán)利義務(wù)的內(nèi)容。在我國(guó)行政法治實(shí)踐中，行政法關(guān)系的內(nèi)容就是實(shí)體上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，在絕大多數(shù)情況下程序上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系是被排除在行政法關(guān)

系之外的，如我們沒有以行政相對(duì)人的純粹訴求作為行政法關(guān)系中權(quán)利義務(wù)的根本。目前這種僅僅以實(shí)體上的權(quán)利義務(wù)框定行政法關(guān)系的法治實(shí)踐是制約行政相對(duì)人程序權(quán)利的又一因素。三則，行政相對(duì)人的程序權(quán)利尚無(wú)有效的法律機(jī)制予以保障?！度嫱七M(jìn)依法行政實(shí)施綱要》已經(jīng)注意到了行政相對(duì)人的程序權(quán)利，要求行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格依照法定程序行使權(quán)力。這個(gè)規(guī)定并沒有建立起一個(gè)能夠保障行政相對(duì)人程序權(quán)利的法律機(jī)制，因?yàn)?，這個(gè)規(guī)定只是對(duì)行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法的要求，是一個(gè)綱領(lǐng)性的文件。當(dāng)行政主體不依法定程序?qū)嵤┬姓袨闀r(shí)究竟如何追究法律責(zé)任卻沒有明確的法律制度予以規(guī)定，也沒有相應(yīng)的制裁手段對(duì)違反程序的行政機(jī)關(guān)及其工作人員進(jìn)行制裁。總之，我國(guó)有關(guān)行政相對(duì)人程序權(quán)利的法律保護(hù)并沒有形成一個(gè)機(jī)制?；谏鲜鲈颍P者認(rèn)為有必要探討行政相對(duì)人程序權(quán)利的保護(hù)問題，筆者試從下列方面作出初步設(shè)想。

第一，樹立程序正義的價(jià)值準(zhǔn)則。在現(xiàn)代法治國(guó)家，程序正義已經(jīng)成為法治的重要指標(biāo)，人們用程序的狀況評(píng)價(jià)法治的進(jìn)步程度，用程序在法律中的地位衡量法律的正義性與否。我國(guó)行政系統(tǒng)長(zhǎng)期以來(lái)強(qiáng)調(diào)的是國(guó)家權(quán)力行使中的權(quán)威性和有效性，尚未將程序正義作為法治的一個(gè)指標(biāo)。我們認(rèn)為，要保障行政相對(duì)人的程序權(quán)利，首先必須在我國(guó)的法治評(píng)價(jià)機(jī)制中確立程序正義的價(jià)值準(zhǔn)則。我國(guó)法治體系已經(jīng)基本形成，在整個(gè)法治體系中行政法體系是其中的組成部分，而與我國(guó)其他部門法的法治體系相比行政法體系應(yīng)當(dāng)說(shuō)更加壯大一些，其中的法治元素也更加多樣性一些，正是由于它的復(fù)雜性使行政法體系與國(guó)家法治體系的總體格局相比顯得較為落后。我們認(rèn)為，我國(guó)法治體系中有關(guān)程序正義的價(jià)值準(zhǔn)則就沒有被確立，在行政法治中程序正義的價(jià)值更是沒有引起重視。目前行政法所突出的管理屬性就較好地詮釋了我們對(duì)程序正義的冷淡。因此筆者認(rèn)為，一方面我們要在我國(guó)法治大系統(tǒng)中樹立程序正義的價(jià)值準(zhǔn)則，另一方面更要在行政法治中將程序正義確立下來(lái)，具體地講，我們可以在有關(guān)國(guó)家法治的大政方針中規(guī)定程序正義的法律地位，我們可以將其作為法律制定和法律實(shí)施的總的指導(dǎo)原則。

