陳艷紅　陳向陽

我國目前正處于社會、經(jīng)濟迅速發(fā)展的時期，社會矛盾凸顯引發(fā)了各種各樣的信訪問題。群眾的信訪訴求處理得好，有助于推動社會的發(fā)展和穩(wěn)定；處理不好則可能導致尖銳的群體性矛盾和事件，嚴重影響構建和諧社會的進程。探析我國現(xiàn)階段信訪工作的現(xiàn)狀和不足，思考完善信訪工作的途徑，可以進一步穩(wěn)固黨的執(zhí)政基礎，更好地進行社會主義和諧社會的建設。

一、信訪工作在和諧社會建設中的作用

1．維護民主權利，推進民主法治。建設社會主義和諧社會的關鍵在于推進民主法治建設。信訪工作是構建和諧社會的“民主窗”，對于維護和實現(xiàn)人民群眾的民主權利，推進國家民主法治的進程有著十分重要的作用。首先，信訪工作為人民群眾提供了參政議政的重要途徑。公民可以通過信訪渠道向各級政府反映問題、發(fā)表意見，對各項工作提出批評和建議。政府部門通過收集、處理群眾的意見和建議，滿足群眾的正當要求、解決群眾的實際問題，既為人民群眾充分發(fā)揚社會主義民主提供了方便和條件，也為推動依法行政、依法治理，實現(xiàn)社會管理規(guī)范化和法治化提供了動力。其次，信訪工作為人民群眾進行政治監(jiān)督提供了重要的表達途徑。人民群眾可以通過信訪渠道在有限范圍內實現(xiàn)個體權利對公共權力的監(jiān)督。一是對領導干部的監(jiān)督。信訪渠道已成為檢舉揭發(fā)黨員干部違法違紀情況、反腐倡廉的重要信息源。二是對政策落實、法律執(zhí)行的監(jiān)督。信訪工作是檢驗政策的“調節(jié)器”，各級政府每做出一項行政行為之后，人民群眾通過信訪將滿意程度、相關意見與要求等重要信息反饋上來，使相關部門能及時了解政策執(zhí)行過程情況，并把群眾的呼聲和要求快速傳遞給決策機關作為其正確決策的依據(jù)，確保政府決策充分考慮改革的力度、發(fā)展的速度和社會可承受的程度，充分考慮人民群眾的根本利益，使政策更切合實際，發(fā)揮更大的效能。

2．協(xié)調利益關系，促進公平正義。社會主義和諧社會應當是一個公平正義的社會。暢通人民群眾利益訴求的表達渠道從而協(xié)調社會各方的利益關系是促進公平正義的一項關鍵舉措。信訪工作以伸張正義為使命，傾聽人民利益訴求、協(xié)調人民利益關系，是反映社情民意的“晴雨表”。當前，我國社會正處于轉型期，不同地區(qū)、不同部門、不同方面的群眾利益主體分化和利益訴求多樣化的趨勢越來越明顯，困難群眾、弱勢群體的利益訴求往往都通過信訪渠道反映出來?！叭罕娎鏌o小事”，信訪工作是為民排憂解難的“德政”和“善政”，其首要職責就是從來信來訪中了解群眾的疾苦，研究群眾的需要，認真解決群眾提出的各種實際問題，真誠熱情地為群眾排憂解難?！靶旁L工作本著群眾反映什么問題突出就著力解決什么問題的原則，堅決維護群眾的切身利益，切實為群眾解決實際問題，符合社會公平正義的要求，也有利于社會公平正義的實現(xiàn)?！毙旁L工作以極其樸素的形式彰顯著信訪救濟對實體公正的價值追求，與司法救濟、行政救濟的程序剛性相得益彰，共同構成憲法體制下的公民維權制度體系。