第二，強(qiáng)化行政主體的程序義務(wù)。我國(guó)行政法治中行政主體實(shí)體上的權(quán)利和義務(wù)要比程序上的權(quán)利和義務(wù)價(jià)值和地位更高一些。在行政法關(guān)系中行政主體在實(shí)體上的義務(wù)要比程序上的義務(wù)更有法律依據(jù)?？梢哉f(shuō)，我國(guó)諸多行政法典都規(guī)定了行政主體在行政權(quán)行使中實(shí)體上的義務(wù)范疇，例如，《中華人民共和國(guó)土地管理法》關(guān)于行政機(jī)關(guān)對(duì)土地監(jiān)督管理的規(guī)定以實(shí)體上的義務(wù)為多。由于實(shí)體上的義務(wù)是一種最終和最后的行為狀態(tài)，因此，行政主體在履行實(shí)體上的義務(wù)時(shí)受到的規(guī)則約束亦相對(duì)較少，長(zhǎng)此以往便在行政系統(tǒng)中形成了只要履行實(shí)體義務(wù)就做到了依法行政，這也是導(dǎo)致行政系統(tǒng)任意處分自己職責(zé)的原因。所謂行政系統(tǒng)任意處分自己職責(zé)是指其在權(quán)力行使中依自己的判斷處分自己行為方式的狀況，在這個(gè)處分過程中它免去了諸多法律環(huán)節(jié)，免去了與行政相對(duì)人在權(quán)利義務(wù)交往中的雙向溝通。要使行政相對(duì)人的程序權(quán)利得到保障，行政主體就必須具有履行程序義務(wù)的意識(shí)，這樣的意識(shí)要求行政主體必須將程序上的有所為和有所不為當(dāng)成一個(gè)獨(dú)立的東西，使它具有區(qū)別于實(shí)體上的有所為有所不為。程序上的有所為與有所不為雖不是最高和最后價(jià)值，但在文明法治中其具有相對(duì)獨(dú)立性。例如，行政主體在為行政相對(duì)人賦予行政許可等方面的法律資格時(shí)，其結(jié)果是將資格賦予具有法律能力的人，然而，在程序上則完全可以履行告知、解釋、勸導(dǎo)等方面的義務(wù)。我們所以要探討行政主體的程序義務(wù)是因?yàn)槲覈?guó)行政主體的程序義務(wù)的理念相對(duì)落后，這嚴(yán)重制約著行政法治的文明。強(qiáng)化行政主體的程序義務(wù)可以通過一些測(cè)評(píng)機(jī)制在行政法文件中確定下來(lái)。

第三，完善行政過程的程序規(guī)則。行政程序是以行政主體為本位的，即行政程序的規(guī)制對(duì)象是行政主體，通過行政程序規(guī)則為行政主體的行政執(zhí)法和行政行為提供行為方式。我國(guó)的行政程序反映在行政法文件的三個(gè)范疇之中，一是有關(guān)部門行政管理法中的程序規(guī)則，這一部分規(guī)則在行政程序規(guī)則中占的比重最多，一些具體的程序規(guī)則都反映在這個(gè)部類的程序規(guī)則中。我國(guó)各個(gè)部類的行政管理都以國(guó)務(wù)院設(shè)置的職能機(jī)構(gòu)和直屬機(jī)構(gòu)為龍頭排列，如財(cái)政管理、文化管理、土地管理、國(guó)防管理、治安管理、資源管理、環(huán)境管理等等。目前我國(guó)這些部門有六十多個(gè)，每個(gè)部門在其領(lǐng)域內(nèi)的程序規(guī)則都大多在部門行政管理的法律、法規(guī)中有所體現(xiàn)，如環(huán)境保護(hù)法及其相關(guān)法規(guī)就規(guī)定了環(huán)境管理中的程序。二是行政行為法中的程序規(guī)則。行政行為法是指以行政行為為規(guī)制對(duì)象的行政法規(guī)范，我國(guó)近年來(lái)針對(duì)一些敏感的行政行為制定了專門的法律或法規(guī)，比較典型的是《中華人民共和國(guó)行政處罰法》和《中華人民共和國(guó)行政許可法》，這兩個(gè)法律的規(guī)制對(duì)象都是一個(gè)具體行政行為：前者規(guī)制行政處罰行為，后者規(guī)制行政許可行為。其在對(duì)行政行為進(jìn)行規(guī)范時(shí)主要設(shè)計(jì)了這些行為在履行時(shí)的程序。例如，《行政許可法》第45條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)作出行政許可決定，依法需要聽證、招標(biāo)、拍賣、檢驗(yàn)、檢測(cè)、檢疫、鑒定和專家評(píng)審的，所需時(shí)間不計(jì)算在本節(jié)規(guī)定的期限內(nèi)。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將所需時(shí)間書面告知申請(qǐng)人?！睂?duì)行政行為規(guī)定程序是立法過程中的一種非常無(wú)奈的選擇，只有在立法過程比較艱難的情況下才選擇此種立法路徑，大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家都不規(guī)定專門的行政行為法而為行政行為設(shè)計(jì)程序。三是專門的行政程序規(guī)則。我國(guó)專門的行政程序規(guī)則就目前來(lái)看就反映在國(guó)務(wù)院制定的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》之中，該綱要的法律地位顯然不十分高，但以目前來(lái)看是我國(guó)關(guān)于行政程序最為集中規(guī)定的行政法規(guī)范。我國(guó)上列三個(gè)范疇的行政程序規(guī)則為我國(guó)行政主體的程序義務(wù)提供了法律依據(jù)，從而也為行政相對(duì)人的程序權(quán)利提供了法律依據(jù)，如行政相對(duì)人有權(quán)依據(jù)《行政處罰法》第32條的規(guī)定行使申辯的權(quán)利。同時(shí)應(yīng)當(dāng)看到，目前我國(guó)上列關(guān)于行政程序的規(guī)則相對(duì)比較分散，還沒有整合成一個(gè)整體。我們認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)當(dāng)制定一部完整的行政程序法典，在這個(gè)法典中將行政程序的總體價(jià)值予以確認(rèn)，并詳細(xì)規(guī)定行政主體的程序義務(wù)和行政相對(duì)人的程序權(quán)利。通過這部法典可以將目前分散的程序規(guī)則中一些矛盾的和不和諧的地方予以整合，使行政相對(duì)人的程序權(quán)利有較高的法律依據(jù)和嚴(yán)格的操作規(guī)程。