3．凝聚民心，激發(fā)生機活力。密切聯(lián)系群眾是黨的優(yōu)良傳統(tǒng)。信訪工作的對象是廣大人民群眾，它代表黨和政府直接做群眾工作，并在認真解決群眾問題中樹立黨和政府的良好形象；它堅持“以人為本”的決策理念，充分發(fā)揮其社情民意匯集分析功能，把信訪資源轉化為黨和政府的決策參考，把最廣大人民的根本利益作為制定政策、開展工作的出發(fā)點和落腳點；它積極維護群眾合法權益，使利益受損的群眾有地方訴苦、申辯和求助，有利于保護群眾的創(chuàng)造熱情，激發(fā)社會活力。因此，通過保持信訪渠道暢通、認真處理信訪群眾的訴求、最大限度地維護人民群眾的合法權益，有利于了解民意，集中民智，凝聚民心，不斷鞏固黨的群眾基礎，密切黨群干群關系，調動人民群眾的積極性和創(chuàng)造性，推動各個領域持續(xù)、健康、快速發(fā)展。

4．化解矛盾，維護社會安定。和諧社會是一個安定團結的社會，但并非沒有矛盾，其構建過程就是一個不斷化解社會矛盾的過程。一定程度上講，和諧社會的構建關鍵取決于人民內部矛盾的處理水平和程度，只有主動發(fā)現(xiàn)矛盾、正視矛盾、化解矛盾，最大限度地增加和諧因素，最大限度地減少不和諧因素，才能不斷促進社會和諧。我國經(jīng)濟社會發(fā)展正處于關鍵時期，各種利益格局的調整變化，牽動著每一個利益群體，人們原有的思想觀念、思維定勢正在發(fā)生深刻變化，群眾關注的熱點問題增多，人民內部矛盾表現(xiàn)形式日趨復雜多樣，舊區(qū)改造帶來的動拆遷矛盾、城市管理中的各種矛盾、弱勢群體的生活、就醫(yī)及孩子的教育等方面矛盾都影響社會的穩(wěn)定和健康發(fā)展，這些問題和矛盾必然會以不同的形式通過信訪渠道反映出來。信訪工作是黨和政府發(fā)現(xiàn)矛盾的“顯微鏡”，又是促進社會和諧的“潤滑劑”。通過信訪這個渠道可以有效疏導民憤，及時有效地調整人與人、人與組織、人與社會之間的關系，使很多處于萌芽階段和發(fā)展階段的社會矛盾得到化解，從而有效地降低社會矛盾激化的可能性，促進人民內部團結，維護社會穩(wěn)定，促進社會和諧。

二、影響和諧社會建設進程的信訪工作問題

隨著社會快速發(fā)展、改革逐步深入，各類社會矛盾糾紛呈不斷上升趨勢，信訪工作亟待加強，但當前信訪工作現(xiàn)狀不容樂觀，各地信訪工作水平不一，甚至有的地方還存在著上層暢通、中層梗阻、基層板結的現(xiàn)象，影響著和諧社會的構建進程。

1．信訪工作的組織機構不夠健全。我國的信訪機構龐雜繁多，歸口不一。從中央到地方，各級黨委、人大、政府、法院、檢察院及相關職能部門都設有信訪機構，并屬于國家機關序列，沒有嚴格意義上的隸屬關系。中央信訪機構對地方信訪機構及中央各部門信訪機構之間的管制協(xié)調能力較為有限，各地信訪機構的職能、權力及運作方式都有很大差異。雖然根據(jù)上級信訪部門的統(tǒng)一部署和要求，各基層單位都應該成立信訪辦（室），并配備至少1名信訪干部。但實際上，各級政府、下屬街道等基層信訪單位的組織機構設立不全，干部、信訪工作人員配備不足，辦公設備滯后等情況也比較突出。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，信訪機構大都由政府辦公室或者司法所兼任，要么從各部門抽調幾個人臨時代辦，工作人員基本都是兼職。村級信訪調解班子更是名存實亡，處于癱瘓、半癱瘓狀態(tài)。以上情況造成了遇到突出、緊急、重大問題的時候，無足夠的人員或設備去現(xiàn)場解決，甚至導致矛盾激化，造成越級上訪或集體越級上訪。另外，由于上下級信訪機構之間缺乏強制約束，存在著不同程度的信訪渠道不暢通、信訪信息不共享、信訪組織網(wǎng)絡“短路”現(xiàn)象。

2．信訪工作的運行機制不夠完善。首先，預防機制不健全。一是對信訪理論研究不夠，對問題和矛盾的內在本質把握不好。一門心思抓經(jīng)濟使一些部門缺乏信訪工作的主動性，耳目不靈，政治嗅覺不敏感，不能及時發(fā)現(xiàn)和制止一些突發(fā)性的信訪事項的苗頭；二是信息反饋不及時，不能制定緊急預案。往往上訪人集結進區(qū)或市之后才倉促應對，造成工作上的被動，還可能導致事態(tài)擴大惡化，影響社會大局穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展。其次，處理機制不到位?！缎旁L工作條例》雖然賦予信訪部門在化解矛盾工作中有協(xié)調督促作用，但在實際工作中，有些部門和單位要么對信訪部門的交辦件、轉辦件不重視，推諉扯皮，要么在處理時執(zhí)行政策不及時、不到位。前者造成處理矛盾的責任主體嚴重失位，問題沒有得到及時化解，也使得信訪部門無形中被群眾錯當是矛盾的責任主體。后者導致部分群眾的切身利益受損，也容易引發(fā)群眾越級訪和重復訪。第三是責任機制不明朗。從責任分工看，存在著責任界限不清、推諉塞責現(xiàn)象。有些黨政領導認為信訪工作是信訪部門與分管領導的事，與自己無關，因此敷衍了事，解決問題不到位；從責任追究看，信訪工作缺乏有力的監(jiān)督，責任追究制度形同虛設，使各單位之間相互推諉，上交矛盾；從目標考核看，信訪工作目標責任制考核指標設計不合理，往往以信訪數(shù)量或群眾越級集體上訪總量作為評價信訪工作優(yōu)劣的主要指標，這樣容易誤導一些地方把大量人力、物力、財力投入到控制群眾上訪上，反而造成信訪問題“越堵越大”的被動局面。第四是聯(lián)合機制不順暢。由于信訪機構林立，缺少統(tǒng)領機關和聯(lián)合運轉機制，各機關信訪機構在處理信訪問題、特別是棘手問題時，口徑不一、相互矛盾，或者找各種理由相互推諉，推卸責任。信訪人不得不在各個信訪機構之間來回奔波，使信訪問題的處理效率極其低下。

3．信訪工作人員的綜合素質有待提高。信訪工作人員面對的是來自社會各個階層的信訪者，其所提出的信訪問題也因人因事而異。信訪部門只能給接訪人員提出信訪工作的原則和要求，而不能給出具體的處理辦法。因此，信訪工作人員自身的素質至關重要。然而，目前，信訪工作人員素質還有待提高：一是思想政治素質問題。部分信訪工作人員工作作風不實，官僚主義嚴重，視群眾上訪為“異端”，視上訪群眾為“刁民”，采取哄、攔、卡、壓的辦法企圖平息事端，而實際上極大破壞了黨群干群關系。部分信訪工作人員在接待、處理信訪事項時，態(tài)度冷漠或生硬，消極應付或躲避，或采取有問題就上交的辦法，工作不能做到盡職盡責。二是政策理論水平不高。相當一部分信訪調解工作人員依法行政意識淡薄，政策觀念差，開展接待群眾來訪、信訪調解工作主要憑借老經(jīng)驗、老觀念，人為地造成一些社會矛盾和信訪問題。三是業(yè)務能力不強。一些信訪工作人員對信訪問題缺乏敏感性、前瞻性和預見性，即使排查出矛盾糾紛，也沒有采取得力措施，失去了解決問題的最佳時期，無法從源頭上預防和減少信訪問題的發(fā)生。在信訪問題處理過程中，對相關政策了解不深，執(zhí)行不力，不善于把解決實際問題與思想政治工作相結合，不善于以說服教育的方法化解群眾思想上的疙瘩，導致群眾對抗情緒嚴重，還可能導致矛盾激化，引發(fā)大規(guī)模群體上訪或群體性事件，影響社會穩(wěn)定。