第四，建立實(shí)體權(quán)利的程序檢測(cè)機(jī)制。法律關(guān)系是一個(gè)整合社會(huì)過程中主體權(quán)利與義務(wù)恰當(dāng)分配的機(jī)制。通過這個(gè)原理我們可以看出，一個(gè)法律關(guān)系主體在法律中獲取的權(quán)利是能夠通過另一主體的義務(wù)得到證實(shí)的，若某一主體的權(quán)利無(wú)法用另一主體的義務(wù)進(jìn)行反證，那么這個(gè)權(quán)利就是一個(gè)假權(quán)利。這個(gè)原理我們可作進(jìn)一步的延伸，即一個(gè)主體在法律關(guān)系中獲取了具有物質(zhì)或精神內(nèi)容的實(shí)體權(quán)利，而這個(gè)實(shí)體權(quán)利可以通過程序權(quán)利進(jìn)行反證，若實(shí)體權(quán)利不能通過一定的程序權(quán)利進(jìn)行反證，那么，這個(gè)實(shí)體權(quán)利可能亦是一個(gè)不具有法律上真實(shí)性的權(quán)利?；诖?，筆者認(rèn)為在我國(guó)行政法制度中應(yīng)當(dāng)建立實(shí)體權(quán)利的程序檢測(cè)機(jī)制。所謂實(shí)體權(quán)利的程序檢測(cè)機(jī)制是指對(duì)于行政相對(duì)人或者行政主體在行政過程中獲取或者即將獲取的實(shí)體權(quán)利應(yīng)當(dāng)通過一定的程序規(guī)則或者程序過程進(jìn)行檢測(cè)，使這個(gè)實(shí)體權(quán)利通過法律上的反證變成真實(shí)的權(quán)利，而不是虛設(shè)的權(quán)利。我國(guó)行政法治實(shí)踐中，一些行政主體或行政相對(duì)人獲得的實(shí)體權(quán)利不一定能夠通過程序規(guī)則得到證明。正因?yàn)槿绱?，日本行政法學(xué)家美濃部達(dá)吉便將“行政機(jī)關(guān)沒有法律依據(jù)不得將特定權(quán)利賦予公民”作為行政法上的一個(gè)基本原則。依據(jù)該原則，行政主體不但在為行政相對(duì)人設(shè)定義務(wù)時(shí)要有法律依據(jù)，而且在為特定的人賦予權(quán)利時(shí)亦應(yīng)有同樣的法律依據(jù)，其根本點(diǎn)在于能夠使行政相對(duì)人獲得的權(quán)利不論在何種情況下得到法律的反證。那么，這樣通過程序?qū)?shí)體權(quán)利進(jìn)行檢測(cè)的機(jī)制究竟應(yīng)當(dāng)如何建立呢?筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在行政法中建立一種權(quán)利異議的請(qǐng)求制度，即當(dāng)某個(gè)行政相對(duì)人在某一行政管理事項(xiàng)中獲得了某種權(quán)利，而其他社會(huì)主體(我們可以將這種主體稱之為利害關(guān)系人)有權(quán)對(duì)行政相對(duì)人取得的權(quán)利提出異議。對(duì)異議提出后行政主體便可以首先在行政系統(tǒng)內(nèi)部通過程序規(guī)則還原該權(quán)利的獲取過程，若能夠通過程序規(guī)則進(jìn)行適當(dāng)還原，這個(gè)權(quán)利就是合法的、真實(shí)的，否則，則應(yīng)當(dāng)取消行政相對(duì)人已經(jīng)獲得的權(quán)利，這是一種制度，我們可以將這一制度叫做利害關(guān)系人聲明異議制度。另外，其他對(duì)行政主體進(jìn)行監(jiān)督的機(jī)關(guān)亦可以通過一定的程序規(guī)則還原行政主體的賦權(quán)行為。這個(gè)檢測(cè)機(jī)制表面上看主要是針對(duì)行政主體的，但它卻能夠從根本上保證行政相對(duì)人的程序權(quán)利。

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