三、加強信訪工作，促進社會和諧

面對新時期復雜的國內外環(huán)境，信訪工作要堅持以科學發(fā)展觀為引領，健全組織機構、完善工作機制、提高工作人員素質，探索開展信訪工作的新途徑、新辦法。

1．健全信訪工作的組織機構。為構建統(tǒng)一領導、部門協(xié)調，統(tǒng)籌兼顧、標本兼治，各負其責、齊抓共管的信訪工作新格局，首先，要建立健全信訪工作的組織機構?！缎旁L工作條例》第六條規(guī)定：縣級以上人民政府應當設立信訪工作機構；縣級以上人民政府工作部門及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府應當按照有利工作、方便信訪人的原則，確定負責信訪工作的機構或者人員，具體負責信訪工作。由于基層是信訪工作的源頭，所以要重視基層信訪機構的健全，確保有人抓，有人管，有人做。從組織體系上確保落實“分級負責，歸口處理”的原則，尤其要建立“三級”（市區(qū)、街、鄉(xiāng)鎮(zhèn)）信訪組織結構，形成“縱向到底，橫向到邊”的網(wǎng)絡體系。其次，要確保信訪渠道暢通?！缎旁L工作條例》第九條規(guī)定：各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門應當向社會公布信訪工作機構的通信地址、電子信箱、投訴電話、信訪接待的時間和地點、查詢信訪事項處理進展及結果的方式等相關事項。因此，國家信訪局可充分運用現(xiàn)有政府信息網(wǎng)絡資源，建立全國信訪信息系統(tǒng)。各級黨委、政府、立法、司法機關可充分利用現(xiàn)有政務信息網(wǎng)絡資源，建立本行政區(qū)域的信訪信息系統(tǒng)，并實現(xiàn)上下信訪信息系統(tǒng)互聯(lián)互通，加強各級政府之間、各個部門之間信訪信息的溝通等，確保民情、民意、民智順暢上達，使政府決策時能充分考慮人民群眾的根本利益，保持政策的連續(xù)性、平衡性和穩(wěn)定性。

2．完善信訪工作的運行機制。首先，完善信訪工作預防機制。要抓苗頭、抓防范，從源頭上做好信訪預防工作。預防重點可以放在重點地區(qū)、重點領域（行業(yè)）、重點環(huán)節(jié)、重點時段上（國家、地方重要會議期間、節(jié)假日、領導人訪問考察期間等）。建立健全信訪信息報送制度。一方面收集群眾信訪反映上來的信息動態(tài)，加強對信訪工作中遇到的熱點、難點、重點問題進行梳理和分析，提出對策建議，并把群眾訴求和建議意見通過特定的信訪工作渠道及時向政府領導和相關部門報送，把處理結果和動態(tài)及時向上級匯報。另一方面堅持定期主動排查制度，實現(xiàn)信訪工作關口前移。黨政領導干部要深入基層，靠前指揮，體察社情民意，變被動接訪為主動下訪?？梢酝ㄟ^信訪工作例會制度、下訪或約訪調研制度、領導接待日制度、信訪網(wǎng)絡等渠道主動收集、排查信息。做到定期排查和集中排查相結合，深入到矛盾多、問題多、上訪多的地方開展工作。

其次，完善多層次的疏導處理機制。信訪工作應堅持“屬地管理、分級負責”的原則，按照信訪事項的性質，實行歸口管理，依法、及時、就地解決問題，做到“件件有著落、事事有回音”。要認真接談，迅速處理，能夠一次解決到位的決不拖延。法律法規(guī)和政策有明確規(guī)定的，要依法按政策抓緊解決；對群眾要求合理，但法律法規(guī)和政策沒有明確規(guī)定或規(guī)定不夠完善的，要抓緊研究制定和完善法律、政策；對群眾提出的應當解決但因客觀條件不具備一時難以解決的問題，要主動說明情況，向群眾解釋清楚，取得群眾的理解和支持，同時積極創(chuàng)造條件適時予以解決；對群眾提出的不合理要求，要進行說服教育、積極引導，盡量避免集體上訪。對已經(jīng)發(fā)生的集體上訪，有關單位、部門接到通知后，必須在規(guī)定的時限內派負責同志到場做好信訪群眾的勸返工作，并認真解決上訪群眾反映的問題。對問題復雜、規(guī)模較大、群眾情緒比較激烈的集體上訪，有關領導要立即出面，親自接談，冷靜、果斷、平穩(wěn)妥善處理，防止矛盾激化和事態(tài)擴大。

再次，堅持責任追究機制。一要堅持領導責任制和崗位責任制。根據(jù)“誰主管、誰負責”的原則，行政負責人直接處理群眾的信訪訴求，堅持黨政領導干部閱批群眾來信、定期接待群眾來訪、帶案下訪和包案處理信訪問題等制度。要落實崗位責任制，黨政信訪部門受理、交辦、轉辦信訪人提出的信訪事項，承辦上級交辦的信訪事項，協(xié)調處理重要信訪事項，督促檢查信訪事項的處理，研究分析信訪情況并提出完善政策和信訪工作的建議，指導有關部門和下級的信訪工作。要規(guī)定日常接待值班制度，做到工作日不間斷接訪，明確接待人員的職責。二要堅持首辦責任制和回訪倒查責任追究制度。要落實首辦責任制，首辦責任人應負責受理、審查、反饋全過程，并以實現(xiàn)息訴為結案標準，努力將問題解決在首次辦理環(huán)節(jié)。要建立信訪責任追究機制，將信訪工作績效納入公務員考核體系。對信訪部門及個人的主要考核指標是上訪問題的解決率而不是群眾的上訪率。要定期對個別已處理完的信訪問題進行回訪倒查。對那些不認真履行職責，因處理不力和不及時而釀成嚴重后果的領導者、當事責任人，要根據(jù)相關法律法規(guī)，按問題輕重分別予以責任追究，情節(jié)特別嚴重的要追究法律責任。

第四，建立聯(lián)動機制。要整合政府信訪工作資源，逐步建立起政府主導、社會參與、有利于迅速解決糾紛的聯(lián)動工作機制。積極探索將信訪納入預警體系。對跨地區(qū)、跨省市、跨部門和越級的信訪問題，要在信訪工作領導小組和信訪部門的統(tǒng)一協(xié)調下，密切配合，通力協(xié)作，共同做好工作。對涉及多個部門和單位的信訪案件，要通過聯(lián)席會議、信訪工作領導小組會議等形式，分析情況，協(xié)調處理。完善信訪與政法、綜治、安全、公安、司法等部門信息共享、聯(lián)動處理的工作機制，定期溝通情況，聯(lián)手辦案，增強化解矛盾糾紛的力度。將人民調解、行政調解和司法調解有機結合起來。有關部門要解決好職能范圍內的具體問題，信訪部門要發(fā)揮好協(xié)調督導作用,把解決具體問題和干部違法違紀問題有效結合起來。必要時，可以設立聯(lián)合接待場所，由信訪部門牽頭，把有關行政機關與職能部門的工作人員集中起來，讓上訪群眾享受一站式服務。

3．提高信訪工作者的綜合素質。信訪工作能否在構建和諧社會中發(fā)揮積極作用關鍵取決于是否有一支政治堅定、紀律嚴明、辦事公道、作風優(yōu)良、熟悉法律法規(guī)和政策、擁有豐富群眾工作經(jīng)驗、具備較強社會管理能力的高素質的信訪工作隊伍，因此，信訪工作要配強信訪工作隊伍，努力提高信訪工作者的素質。